V. B) 3) V. B) 3)
- 39. Ústavní soud taktéž usuzuje, že napadené ustanovení věty třetí je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“.
- 40. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny přijalo princip všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, který znamená, že soudně přezkoumatelná jsou všechna správní rozhodnutí, pokud je zákon z takové přezkoumatelnosti nevylučuje; smyslem je efektivnější záruka zákonnosti činnosti veřejné správy (nežli na podkladě principu jmenovitého, a tudíž omezenějšího soudního přezkumu). Ústavodárce zde reflektoval nezbytnost pravidla kontroly moci výkonné – u které, byť jí přísluší autoritativně zasahovat do právní sféry fyzických a právnických osob, absentují prvky nezávislosti aj. – nezávislou mocí soudní. Jedná se tedy v podstatě o ochranu subjektivních veřejných práv každého (poskytovanou nezávislou soudcovskou mocí), tedy o ochranu před (nezákonným) zásahem veřejné správy, čímž se rovněž liší od předchozího obecného odstavce čl. 36 Listiny, který zaručuje každému právo domáhat se ochrany i jiných práv než práv veřejných subjektivních, a nejedná se tak v něm o ochranu před zásahem pouze orgánu veřejné správy, nýbrž i fyzické či právnické osoby.
- 41. I když ústavodárce ve větě druhé citovaného ustanovení deleguje na zákonodárce připuštění výjimek z přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, takové ústavní zmocnění je omezeno v tom, že z přezkumné pravomoci soudu nesmí být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou. Ústavodárce při tom zjevně reflektoval odlišnou relevanci základních práv a svobod a „obyčejných“ práv a svobod; těm významnějším právům přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana.
- 42. V projednávané věci, jak již bylo shora dovozeno, se rozhodnutí o povinnosti zaplatit daňový nedoplatek (tedy v případě „ručitelské výzvy“ a rozhodnutí o odvolání proti ní) týká základních práv ručitele (práva pokojně užívat majetek); uvedená legální výjimka z pravidla zde proto není ústavodárcem dovolena.
- 43. Závěry uvedené k čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny platí ve vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny identicky, tj. zákon stanovující „podmínky a pravidla“ dle čl. 36 odst. 4 Listiny se nemůže od obsahu čl. 36 odst. 2 Listiny odchýlit. Má-li tedy každý dle čl. 36 odst. 2 Listiny právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy týkajících se základních práv a svobod, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže uvedený nárok každého, byť třeba i toliko v určitých případech, zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo v těchto situacích popřít. Článkem 36 odst. 2 Listiny není zákonu dovolena žádná obsahová restrikce práva na soudní přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod.
- 44. Logickým důsledkem – jak bylo taktéž dovozeno výše – omezeného věcného rozsahu skutečností, které může ručitel namítat ve správním řízení dle napadeného ustanovení věty třetí, je totožné omezení uplatnitelných námitek před správním soudem.
- 45. Nelze tak než uzavřít, že napadené ustanovení, implikující i omezení věcného rozsahu námitek u správního soudu, je – důsledně vzato – též v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny. Zákonodárce v ustanovení § 57 odst. 5 věty třetí zákona o správě daní a poplatků v tehdejším znění anuloval právo ručitele na soudní přezkoumatelnost rozhodnutí týkajících se jeho základních práv ve všech situacích s výjimkou tří výslovně uvedených, a tím tedy ústavně zaručené základní právo v těchto případech popřel. U daňových ručitelů, kteří by se domáhali soudní nápravy v případě, že bylo porušeno jejich základní právo jinak, než že by jim byla uložena povinnost zaplatit daňový nedoplatek, ačkoli nejsou ručiteli, ručení bylo uplatněno ve větším než zákonem stanoveném rozsahu nebo již bylo zaplaceno, tak došlo postupem zákonodárce k vyloučení této kategorie subjektů z práva dle čl. 36 odst. 2 Listiny.
- 46. V obdobném směru je navíc ustanovení § 57 odst. 5 věty třetí zákona o správě daní a poplatků v tehdejším znění v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky se jedná, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu.
V. B) 4) V. B) 4)
- 47. Ústavní soud rovněž posuzoval, zda napadené ustanovení není v rozporu s ústavním principem rovnosti.
Ústavní princip rovnosti zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený článkem 3 Listiny jakožto princip zákazu diskriminace v přiznaných základních právech interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24, vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 135, vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.) a další]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce.
- 48. Doručením výzvy k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem se ručitel dostává do stejného postavení jako daňový dlužník, za jehož daňový nedoplatek ručí. Vzniká mu povinnost neuhrazený daňový nedoplatek daňového dlužníka v rozsahu jeho ručení uhradit, tedy totožná povinnost jako daňovému dlužníkovi, a to i s možností postižení jeho majetku daňovou exekucí. Lze tak tvrdit, jak uvádí Nejvyšší správní soud v podaném návrhu, že ručitel má ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků v podstatě postavení daňového dlužníka. Na druhou stranu – na rozdíl od daňového dlužníka, který byl kupř. již účastníkem vyměřovacího řízení, ve kterém mohl plně chránit svá práva, uplatnit jakékoliv námitky – napadené ustanovení umožňuje ručiteli ochranu jeho práv pouze ve velmi omezeném věcném rozsahu stanovením taxativního výčtu v odvolání proti „ručitelské výzvě“ uplatnitelných námitek.
- 49. Z principu rovnosti se však podává, že pokud má mít ručitel totožnou povinnost jako dlužník – tj. povinnost zaplatit daňový nedoplatek, čímž se u něj zmenší majetková sféra stejně jako u dlužníka zaplacením daně – nelze shledat žádný důvod, který by byl způsobilý odůvodnit nerovnost v přístupu k daňovému dlužníku a ručiteli tak, jak je shora popsána (mají k dispozici diametrálně kvalitativně odlišné prostředky k obraně před totožnou povinností – rozsah námitek uplatnitelných daňovým ručitelem proti rozhodnutí o daňové povinnosti v relaci k jeho osobě je věcně dosti omezen). Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že napadené ustanovení ve svých důsledcích vyvolává neodůvodněnou nerovnost mezi subjekty, kterým je ukládána daňová povinnost. Z postulátu rovnosti sice nevyplývá požadavek obecné rovnosti každého s každým, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo ani neznevýhodňovalo jedny před druhými. V daném případě je nesporné, že požadavek poskytnutí stejných práv za stejných podmínek bez neodůvodněných rozdílů napadeným ustanovením respektován není, neboť zákonodárce bez v ústavní rovině akceptovatelných důvodů výrazně znevýhodnil subjekty v postavení daňového ručitele.
- 50. Ručení není přitom institutem, který by se vyskytoval toliko v daňovém řízení, ale je naopak obecným institutem celého právního řádu, jenž je detailně propracován především teorií a judikaturou soukromého práva, jehož kořeny sahají hluboko do dávno minulých let a jsou prosáklé římskoprávní tradicí, uchopenou a zpracovávanou různými směry a školami v průběhu recepce římského práva. Ručení tedy nemá původ ve finančním právu a už vůbec ne v českém daňovém řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 86/2004). Jednou ze základních zásad soukromého institutu ručení je, že ručitel může proti věřiteli uplatnit všechny námitky, které by měl proti věřiteli dlužník (§ 548 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník). V tomto smyslu argumentoval i Ústavní soud ve svém shora citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 445/2000 (viz výše), když hovořil o „podstatě institutu ručení“ (v rámci veřejnoprávního ručení), jakož i v nálezu sp. zn. I. ÚS 429/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 134): „Veřejnoprávní režim závazků z titulu ručení za clo nemůže zcela eliminovat obecné zásady obligačněprávních vztahů ... Ostatně, zde je třeba připomenout, že v moderním právním pojetí již není hranice mezi právem veřejným a soukromým chápána tak ostře jako v době minulé, takže soukromoprávní prvky lze mnohdy vysledovat i v právním vztahu v zásadě veřejnoprávním, a naopak.“. Dále Ústavní soud konstatoval v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 (ve Sbírce rozhodnutí dosud nepublikován, v elektronické podobě viz http://nalus.usoud.cz): „z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován.“. Z obdobných principů vycházel Nejvyšší správní soud kupř. v rozsudku sp. zn. 2 Afs 81/2004, v němž uvedl, že „právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích.“. V rozsudku sp. zn. 5 Afs 138/2004 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „Nelze přijmout výklad, podle něhož mezi veřejnoprávním a soukromoprávním ručením existuje podstatný rozdíl; to ostatně vyplývá již z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (1 Afs 86/2004, příst. www.nssoud.cz).“. Pokud v civilním právu, kde se uplatňuje ručení smluvní, není stanoveno žádné omezení uplatnitelných námitek ručitelem, lze dovodit logickým argumentem a maiori ad minus, že tím spíše tak výrazná restrikce uplatnitelných námitek nemá mít místo ve vztahu k ručení zákonnému.
- 51. Ústavní soud tak konstatuje, že pokud napadené ustanovení věty třetí zakládá protiústavní nerovnost, je taktéž v rozporu s čl. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny.