Nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony

Odůvodnění

I. Předmět řízení a argumentace navrhovatelky I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 14. 1. 2021 doručen návrh skupiny 19 senátorů (dále též jen „navrhovatelka“) na zrušení zákona č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony, (dále jen „napadený zákon“), a to pro rozpor s čl. 1, čl. 50 odst. 2, čl. 51 a 52 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Navrhovatelka současně požádala o přednostní projednání návrhu.
2. 2. Z hlediska svého obsahu napadený zákon, označovaný také jako „daňový balíček“, zejména ruší tzv. superhrubou mzdu a místo ní zavádí zdanění příjmů fyzických osob sazbami 15 a 23 procent. Dále napadený zákon zvyšuje základní slevu na poplatníka na 27 840 Kč v roce 2021 a na 30 840 Kč v roce 2022, upravuje také tzv. stravenkový paušál jako alternativní zaměstnanecký benefit a zavádí zrychlené odpisy hmotného majetku.
3. 3. Navrhovatelka požaduje zrušení napadeného zákona jako celku z důvodu rozporu zákonodárného procesu s ústavním pořádkem. Podle navrhovatelky byl napadený zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů, aniž by byl vydán ústavně předepsaným způsobem podle pravidel legislativního procesu. Námitky navrhovatelky nemíří k vlastnímu obsahu napadeného zákona. Vady legislativního procesu spatřuje navrhovatelka v tom, že napadený zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů i přesto, že nebyl podepsán prezidentem republiky (dále též jen „prezident“), ale byl vrácen Poslanecké sněmovně k novému hlasování, a navíc nebyl podepsán ani předsedou Poslanecké sněmovny, ale pouze jejím místopředsedou.
4. 4. K absenci podpisu napadeného zákona prezidentem navrhovatelka konkrétně namítá, že prezident nemůže zákon nepodepsat, když jej nevrátil Poslanecké sněmovně. Absence podpisu prezidenta u přijatého zákona je podle navrhovatelky z ústavního hlediska možná pouze, vrátil-li jej prezident zpět Poslanecké sněmovně, a poukazuje přitom na čl. 51 a 52 Ústavy. Navrhovatelka současně upozorňuje na to, že podpis prezidenta u přijatého zákona je jeho podstatnou formální náležitostí.
5. 5. Návazně na shora uvedené navrhovatelka dále namítá, že podpis prezidenta u napadeného zákona absentuje z důvodu, že byl vrácen Poslanecké sněmovně. Navrhovatelka přitom poukazuje na přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 č. j. KPR 5479/2020, který byl zaslán předsedovi Poslanecké sněmovny (dále jen „přípis ze dne 28. 12. 2020“). Přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je podle navrhovatelky ústavním aktem obsahujícím projev vůle prezidenta vrátit přijatý zákon ve smyslu čl. 50 odst. 1 Ústavy – tzv. suspenzivní veto. Navrhovatelka vychází z toho, že tento ústavní akt je projevem vůle prezidenta, která se má posuzovat podle svého obsahu (§ 555 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), přičemž v případě ústavních aktů má zásadní význam zaznamenání jednání, v tomto případě vyjádřené slovy, které je nutno interpretovat podle úmyslu jednajícího (§ 556 odst. 1 občanského zákoníku). Úmysl prezidenta je podle navrhovatelky z přípisu zjevný – prezident sděluje zásadní výhrady k napadenému zákonu, které jej vedly nepřipojit svůj podpis pod něj a vrátit jej předsedovi Poslanecké sněmovny k přijetí dalších opatření. K tomu navrhovatelka dodává, že platí-li, že se má za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat (§ 4 odst. 1 občanského zákoníku), tím spíše musíme uvedené předpokládat v případě ústavního aktu prezidenta. Na uvedeném nemůže podle navrhovatelky nic změnit ani to, že prezident se ve svém přípisu ze dne 28. 12. 2020 nedovolává čl. 50 Ústavy, který jeho oprávnění suspenzivního veta zakotvuje. Takový požadavek totiž není na ústavní ani zákonné úrovni upraven. Navrhovatelka k tomu shrnuje, že jestliže byl napadený zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů, aniž by o něm hlasovala Poslanecká sněmovna znovu (čl. 50 odst. 2 Ústavy), došlo k zjevnému porušení formálních náležitostí, které Ústava spojuje s procesem přijímání zákonů.
6. 6. Na uvedeném podle navrhovatelky nic nemění ani to, že prezident zaslal dne 31. 12. 2020 přípis č. j. KPR 5479/2020 (dále též jen „přípis ze dne 31. 12. 2020“) předsedovi Poslanecké sněmovny, ve kterém jej informuje o tom, jaký úmysl vyjádřil ve svém přípisu ze dne 28. 12. 2020. Navrhovatelka zdůrazňuje, že aktu vyhlášení zákona musí předcházet formálně bezvadný proces, a proto následné dovětky po publikaci právního předpisu jen stěží mohou zhojit zásadní vady při jeho přijímání. Nadto právní úprava legislativního procesu ani nepředpokládá, že by písemné vyjádření vůle prezidenta vrátit zákon bylo možné změnit nebo odvolat.
7. 7. V souvislosti s námitkou absence podpisu napadeného zákona předsedou Poslanecké sněmovny navrhovatelka zpochybňuje, že v tomto případě mohl být napadený zákon podepsán místopředsedou Poslanecké sněmovny. Předmětné zastoupení je totiž možné pouze v případě závažných důvodů a je otázkou, zda takto závažné důvody vůbec mohly nastat, když pro média se k věci předseda Poslanecké sněmovny vyjadřoval až do konce roku 2020 a ve věci také patrně provedl některé úkony. Podle navrhovatelky nelze přijmout závěr, že se předseda Poslanecké sněmovny může nechat u ústavního aktu podpisu přijatého zákona zastoupit zcela podle své vůle svým místopředsedou, když v podpisu nebrání nějaká z legitimních mimořádných překážek. Navrhovatelce není známo, že by předsedovi Poslanecké sněmovny bránila v tomto úkonu nějaká z legitimních překážek. Podle přesvědčení navrhovatelky vláda „tlačila“ na vyhlášení napadeného zákona a podpis místopředsedy Poslanecké sněmovny byl zřejmě jednodušeji opatřitelný.
8. 8. Závěrem svého návrhu navrhovatelka shrnuje, že schází-li na napadeném zákonu podpis jak předsedy Poslanecké sněmovny, tak podpis prezidenta, který ještě nadto přijatý zákon vrátil Poslanecké sněmovně, je neudržitelné, že došlo k vyhlášení napadeného zákona.

II. Vyjádření účastníků řízení, vedlejších účastníků řízení a prezidenta II.

1. 9. Ústavní soud za účelem posouzení věci vyzval účastníky řízení, vedlejší účastníky řízení a prezidenta k vyjádření se k návrhu na zrušení napadeného zákona.

II./1. Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu II./1.

1. 10. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve svém vyjádření k návrhu nejprve stručně zrekapitulovala průběh legislativního procesu, který vedl k přijetí napadeného zákona. Konkrétně Poslanecká sněmovna uvedla, že napadený zákon byl v Poslanecké sněmovně projednán v tomto volebním období jako tisk č. 910 (vládní návrh) v prvním čtení dne 7. 7. 2020 a byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru jako garančnímu výboru. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal dne 9. 9. 2020 (usnesení tisk č. 910/1). Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 27. 10. 2020 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 910/2. Garanční rozpočtový výbor projednal pozměňovací návrhy po druhém čtení dne 4. 11. 2020 a vydal usnesení tisk č. 910/3. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 19. 11. 2020, návrh byl Poslaneckou sněmovnou schválen. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu, který jej vrátil s pozměňovacími návrhy. O návrhu zákona vráceném Senátem bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 22. 12. 2020. Poslanecká sněmovna návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu přijala.
2. 11. Dále pak k námitce podpisu napadeného zákona místopředsedou Poslanecké sněmovny uvádí ve vyjádření Poslanecké sněmovny její předseda, že podle § 30 odst. 1 a 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, místopředsedové Poslanecké sněmovny zastupují jejího předsedu na jeho pokyn nebo v určeném pořadí. Při zastupování předsedy Poslanecké sněmovny mají její místopředsedové práva a povinnosti předsedy. V této souvislosti předseda Poslanecké sněmovny sděluje, že svým rozhodnutím na začátku současného volebního období Poslanecké sněmovny určil pořadí, ve kterém jej místopředsedové zastupují. Jako prvního zastupujícího místopředsedu určil Vojtěcha Filipa, který je rovněž oprávněn podepisovat při jeho delší nepřítomnosti zákony v jeho zastoupení. K námitce navrhovatelky, že nebyl dán relevantní důvod k podpisu napadeného zákona jmenovaným místopředsedou Poslanecké sněmovny, její předseda ve vyjádření uvádí, že ve druhé polovině prosince roku 2020 nebyl z vážných osobních důvodů přítomen v Poslanecké sněmovně a zákon podepsal na základě uvedeného pokynu místopředseda Vojtěch Filip.
3. 12. Senát jako účastník řízení ve svém vyjádření uvedl, že návrh napadeného zákona projednával ve 13. funkčním období, v senátní evidenci mu bylo přiřazeno číslo tisku 11. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, kterému byl tisk přikázán k projednání jako garančnímu, doporučil usnesením ze dne 9. 12. 2020 vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Téhož dne byl návrh zákona projednán ústavně-právním výborem a výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Ty též doporučily Senátu vrátit jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Senát zařadil tisk na svou 3. schůzi a projednal jej dne 10. 12. 2020. V průběhu dlouhé rozpravy zazněla celá řada argumentů v neprospěch i na podporu navrhovaných změn. Senátoři přijali převážnou většinu výborových pozměňovacích návrhů. Ty se týkaly především úpravy daňové slevy na poplatníka a změny rozpočtového určení daní ve prospěch krajů a obcí. V závěrečném hlasování Senát svým 267. usnesením rozhodl, že vrací návrh napadeného zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, kdy v hlasování pořadové č. 28 z přítomných 77 senátorek a senátorů bylo pro návrh 46, proti bylo 17. Poslanecká sněmovna následně vyslovila souhlas s návrhem zákona ve znění schváleném Senátem. Senát závěrem konstatuje, že při projednání návrhu napadeného zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

II./2. Vyjádření vlády a Veřejného ochránce práv II./2.

1. 13. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení vládě a Veřejnému ochránci práv s uvedením zákonné lhůty, v jaké mohou do řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu vyjádřit.
2. 14. Dne 24. 2. 2021 obdržel Ústavní soud sdělení ministryně spravedlnosti Marie Benešové, že vláda na svém zasedání dne 22. 2. 2021 projednala návrh na svůj vstup do řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/21 a přijala k němu usnesení č. 176, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení, navrhla odmítnutí, případně zamítnutí předmětného návrhu skupiny senátorů a zmocnila ministryni spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministryní financí vypracovala podrobné vyjádření vlády k návrhu, které následně dne 25. 2. 2021 Ústavnímu soudu předložila.
3. 15. Vláda na úvod svého vyjádření k dané věci uvedla, že návrh by měl být Ústavním soudem odmítnut, a to pro nepříslušnost ve smyslu § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., resp. ve smyslu § 43 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a to z důvodu navrhovatelkou nevhodně zvoleného typu řízení. Předmětem posouzení totiž fakticky nemá být otázka dodržení ústavně zakotvených esenciálních pravidel zákonodárné procedury, ale stanovení rozsahu kompetence prezidenta [založené v čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy], který v daném případě podepisuje již přijatý zákon, a nikoliv jeho návrh. Ústavní soud nemůže v řízení o abstraktní kontrole právních předpisů přezkoumávat právní akt, který není právním předpisem – podpis prezidenta republiky. V této souvislosti vláda poukazuje na to, že z hlediska principu subsidiarity by měly být nejdříve využity jiné procesní prostředky, kterými může navrhovatelka dosáhnout nápravy, domnívá-li se, že prezident republiky vykonává své oprávnění v rozporu s Ústavou. Tímto procesním prostředkem je návrh podle čl. 65 odst. 2 Ústavy nebo ústavní stížnost proti zásahu orgánu veřejné moci nerušeně vykonávat mandát ve smyslu čl. 26 Ústavy, popřípadě řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Další důvod pro odmítnutí návrhu vláda spatřuje v tom, že akt podepsání přijatého zákona je sice součástí zákonodárného procesu v širším smyslu, nelze jej však považovat za součást té fáze ústavně předepsané legislativní procedury, která je zdrojem legitimity zákona, a může být proto předmětem přezkumu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů. V tomto ohledu byl napadený zákon podle vlády přijat při dodržení všech pravidel zákonodárné procedury.
4. 16. Vláda dále nesouhlasí s názorem navrhovatelky, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je třeba interpretovat jako ústavní akt obsahující projev vůle prezidenta vrátit přijatý zákon ve smyslu čl. 50 odst. 1 Ústavy. Z textu přípisu prezidenta ze dne 28. 12. 2020, ve spojení s ústavní zvyklostí spojenou s procesem vrácení přijatého zákona, je podle vlády naopak zcela jasně seznatelná vůle prezidenta napadený zákon nevetovat, nevyužít lhůtu 15 dnů k uplatnění práva veta, nevyužít své oprávnění zákon podepsat a umožnit jeho vyhlášení. Vláda zdůrazňuje, že aplikaci oprávnění prezidenta vrátit přijatý návrh vždy doprovází z jeho strany dlouhodobě praktikovaný formální postup (ústavní zvyklost), jehož (ne)užití umožňuje adresátovi přípisu jednoznačně seznat, jaká je vůle prezidenta, zda se rozhodl využít svého práva suspenzivního veta, či nikoliv. Uvedená ústavní zvyklost spočívá v dlouhodobě užívaném striktním dodržování formalizované podoby vyjádření vůle prezidenta vetovat přijatý zákon. Konkrétně jde o užití některého z tvarů slovesa „vrátit“ ve spojení s výslovným uvedením odkazu na čl. 50 odst. 1 Ústavy. Navíc k tomu, aby bylo možné považovat přípis za veto, absentuje také Ústavou stanovená povinná náležitost, kterou je odůvodnění takového postupu.
5. 17. Pokud jde o formulaci obsaženou v přípisu prezidenta: „uvedený zákon vracím, vážený pane předsedo, k dalšímu opatření“, je podle názoru vlády nesporné, že tím prezident především deklaroval, že nevyužije lhůtu, kterou mu k uplatnění jeho práva veta poskytuje čl. 50 odst. 1 Ústavy, a zároveň tím umožnil postoupení přijatého zákona předsedovi vlády, jak vyplývá z dikce čl. 51 Ústavy. Vláda je též přesvědčena, že prezident prostřednictvím výše citované části svého přípisu naplnil formální účel čl. 51 Ústavy, neboť vlastnoručně podepsaným dokumentem osvědčil, že mu bylo umožněno uplatnit ústavně zaručené právo veta – tedy že nebyl zkrácen na svém právu zasáhnout do jádra legislativního procesu. Uvedené pak prezident potvrdil ve svém přípisu ze dne 31. 12. 2020, jehož prostřednictvím se vyjádřil i k motivům, které ho vedly k rozhodnutí napadený zákon nevetovat a zároveň nepodepsat. Tento přípis prezidenta ze dne 31. 12. 2020 nemá ale podle vlády žádnou právní relevanci a toliko potvrzuje projev vůle obsažený v prvním přípisu prezidenta, a proto i argumenty navrhovatelky spojené s tímto přípisem je třeba považovat za irelevantní a mimoběžné.
6. 18. Stran okruhu námitek navrhovatelky týkajících se absence podpisu prezidenta pod napadeným zákonem vláda předesílá, že na oprávnění prezidenta podepisovat přijaté zákony [čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy] je nutno nahlížet jako na oprávnění vykonávané po skončení, tedy mimo rámec materiálního jádra ústavně předepsaného legislativního procesu, jehož ústavnost je posuzována v řízení o abstraktní kontrole norem. Vláda zastává názor, že formální smysl a účel čl. 51 Ústavy spočívá „toliko“ ve vytvoření prostoru pro to, aby dotčení ústavní činitelé mohli po ukončení (jádra) zákonodárného procesu osvědčit a stvrdit, že práva jimi reprezentovaných ústavních orgánů nebyla v dosavadním (stěžejním) průběhu zákonodárného procesu zkrácena, a dále ve stanovení pořadí, ve kterém je toto, třemi ústavními činiteli sdílené, oprávnění naplňováno. Vláda má však za to, že po novelizaci Ústavy ústavním zákonem č. 71/2012 Sb. vystoupil ve vztahu k prezidentovi republiky do popředí též jeho smysl materiální – tedy vytvořit prostor, v jehož rámci by mohla přímo volená hlava státu formálně vyjádřit svůj politický názor na přijatý zákon, neboť to je mu v průběhu legislativního procesu (jeho jádra) zapovězeno [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
7. 19. Vláda zastává názor, že záměrem ústavodárce bylo konstituovat oprávnění prezidenta dle čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy jako osobní privilegované právo, nikoliv jako povinnost. Výkon oprávnění prezidenta založeného v čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy formou omisivního jednání (nepodepsání zákona, který nevetoval) proto nemůže být považován za protiústavní, neboť není způsobilý narušit princip demokratické právní státnosti, ani princip dělby moci, ani ústavní pravidlo, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Takovým jednáním prezidenta nemohly být (a nebyly) dotčeny principy právní jistoty a předvídatelnosti práva (jako komponenty právního státu) ani jím nedošlo k porušení práv žádného z orgánů zákonodárného procesu (jimi přijatý zákon byl vyhlášen a nabyl platnosti). Opačný výklad by ale naopak v situaci, kdy prezident nemůže ze závažných důvodů vykonávat svůj úřad, vedl k jednoznačně protiústavním závěrům. V uvedené situaci by totiž absence podpisu prezidenta pod přijatým zákonem vedla k faktickému zablokování zákonodárného procesu. Stejně tak by k uvedenému výsledku, tj. k ochromení zákonodárného procesu, mohla vést i pouhá nečinnost prezidenta, což v demokratickém právním státě rovněž nelze připustit.
8. 20. K tomu vláda konstatuje, že výše uvedenému výkladu odpovídá i dlouhodobá praxe uplatňování uvedeného oprávnění (právo nepodepsat) všemi dosavadními prezidenty od vzniku samostatné České republiky. Nepodepsání nevetovaného zákona prezidentem tedy není ojedinělým excesem, jak naznačuje navrhovatelka. Naopak jej lze označit za dlouhodobě praktikovaný ústavní postup, který odpovídá hodnotovému a institucionálnímu konsensu všech dosavadních prezidentů ve vztahu k interpretaci ustanovení čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy ve smyslu privilegovaného práva. Prezident Václav Havel takto postupoval např. v případě zákona č. 59/2003 Sb. Stejně postupoval prezident Václav Klaus, když nevetoval, ale ani nepodepsal např. zákon č. 292/2004 Sb., zákon č. 180/2005 Sb., zákon č. 443/2006 Sb. a další. Vláda dodává, že výše uvedené opakovaně nepřímo potvrdil i Ústavní soud, který v minulosti přezkoumával ústavnost několika zákonů, resp. jejich jednotlivých ustanovení, které prezident nevetoval a nepodepsal [výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)], neboť v žádném z takových nálezů neshledal coby derogační důvod protiústavnost procedury jejich přijetí z důvodu absence podpisu prezidenta.
9. 21. Na závěr svého vyjádření vláda namítá, že případná derogace napadeného zákona by měla závažné dopady na soukromé osoby z hlediska principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva, a byla proto v rozporu s požadavky principu materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti. Vláda v této souvislosti upozorňuje, že důvodem derogace by nebyla ochrana orgánů zákonodárného procesu, které by se cítily dotčeny postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu, ale ochrana objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný legislativní proces představuje. Důsledky derogace by však byly, právě z hlediska principů právního státu, nepoměrně závažnější [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 162]. Ve svém vyjádření se vláda podrobněji věnuje také dalším důsledkům případného zrušení napadeného zákona Ústavním soudem.
10. 22. Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.