Nález Ústavního soudu ze dne 17. prosince 2019 sp. zn. Pl. ÚS 31/17 ve věci návrhu na zrušení § 18 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatelky I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 16. října 2017 doručen návrh skupiny 20 senátorů (dále též „navrhovatelka“) na zrušení ustanovení § 18 odst. 1 a 2 a § 18 odst. 3 ve slovech „ve zvýšené míře“ (správně „ve zvýšené výměře“) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“). Napadená zákonná ustanovení upravují výši přídavku na dítě, a to v základní a zvýšené výměře.
2. 2. Navrhovatelka v napadených zákonných ustanoveních spatřuje rozpor s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Navrhovatelka tvrdí, že napadená ustanovení popírají zásadu obecné rovnosti i zákaz některých diskriminačních kritérií dle čl. 3 odst. 1 Listiny. Dle navrhovatelky jsou faktickou sankcí za skutečnost, jež je nepřičitatelná tomu, komu je důsledek přičítán, čímž je porušen princip předvídatelnosti práva, jakož i popřeny principy právní oblasti, jejíž jsou součástí. Současně tím dle mínění navrhovatelky neplní účel, který mají plnit, a nesplňují požadavek na racionalitu normy.
3. 3. Ve vztahu napadené právní úpravy k porušení zásady rovnosti navrhovatelka uvedla, že v rámci skupiny osob, které mají nárok na dávku, je nově stanoveno další kritérium, jehož splnění či nesplnění vede k tomu, že je přiznána dávka ve výši vyšší či nižší. Tímto kritériem není sociální situace ani dítěte, ani rodiny, ani jakéhokoliv z jejích členů. Rozlišovací kritérium tak dle názoru navrhovatelky nemá žádný obhajitelný účel, který by bylo možno vztáhnout k účelu dávky, jímž je garance minimálního standardu lidské důstojnosti skrze materiální podporu. Tím je dle ní porušen princip akcesorické rovnosti, jehož podstatou je dodržení zásady rovnosti i v rámci jednotlivých skupin osob majících přístup k nějakému právu, statku, možnosti nebo výhodě.
4. 4. Vedle porušení obecného principu rovnosti v jeho akcesorické podobě má navrhovatelka za to, že byl porušen i princip zakázaného znevýhodnění ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny podle vybraných kritérií skupinové příslušnosti. Dítě je vystaveno odlišnému právnímu a ekonomickému zacházení pouze na základě příslušnosti k rodině, která se hodnotí podle druhu příjmu jejích členů. Strukturálně vzato se dle jejího názoru jedná o rozlišení na základě příslušnosti k rodu nebo jiného postavení. Rodiny jsou různé a mají různé příjmy. Podle jejich typu pak zákon odlišuje příjem jejich dětí, což je rozlišení, které je podle navrhovatelky nepřípustným zásahem do záruk stanovených čl. 3 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka v této spojitosti odkázala na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva i judikaturu Ústavního soudu. Na jejím pozadí připouští, že sociální práva sice nemají bezpodmínečnou povahu, kdy domáhat se jich je možné jen v mezích příslušných zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny), přesto však nesmí být taková úprava diskriminační a v rozporu s ústavními principy, zejména pak musí vylučovat prostor pro libovůli.
5. 5. Navrhovatelka je dále přesvědčena, že přídavek na dítě je dávkou, na kterou má nárok pouze dítě. Rodič, zákonný zástupce, osoba, které bylo dítě svěřeno, opatrovník, pěstoun nebo pečující instituce mohou být sice platebním místem, ale hmotněprávním příjemcem je vždy dítě. Nemá-li žádná z posuzovaných osob v rodině příjem určitého typu, který zákonodárce považoval za privilegovaný, je příjem dítěte nižší, byť sociální podmínky jsou shodné (nebo se pohybují ve shodném pásmu). Navrhovatelka k tomu podotýká, že takové pravidlo je přičítání chování jiné osoby k tíži osoby, která za tato nenese žádnou odpovědnost. Jedná se fakticky o uplatnění sociálně-právně-ekonomické sankce proti dítěti zajednání jiné osoby nebo osob.
6. 6. Navrhovatelka též poznamenala, že jinak stanovený motivační mechanismus může mít za určitých okolností podobný ekonomický dopad. Kdyby se motivační dopad promítl například skrze daňové zvýhodnění nebo skrze dávku dospělé osoby či podporu bydlení, tak za určitých okolností může být ekonomický účinek srovnatelný. Navrhovatelka zdůraznila, že skutečnost, že dávka sleduje dítě, může zcela přerušit příčinnou souvislost mezi dopadem sankce a chováním osoby, kterou má stimulovat. Právo pak má povinnost stanovit pravidla tak, aby se motivační nástroje vztahovaly k motivovaným osobám, a nikoliv k jevům, které s nimi někdy mohou a jindy nemusejí pouze ekonomicky souviset.
7. 7. Navrhovatelka je též názoru, že napadená právní úprava je iracionální. V případě motivačních dávek nebo jiných motivačních mechanismů by dle jejího názoru měla být pravidla nastavena tak, aby každé přičinění adresáta normy vedlo ke zlepšení jeho statusu. Křivka výhodnosti by tak měla stoupat od příjmové osy až do výše ekonomického statusu, kde motivace již postrádá smysl. Obě křivky však zde mají opačnou vzestupnou tendenci, jejich kombinace nemůže vyvolat ani smysluplný kompenzační, ani smysluplný motivační účinek. Navrhovatelka dle svých slov disponuje informací, že zvolené napadené řešení bude mít podle interní analýzy Ministerstva práce a sociálních věcí takový dopad, že osoby, kterých se týká snížená výměra dávky, představují nanejvýš 5 % dětí, které dávku pobírají. Zpravidla se dle navrhovatelky bude jednat o děti z rodin s menšími příjmy než v případě rodin, které dosáhnou na dávku zvýšenou. Za této situace je dle ní popřen jak kompenzační význam dávky, protože podpora není směřována v největší míře k nejchudším (nižším vrstvám), ale k sociální vrstvě vyšší (nižší střední vrstvy). Stejně tak je prý popřen motivační význam, protože takto formulovaná dávka „stimuluje“ rodiny, aby se udržovaly v pásmu nižších středních vrstev.
8. 8. Závěrem skupina 20 senátorů navrhla, aby Ústavní soud svým nálezem dílčí napadená zákonná ustanovení zrušil, popřípadě aby zrušil celé ustanovení § 18 zákona o státní sociální podpoře.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

1. 9. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky jako účastník řízení ve svém vyjádření popsala legislativní proces přijetí napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře. Poukázala na to, že Poslaneckou sněmovnou schválené nové znění § 18 bylo předloženo poslancem Romanem Sklenákem v rámci podrobné rozpravy ve druhém čtení návrhu zákona č. 200/2017 Sb., které se konalo dne 1. března 2017. Svůj pozměňovací návrh poslanec Roman Sklenák podrobně zdůvodnil jak v písemně předloženém návrhu nového znění ustanovení, tak v rámci obecné rozpravy ve druhém čtení. Zde Poslanecká sněmovna odkázala na stenoprotokoly o projednávání sněmovního tisku 854, jež jsou dostupné na jejích internetových stránkách. Na závěr vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že s návrhem zákona Parlament vyslovil ústavně předepsaným postupem souhlas, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. A je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
2. 10. Senát Parlamentu České republiky jako účastník řízení ve svém vyjádření zrekapituloval průběh legislativního procesu přijetí napadených ustanovení s poukazem na vystoupení a názory některých senátorů během projednávání návrhu zákona na půdě Senátu. Rozhodnutí o podaném návrhu ponechal na úvaze Ústavního soudu.

III. Vyjádření vedlejšího účastníka řízení III.

1. 11. Vláda jako vedlejší účastnice řízení ve svém vyjádření, podepsaném tehdejším ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Janem Chvojkou, k návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře shrnula stěžejní body argumentace navrhovatelky a uvedla, že názory skupiny senátorů na neústavnost napadené právní úpravy nesdílí, a navrhla zamítnutí návrhu jako nedůvodného.
2. 12. K námitce, že napadená právní úprava popírá principy právní oblasti, jejíž je součástí, a neplní účel, který má plnit (resp. nesplňuje požadavek racionality), vláda uvedla, že Ústavní soud ve svých nálezech týkajících se sociálních práv opakovaně vyjadřuje zdrženlivost, a to s odůvodněním, že rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky, které jsou v prvé řadě předmětem volební soutěže, a nakonec o nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru. V této souvislosti podotkla, že v oblasti těch hospodářských, sociálních a kulturních práv, jichž se lze podle ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat jen v mezích prováděcích zákonů, je tímto ustanovením otevřen široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Zákonná úprava proto nemusí být v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu u těch práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny. Ústavní soud tak dle názoru vlády konstantně zastává názor, že testem ústavnosti projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a jež tak činí způsobem, který si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Na tomto místě odkázala příkladmo na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.). Vláda má za to, že napadená právní úprava nepopírá principy právní oblasti, jejíž je součástí, plní účel, který má plnit, a činí tak způsobem, který lze označit za rozumný (racionální), předvídatelný a vylučující libovůli při jeho aplikaci.
3. 13. K navrhovatelkou nastolené otázce rovnosti v právech a zákazu diskriminace vláda připomněla judikaturu Ústavního soudu, z níž dle vlády plyne, že Ústavní soud odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval, že rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní. Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří ji aplikují. Intenzita ústavního přezkumu pak není primárně závislá na existenci rozdílného zacházení, nýbrž na důvodu tohoto rozdílného zacházení. Dle názoru vlády je zřejmé, že v posuzovaném případě nedochází k porušení obecného principu rovnosti podle čl. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť princip rovného přístupu v oblasti nepojistných sociálních dávek, kterou je třeba vnímat a posuzovat v celkové souvislosti, je naplněn jednak dávkovým systémem pomoci v hmotné nouzi garantujícím domácnostem definovanou minimální životní úroveň, jednak i samotným vymezením nároku na přídavek na dítě ze systému státní sociální podpory, tj. „obecnou“ hranicí rozhodného příjmu v rodině.
4. 14. K otázce konstrukce dávky vláda uvedla, že přídavek na dítě je sice konstruován jako nárok nezaopatřeného dítěte, ale zákonem stanovené podmínky nároku musí být vždy plněny všemi členy rodiny, tzv. okruhem společně posuzovaných osob. Přídavek na dítě je tak z povahy věci dávkou „rodinnou“, neboť podmínku příjmovou, případně pobytovou musí splnit všechny společně posuzované osoby. K tomu vláda dodala, že smysl a legitimita motivačního mechanismu vyšší výměry dávky jsou dány tím, že je v nejlepším zájmu dítěte život v rodině, která se vlastním úsilím a přičiněním snaží vytvořit a udržet takové sociální prostředí, které je pro rozvoj dítěte příznivé. Dítě přejímá do určité míry vzorce chování rodiny, neboť v ní žije, a budoucí chování dítěte je tak ovlivněno. Motivační prvek dávky může dle názoru vlády působit přímo na dítě v tom smyslu, že samo dítě může přispět ke zlepšení sociální situace své rodiny tím, že vlastní činností přispěje k zajištění příjmu jako člen rodiny, tj. osoba společně posuzovaná, neboť status nezaopatřenosti je po splnění zákonných podmínek přiznáván až do 26 let věku dítěte.
5. 15. K navrhovatelkou nastolené otázce faktického sankčního charakteru napadené právní úpravy vláda poznamenala, že přídavek na dítě nemá kompenzační charakter. Původně byl konstruován jako univerzální dávka, kterou stát v souladu s § 1 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. přispívá (nikoliv kompenzuje) na krytí nákladů na výživu a ostatní základní osobní potřeby dětí a rodin, tj. rodin do stanovené hranice příjmu. Nárok na přídavek na dítě má tedy dle zákona o státní sociální podpoře nezaopatřené dítě, avšak toliko v případě, že rozhodný příjem v rodině nepřevyšuje součin částky životního minima rodiny a koeficientu 2,70. Nárok na dávkuje tedy dán splněním rozhodného příjmu rodiny, tedy příjmu okruhu společně posuzovaných osob. Výše dávky je tudíž dle názoru vlády spíše zvýhodněním, které má motivační prvek.
6. 16. Závěrem svého návrhu vláda vzkázala, že nemá pochybnosti o ústavnosti napadených zákonných ustanovení, a upozornila, že v případě zrušení § 18 odst. 1 a 2 i slov „ve zvýšené míře“ v § 18 odst. 3, případně celého § 18 zákona o státní sociální podpoře může dojít k narušení smyslu celé normy, neboť úprava přídavku na dítě zasahuje do dalších ustanovení tohoto zákona.

IV. Vyjádření Veřejné ochránkyně práv IV.

1. 17. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) sdělila Veřejná ochránkyně práv, že do řízení o zrušení napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře nevstoupí.

V. Upuštění od ústního jednání V.

1. 18. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení. Téhož názoru je ostatně i sama navrhovatelka. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud nepovažuje za potřebné provádět jakékoli dokazování.

VI. Podmínky meritorního posouzení návrhu VI.

1. 19. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení a že návrh skupiny 20 senátorů splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán osobami k tomu oprávněnými [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Zároveň neshledává žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu, ve vztahu k němuž jsou splněny všechny podmínky pro jeho meritorní posouzení.

VII. Posouzení ústavní konformity legislativního procesu VII.

1. 20. V řízení o kontrole norem Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve posuzuje ústavní konformitu legislativního procesu. V posuzovaném případě Ústavní soud z vyjádření účastníků řízení a ze sněmovních tisků, veřejně dostupných na adrese http://www.psp.cz, shledal, že napadená ustanovení zákona o státní sociální podpoře byla přijata v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatelka proti legislativní proceduře žádné námitky nevznesla.

VIII. Dikce napadených zákonných ustanovení VIII.

1. 21. Ustanovení § 18 zákona o státní sociální podpoře včetně nadpisu zní:

   㤠18

   Odkaz 㤠18

   Výše přídavku na dítě

   (1) Výše přídavku na dítě činí za kalendářní měsíc, jde-li o nezaopatřené dítě ve věku

   1. a) do 6 let 500 Kč,
   2. b) od 6 do 15 let 610 Kč,
   3. c) od 15 do 26 let 700 Kč.

   (2) Pokud některá ze společně posuzovaných osob má v každém kalendářním měsíci rozhodného období příjem

   1. a) podle § 5 odst. 1 písm. a) bodu 1, alespoň ve výši částky životního minima jednotlivce⁸),
   2. b) podle § 5 odst. 1 písm. a) bodu 2,
   3. c) z dávek nemocenského pojištění,
   4. d) z dávek důchodového pojištění,
   5. e) z podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci⁴),
   6. f) z příspěvku na péči o osobu do 18 let věku, nebo
   7. g) z rodičovského příspěvku, pokud je poskytován po vyčerpání peněžité pomoci v mateřství,

   náleží nezaopatřenému dítěti přídavek na dítě ve zvýšené výměře.

   (3) Výše přídavku na dítě ve zvýšené výměře činí za kalendářní měsíc, jde-li o nezaopatřené dítě ve věku

   1. a) do 6 let 800 Kč,
   2. b) od 6 do 15 let 910 Kč,
   3. c) od 15 do 26 let 1000 Kč.“

1. 22. Poznámky pod čarou č. 8 a 4, jež však nejsou návrhem dotčeny, znějí:
   „⁸) Zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu.“

   „⁴) Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.“