Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení
152. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 39/08 souhlasně zmínil názor právní vědy, že „vláda by měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu“ (Kysela, J. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj, 2006, č. 7). S vědomím tohoto přístupu Ústavního soudu tak nic nebránilo vládě se vůči obsahu či formě komplexního pozměňovacího návrhu ohradit či trvat na svém vyjádření dle čl. 44Ústavy, platilo-li by tvrzení navrhovatele, že vláda byla na svém právu zkrácena. Každý člen vlády má právo se účastnit jednání Poslanecké sněmovny s právem přednostního slova (čl. 38 odst. 1Ústavy). Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 navíc při posuzování možného zkrácení práva vlády se k návrhu zákona vyjádřit nepovažoval za rozhodnou formální neexistenci vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, nýbrž faktickou roli vlády v legislativním procesu, resp. ve vztahu k danému komplexnímu pozměňovacímu návrhu, přičemž bral v potaz např. též souhlasné vyjádření člena vlády při parlamentní rozpravě.
153. Ze stenozáznamů z 12. a 14. schůze Poslanecké sněmovny (7. volební období) při projednávání tisku 71 však nic podobného neplyne a faktický postup vlády (resp. jejích členů) při projednávání tisku 71 o ničem podobném nesvědčí. Vláda se naopak k původu a obsahu komplexního pozměňovacího návrhu ve vyjádření zaslaném Ústavnímu soudu hlásí. Jakkoli formálně vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu chybí, fakticky nebyla práva vlády nijak dotčena, neboť vláda byla sama iniciátorem komplexního pozměňovacího návrhu a měla možnost kdykoli během legislativního procesu, platila-li by teze navrhovatele o zkrácení ústavních kompetencí vlády, na tuto skutečnost upozornit či se přímo domáhat svého práva se vyjádřit.
154. Lze tedy uzavřít, že má-li být jedním z účelů derogačního zásahu Ústavního soudu ochrana práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, pak tento účel v nyní posuzovaném případě absentuje.
155. Pokud jde o případné dotčení práv jiných subjektů zákonodárného procesu, zdůraznil Ústavní soud ve shora zmíněných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10, že členové Parlamentu musejí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž musí mít dostatečný čas. Účelem je umožnění konfrontace důvodů pro přijetí či nepřijetí příslušného návrhu zákona, kdy zástupci občanů musí veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy a veřejnost má možnost kontrolovat jejich činnost. Tato možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je též zárukou svobodné soutěže politických sil (čl. 5Ústavy).
156. V nyní posuzovaném případě však k dotčení práv parlamentní menšiny nedošlo, resp. to není ani výslovně namítáno. Jak bylo shora uvedeno, již věcný záměr komplexního pozměňovacího návrhu byl předložen nejen parlamentní, nýbrž i širší veřejné diskusi (srov. např. vyjádření Rekonstrukce státu k Věcnému přehledu komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71 ze dne 25. 2. 2014, dostupné na http://rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/8076-vyjadreni-k-vecnemu-prehledu-komplexniho-pozmenovaciho-navrhu-ke-snemovnimu-tisku-c.-71). První verze komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/8) obsahovala též odůvodnění. Navíc pokud jde o relevanci odůvodnění pozměňovacího návrhu, sám navrhovatel v replice uvádí, že „je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona“.
157. Pro úplnost je nutno dodat, že z údajů dostupných na internetových stránkách Poslanecké sněmovny (http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=71), jakož i z vyjádření Poslanecké sněmovny jako účastníka řízení vyplývá, že všechny zákonné lhůty při projednávání tisku 71 byly dodrženy.
158. Lze uzavřít, že taktéž ústavní účel spočívající v ochraně jiných subjektů zákonodárného procesu nebyl v posuzovaném případě dotčen. Naopak z přístupu vlády, která byla faktickým iniciátorem a tvůrcem komplexního pozměňovacího návrhu, lze vysledovat spíše snahu o transparentní a otevřený přístup.
159. Jak bylo shora naznačeno, důležitým ústavním účelem, který Ústavní soud sleduje při kontrole ústavní souladnosti legislativního procesu, je též přehlednost a předvídatelnost zákonů, resp. právního řádu jako celku (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39), např. v souvislosti s tzv. „utajenými zákony“ (týž nález, bod 54), kdy pozměňovacím návrhem přidaná materie do zákona regulujícího věcně odlišnou oblast není tematicky zachycena v názvu zákona, a stává se tak v právním řádu skrytou. Tento ústavní účel, na základě kterého formuloval Ústavní soud požadavky na kvalitu pozměňovacích návrhů, však v posuzovaném případě opět absentuje, neboť výsledkem nyní posuzovaného legislativního procesu je schválení zcela nového zákona o státní službě, který tak nemůže být považován za nepředvídatelnou či skrytou část právního řádu, která by adresáty práva při práci s právním řádem jakkoli mátla.
160. Hodnota právní jistoty je při výše naznačeném vážení nezbytnosti derogace zákona na straně jedné a nepřistoupení k derogaci na straně druhé přítomna na obou stranách. Na straně jedné je dotčena v případě, kdy je zákon přijat způsobem odporujícím pravidlům jednacího řádu Poslanecké sněmovny, na straně druhé však může být dotčena právě též derogací takto přijatého zákona. Při zvažování intenzity zásahu do hodnoty právní jistoty, ať již samotným legislativním postupem, či naopak možnou derogací napadeného zákona, musel vzít Ústavní soud do úvahy zcela specifickou situaci související s právním zakotvením státní služby v České republice. Zákon č. 218/2002 Sb., který měl být návrhem zákona poslanců Sklenáka, Tejce a dalších rozsáhle novelizován, měl nabýt po několika odkladech účinnosti až 1. ledna 2015 (až na drobné výjimky), tedy ve shodný okamžik (opět na drobné výjimky) jako nyní napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě. Nahlíženo tedy optikou ústavního účelu právní jistoty (předvídatelnosti a přehlednosti právního řádu), je nutno konstatovat, že tento účel není nijak zásadně dotčen v situaci, kdy „na vstupu“ zákonodárného procesu existuje novela zákona, která má rozsáhle měnit dvanáct let platný, již třicetkrát novelizovaný, ale stále (až na drobné výjimky) neúčinný zákon upravující postavení státních zaměstnanců, a „na výstupu“ tohoto procesu existuje nikoli rozsáhlá novela původního zákona, ale nový zákon, který však upravuje z hlediska předmětu úpravy totéž. Okamžik účinnosti zákonné úpravy státní služby dané původním zákonem z roku 2002 (ve znění řady jeho novel včetně chystané rozsáhlé novely poslanců Sklenáka, Tejce a dalších) na straně jedné a zcela nové úpravy obsažené v napadeném zákoně o státní službě na straně druhé by byl přitom shodný. Z hlediska adresátů práva nejde tudíž o situaci, která by narušila princip právní jistoty tak zásadně jako případná derogace takto přijatého předpisu.
161. Naopak derogace napadeného zákona by do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně, neboť všichni zaměstnanci státní správy, kteří přecházejí do režimu státní služby, by se poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby, opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy, resp. jejího personálního základu.
162. Uvedenému důsledku by nezabránilo ani případné odložení vykonatelnosti derogačního nálezu, neboť nelze, právě z pohledu ochrany právní jistoty, připustit, aby činnost státní správy a fungování nové státní služby bylo vystaveno trvalé nejistotě ohledně toho, zda se ve vymezeném časovém období (daném odkladem vykonatelnosti nálezu) podaří prosadit a schválit stejnou či obdobnou verzi zákona o státní službě. V případě opaku by se vykonatelností derogačního nálezu ocitl personální základ státní správy České republiky ve stavu právního vakua. Je třeba opět připomenout, že důvodem derogace by přitom nebyla ochrana subjektů zákonodárného procesu, které by se cítily dotčeny postupem porušujícím pravidla zákonodárného procesu, ale ochrana objektivních hodnot plynoucích z principu právního státu, jejichž porušení vadný legislativní proces představuje. Důsledky derogace by však byly, právě z hlediska principů právního státu, nepoměrně závažnější.
163. Je tak nutno vidět rozdíl v derogaci právního předpisu, který v době vykonatelnosti derogačního nálezu ještě nebyl účinný, či nebyl ještě aplikován, a předpisu, na jehož základě probíhá zcela zásadní reforma personálního základu státní správy v České republice. Na tento aspekt ostatně Ústavní soud upozornil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05, kde ve vztahu k prvnímu z nálezů, který se otázkou limitů pozměňovacích návrhů zabýval na pozadí „přílepku“ vloženého do zákona o bankách, uvedl: „Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním případě čl. II a čl. IIIzákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí.“ (bod 45).
164. Z hlediska jistoty právního zakotvení státní služby nelze přehlédnout ani výhrady, které vůči neexistenci státní služby v České republice dlouhodobě zaznívaly též ze strany Evropské unie, jakož ani skutečnost, že čerpání významných finančních prostředků Českou republikou z fondů Evropské unie bylo podmíněno právě zakotvením státní služby. Zde je nutno též zmínit, že existence státní služby jakožto podmínka vstupu do Evropské unie byla před vstupem České republiky do Evropské unie splněna právě přijetím služebního zákona č. 218/2002 Sb., který však nikdy nenabyl (až na drobné výjimky) účinnosti, neboť jeho účinnost byla následných dvanáct let odkládána, naposledy k datu 1. ledna 2015. I s ohledem na závazky České republiky vůči Evropské unii nelze považovat případný derogační zásah vůči napadenému zákonu za přiměřenou reakci ve vztahu k pochybení, které vadu zákonodárného procesu vyvolalo.
165. Ústavní soud tak uzavírá, že z hlediska způsobu přijímání napadeného zákona došlo k porušení § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny, tedy z hlediska dosavadní judikatury Ústavního soudu k pochybení, které je též v rozporu s Ústavou. Ústavní soud nemůže aprobovat postup, v jehož rámci je novela zákona (zde novela služebního zákona č. 218/2002 Sb.) nahrazena při projednávání v Poslanecké sněmovně formou komplexního pozměňovacího návrhu zcela novým zákonem (zde napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě). Není pak naplněn požadavek akcesority pozměňovacího návrhu, který vyžaduje, aby pozměňovací návrh toliko pozměňoval či doplňoval původní předlohu, nikoli ji zcela nahrazoval novým zákonem, byť by se věcně jednalo o stejný předmět právní regulace.
166. Zároveň však Ústavní soud musel zvážit, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v nyní posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona, jak je vyloženo výše v bodech 142-164.
167. Politické důvody, které vládu vedly k uvedenému postupu a které vláda rozvádí ve svém vyjádření rekapitulovaném výše, nepřísluší Ústavnímu soudu hodnotit.