IX. IX.
Ústavní soud přisvědčuje názoru navrhovatelů, že novelizací lustračních zákonů, jíž byla odstraněna ustanovení o jejich omezené časové platnosti, došlo k podstatnému zásahu do jejich obsahu. Tento zásah nepochybně představuje výraznou změnu okolností z hlediska posuzování ústavnosti obou lustračních zákonů. Ústavní soud proto nemůže bez dalšího převzít všechny závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ČSFR, nýbrž musí nejprve odpovědět na otázku, zda při jejich vyvozování představovalo omezení časové platnosti zákona č. 451/1991 Sb. do konce r. 1996 pro Ústavní soud ČSFR natolik významný faktor, že ovlivnil jeho rozhodnutí, v němž u většiny ustanovení tohoto zákona neshledal nesoulad s Ústavou, Listinou ani mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách.
Ústavní soud se v tomto ohledu domnívá, že návrh nepřesně a zejména neúplně vystihl podstatu argumentace použité Ústavním soudem ČSFR v odůvodnění jeho nálezu, a nemůže se proto s jeho výkladem provedeným navrhovateli ztotožnit. Je pravdou, že Ústavní soud ČSFR uznal odůvodněnost potřeby společnosti a státu, aby byly obměněny osoby v určitých veřejných funkcích a aby byla uplatněna opatření směřující k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality. Zdůraznil i relevanci časového omezení platnosti lustračního zákona.
Nález Ústavního soudu ČSFR však uvádí i jiné argumenty, které návrh zcela pomíjí. Ústavní soud ČSFR zdůrazňuje, že ve „stabilizovaných demokratických systémech je součástí požadavků vyžadovaných u osob ucházejících se o zaměstnání ve službách státu, ve veřejných službách a na pracovištích, která jsou z hlediska bezpečnosti a stability státu považována za riziková, i splnění určitých občanských předpokladů, signalizujících názorový konsensus a loajalitu se zájmy státu a demokratickými principy, na nichž je stát budován“. Ve světle této maximy schvaluje postup zákonodárce, který „vycházel oprávněně z názoru“, že alespoň v potřebné míře důvodnosti nelze předpokládat, že hodnoty demokratických ústavních principů „budou bez dalšího a bezvýhradně uváděny v život příslušníky někdejších mocenských struktur“. Vyslovuje konečně přesvědčení, že státu nelze upřít, aby stanovil pro výkon řídicích nebo i jinak rozhodujících funkcí podmínky či předpoklady, v nichž „béře zřetel i na svou vlastní bezpečnost, bezpečnost občanů a na další demokratický vývoj“.
Argumentace Ústavního soudu ČSFR je tedy neskonale bohatší a diverzifikovanější, než jak ji návrh skupiny poslanců podává. Některé jeho argumenty se vážou k potřebám státu a společnosti v podmínkách přechodu od totality k demokracii, jež nález v plné míře zohlednil. V této souvislosti Ústavní soud ČSFR také poukázal na časově omezenou platnost lustračního zákona, aniž by však sám vázal nutně konec jeho odůvodněné platnosti na rok 1996. Časově omezenou platnost zákona pouze konstatuje a r. 1996 označuje orientačně jako rok, „v němž se předpokládá dovršení demokratického procesu“. Přebírá tak jakousi pracovní hypotézu o tempu dynamiky rozvoje demokracie v ČSFR. Návrh skupiny poslanců přináší mnohé údaje, které přesvědčivě dokládají, že vývoj demokratických přeměn po r. 1992 je bouřlivý a že - jak výslovně uvádějí - byl „demokratický proces dovršen“. Ústavní soud nicméně považuje za potřebné k těmto údajům dodat, že určení stupně rozvoje demokracie v určitém státě je otázkou bytostně sociální a politickou, nikoli ústavněprávní. Ústavní soud tudíž není schopen tvrzení o „dovršení“ či naopak o „nedovršení“ demokratického procesu prostředky, které má k dispozici, přezkoumat. Může však v určité shodě s navrhovateli potvrdit, že veřejný zájem tkvící v potřebách státu v období přechodu od totality k demokracii ztratil od r. 1992 na své intenzitě a naléhavosti.
Druhá, návrhem skupiny poslanců opomíjená skupina důvodů, jež uvádí Ústavní soud ČSFR, se vztahuje k potřebě demokratické společnosti a demokratického státu chránit svou státní správu a veřejné služby před vstupem osob, které nesplňují určité předpoklady. Mezi těmito předpoklady výslovně zmiňuje „loajalitu se zájmy státu a demokratickými principy, na nichž je stát budován“. Stanovení takových předpokladů považuje za opatření, které je vlastní nejen státům v období přechodu od totality k demokracii, nýbrž i všem „stabilizovaným demokratickým systémům“. Vyslovil konečně přesvědčení, že takovou loajalitu není možno „bez dalšího a bezvýhradně“ očekávat od „příslušníků někdejších mocenských struktur“ a od těch, kteří „byli dosazeni do významných státních, společenských a ekonomických funkcí na základě protichůdných hodnotových kritérií jen proto, aby jako představitelé dříve panující ideologie sloužili k udržení mocenského monopolu vládnoucího byrokratického aparátu“.
Ústavní soud ČSFR vyslovil těmito svými argumenty podporu jinému veřejnému zájmu (veřejnému statku), jímž je právo i povinnost demokratického státu aktivně bránit své demokratické zřízení, a to i omezením přístupu do státních a veřejných služeb s použitím podmínky loajality jejich představitelů a zaměstnanců. Tento veřejný zájem Ústavní soud ČSFR jednoznačně připisuje demokratickému státu obecně, tedy jak ve stadiu, v němž se jeho demokratické zřízení teprve buduje, tak ve stadiu, v němž je demokracie završena (ve „stabilizovaných demokratických systémech“).
Úkolem Ústavního soudu České republiky proto bylo vyjádřit se, zda má uvedený veřejný statek „nadčasovou povahu“, a je tudíž relevantní i nyní, deset let po schválení zákona č. 451/1991 Sb. Ústavní soud především konstatuje, že odůvodněnost idey „demokracie schopné bránit se“ (wehrhafte Demokratie, démocratie apte a se défendre, democracy capable of defending itself) opakovaně uznal Evropský soud ve svých rozhodnutích. Evropský soud považuje její realizaci za „legitimní cíl“, jehož naplňování dovoluje v přiměřených mezích státům omezit práva zaručená v Evropské úmluvě. Současně nejednou zdůraznil, že tvůrci Evropské úmluvy do jejího textu vědomě opomenuli právo jednotlivce na rovný přístup do veřejných služeb států zařadit (viz např. rozsudek ve věci Glasenapp proti Německu z r. 1986). K otázce loajality osob ve státní správě a veřejných službách se Evropský soud vyjádřil ve svém rozsudku ve věci Vogt proti Německu z r. 1995, a to takto: „Soud vychází z předpokladu, že demokratický stát je oprávněn od svých úředníků požadovat, aby byli loajální vůči ústavním principům, o něž se opírá. V tomto ohledu bere zřetel na zkušenost Německa v době Výmarské republiky a během hořkého období, jež následovalo po zhroucení tohoto režimu až do přijetí Základního zákona v r. 1949. Německo si přálo vyloučit, aby se tyto zkušenosti opakovaly, a proto založilo svůj nový stát na myšlence demokracie schopné se bránit ... Rozumí se, že uvedené okolnosti dodaly na váze tomuto podstatnému pojmu a jemu odpovídající povinnosti politické loajality uložené úředníkům.“
- Z obou judikátů Evropského soudu tak plyne v dané otázce několik závěrů:
- 1) Prosazování idey „demokracie schopné se bránit“ je legitimním cílem zákonodárství každého demokratického státu, a to v kterékoli fázi jeho vývoje.
- 2) Požadavek politické loajality osob ve státní správě a veřejných službách se považuje za nepochybnou součást konceptu „demokracie schopné se bránit“.
- 3) Konkrétní míra požadované loajality závisí na historických, politických a sociálních zkušenostech každého individuálního státu i na aktuální míře ohrožení demokracie v daném státě. V těchto souvislostech Evropský soud v rozsudku ve věci Vogt konstatuje, že žádný stát v Evropě v 80. letech (v době posuzovaných skutečností) nevyžadoval loajalitu s takovou tvrdostí jako Německo, a pozastavil se nad „absolutní povahou“ tohoto požadavku v německých podmínkách, neboť německé soudy uplatňují požadavek loajality stejně na všechny úředníky, bez ohledu na jejich funkce a zařazení v hierarchické struktuře veřejných služeb.
K požadavku loajality státních zaměstnanců se Evropský soud ovšem vyjádřil i v jiných případech, v nichž stížnost směřovala proti konsolidovanému demokratickému státu. Ústavní soud připomíná alespoň rozsudek ve věci Pellegrin proti Francii z r. 1999, v němž Evropský soud vyslovil přesvědčení, že stát má „legitimní zájem“ požadovat od zaměstnanců státu „zvláštní pouto důvěry a loajality“, poněvadž tito zaměstnanci jsou svým způsobem držiteli části jeho suverenity.
Na základě svého exkurzu do judikatury Evropského soudu může tedy Ústavní soud učinit závěr: demokratický stát, a to nejen v přechodném období po pádu totality, může vázat vstup jednotlivce do státní správy a veřejných služeb a setrvání v nich na splnění určitých předpokladů, zejména na splnění požadavku (politické) loajality. Prokazuje to ostatně např. i zákonodárná či soudní praxe ve Spojených státech amerických (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu USA ve věci Adler v. Board of Education).
Ústavní soud přitom vychází z toho, že pojem „loajality“ je třeba vykládat - stejně jako jiné uzlové pojmy, např. nestrannosti a nezávislosti soudů - dvěma komplementárními způsoby. Pojem loajality pokrývá jednak stav loajality každého jednotlivce působícího ve veřejných službách, jednak stav loajality veřejných služeb jako celku. Relevantní přitom není pouze to, zda jsou veřejné služby skutečně loajální, ale i zda se jako loajální jeví veřejnosti. K tomu je třeba, aby nevznikaly o jejich loajalitě pochybnosti. Takové pochybnosti podrývají důvěru veřejnosti ve veřejné služby a potažmo v demokratický stát, který tyto služby ztělesňují. Nedůvěryhodné veřejné služby a státní správa ve svých důsledcích ohrožují demokracii a demokratický stát je oprávněn se proti takovému ohrožení bránit tím, že zajistí, aby se veřejné služby veřejnosti jako nedůvěryhodné nemohly jevit, tím, že eliminuje důvody k pochybnostem.
Ústavní soud dále přistoupil k odpovědi na otázku, zda těsnou sounáležitost jednotlivce s mocenským aparátem a represivními složkami totalitního státu lze považovat za projev neloajality k demokratickému státu nebo alespoň za relevantní důvod ke zpochybnění loajality v očích veřejnosti.
Ústavní soud v prvé řadě upozorňuje na zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, a na svůj nález k tomuto zákonu publikovaný pod č. 14/1994 Sb. Citovaný zákon vypočítává zločiny a další srovnatelné skutečnosti, k nimž docházelo na území dnešní České republiky v období let 1948 - 1989, a v operativní části svého textu za ně přisuzuje plnou spoluodpovědnost těm, „kteří komunistický režim prosazovali jako funkcionáři, organizátoři a podněcovatelé v politické i ideologické oblasti“. V preambuli konstatuje zvláštní odpovědnost předlistopadové KSČ, včetně jejího vedení i členů. Je tedy zřejmé, že těsná sounáležitost jednotlivce s předlistopadovým režimem a jeho represivními složkami je skutečností způsobilou působit nepříznivě na důvěryhodnost veřejné funkce, kterou tento jednotlivec v demokratickém státě zastává, neboť komunistický režim byl Parlamentem českého demokratického státu označen za „zločinný, nelegitimní a zavrženíhodný“.
V této souvislosti Ústavní soud považuje za nepřípadnou námitku navrhovatelů, že současná Komunistická strana Čech a Moravy je „legálně působící stranou s nezanedbatelnou voličskou základnou“. Lustrační zákonodárství svou úpravou totiž zaujímá postoj pouze k předlistopadové KSČ a pouze z kvalifikovaných forem zapojení do ní vyvozuje určité následky.
Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z r. 1992 upozornil, že lustračním zákonodárstvím disponují i jiné evropské státy, v nichž se v 80. a 90. letech rozpadl totalitní režim monopolní moci. Vzhledem k tomu, že žádný mezinárodní soud v otázce souladu lustračních zákonů s mezinárodními smlouvami dosud nerozhodl, považuje Ústavní soud za žádoucí využít ke své odpovědi na výše uvedenou otázku jiných mezinárodních a zahraničních indikací.
Společným rysem „lustračních zákonů“ schválených v Evropě v průběhu 90. let je okolnost, že se soustřeďují na postavení a/nebo chování jednotlivce v době totality a vyvozují z nich pro něj negativní důsledky z hlediska jeho zapojení do veřejného života v současném demokratickém státě. Takové zákony byly schváleny ve Spolkové republice Německo (zákon o podkladech Stasi z 20. 12. 1991), v Bulharsku (zákon o dodatečných podmínkách týkajících se vědeckých institucí a Vysoké verifikační komisi z 9. 12. 1992), v Maďarsku (zákon o prověření pozadí osob zastávajících určité klíčové funkce z 9. 3. 1994), v Albánii (dva zákony z 22. 9. a 30. 11. 1995), v Polsku (zákon o přiznání pracovního nebo služebního poměru osob, které zastávají veřejné funkce v bezpečnostních složkách státu nebo spolupráce s nimi v období let 1944 - 1990 z 11. 4. 1997), v Rumunsku (zákon o přístupu občanů ke svému osobnímu spisu vedenému Securitate a směřující k odhalení charakteru této organizace coby politické policie z 20. 10. 1999) a v omezené míře i v dalších státech střední a východní Evropy. Aniž by Ústavní soud zacházel do podrobností jednotlivých zákonů, konstatuje, že prakticky všechny uvedené zákony považují za relevantní příslušnost osob k tajné policii totalitního státu nebo spolupráci s ní, některé z nich pak funkce osob ve stranickém či státním aparátu (albánský či bulharský zákon). Parlamentní shromáždění Rady Evropy ve své rezoluci č. 1096(1996) (bod 11) zásadně připouští slučitelnost lustračních zákonů s atributy demokratického právního státu, a to za předpokladu, že jejich cílem není trestat jimi dotčené osoby, nýbrž chránit utvářející se demokracii.
Ústavní soud má ve světle předchozích skutečností důvod ke konstatování, že určité chování a/nebo postavení jednotlivce v totalitním státě je všeobecně považováno z hlediska zájmů demokratického státu za riziko pro nestrannost a důvěryhodnost jeho veřejných služeb, a má proto omezující vliv na možnosti a způsoby zapojení „pozitivně lustrovaných“ osob do nich.
Dále si Ústavní soud položil otázku, zda určité chování a/nebo postavení jednotlivce v bývalém totalitním státě představuje z hlediska zájmů demokratického státu, jenž se konstituoval na jeho místě, „nadčasové“ či naopak jen dočasné riziko. Ústavní soud si je vědom toho, že postoje jednotlivce k demokratickému zřízení určují především jeho reálné činy. Čím delší období od zhroucení totalitního režimu uplynulo, tím více a důkladněji prověří postoj jedince k demokratickému státu jeho každodenní interakce s ním a s demokratickou společností. Jinými slovy, s postupujícím časem relativní význam postojů a postavení osob v totalitním státě sice zajisté nemizí, určitě se však zmenšuje. V tomto ohledu v Evropě zjevně existuje konsenz. Časová působnost jednotlivých lustračních zákonů nebo individuálních opatření na jejich základě je v Evropě obecně omezena, a to buď dočasnou platností zákona (albánského - do konce r. 2002), nebo stanovením období, v němž mohou být individuální lustrace prováděny, což je podle dostupných údajů v Maďarsku do konce r. 2004, v Německu do konce r. 2006, v Rumunsku do konce šestileté existence lustračního orgánu zřízeného na základě výše citovaného zákona v r. 2000, tj. do r. 2006 (s možností prodloužení Parlamentem), nebo konečně omezením časových účinků individuálních lustračních opatření. Tak je tomu v Polsku, kde účinky příslušného rozhodnutí soudu trvají deset let. I když je Ústavní soud přesvědčen o dočasnosti lustračního zákonodárství, konstatuje současně, že ve velké většině ostatních evropských států, které v minulém desetiletí řešily stejný problém, lustrační zákony dosud platí a jsou účinné.
X. X.
Poté, když Ústavní soud odpověděl na všechny otázky, které si vytyčil jako předběžné, přistoupil k posouzení ústavnosti zákonů č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., a to výlučně ve světle jejich novel č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., jež jim odňaly dočasnou časovou platnost.
Ústavní soud nesdílí právní názor navrhovatelů, podle něhož veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší existence Ústavní soud ČSFR v r. 1992 vycházel, již pominul a pominuly i důvody omezení základních práv a svobod, které se o existenci tohoto veřejného zájmu opíraly.
Velký i malý lustrační zákon dosud chrání existující veřejný zájem, či - jinak řečeno - sledují legitimní cíl, jímž je aktivní ochrana demokratického státu před nebezpečím, jež by mu mohly přivodit nedostatečně loajální a málo důvěryhodné veřejné služby. Oba zákony sledují svůj legitimní cíl tím, že stanoví určité předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích, v Policii ČR a ve Sboru nápravné výchovy ČR. Zákonodárné opatření tohoto druhu není v současné době v Evropě výjimkou a výslovně ho připouští např. doporučení č. (2000)6 Výboru ministrů Rady Evropy, v němž zasedá i Česká republika. Toto doporučení upravuje postavení představitelů veřejné moci (public officials, agents publics). V preambuli doporučení se připomíná, že veřejná správa hraje v demokratických společnostech podstatnou roli a že osoby v ní podléhají zvláštním povinnostem i závazkům z toho důvodu, že slouží státu. V bodě 4 se explicitně připouští, že pro přístup k veřejným funkcím mohou existovat jak obecné, tak specifické předpoklady, za předpokladu, že jsou stanoveny zákonem.
Oba lustrační zákony stanoví zvláštní předpoklady pro přístup pouze k některým (zásadně jen řídicím či významným) funkcím ve státních či veřejných službách. I tato metoda výběru funkcí, jejichž výkon je vázán na zvláštní předpoklady, je v demokratickém státě běžná, a v České republice se uplatňuje např. v souvislosti se zákonem č. 148/1998 Sb., na který se navrhovatelé sami odvolávají.
Specifické předpoklady, které lustrační zákony zavedly, reflektují postavení jednotlivce v období totalitního zřízení 1948 - 1989. Pokud toto postavení splňuje znaky uvedené v lustračních zákonech, znemožňuje to přístup lustrovaného jednotlivce k veřejným funkcím jimi vyjmenovaným. Těsnou sounáležitost osob s totalitním režimem a jeho represivními složkami považuje Ústavní soud ČR ve shodě se svým československým předchůdcem stále za relevantní okolnost, jež může zpochybnit politickou loajalitu a poškodit důvěryhodnost veřejných služeb demokratického státu a potažmo ohrozit takový stát i jeho zřízení. Obdobně pohlížejí na tento aspekt minulosti svých veřejných zástupců a úředníků v současné době i další nově demokratické evropské státy.
Ústavní soud považuje za nepochybné, že relevance uvedeného předpokladu se s postupem času od pádu totalitního zřízení snižuje, a proto pokládá lustrační zákonodárství za dočasné, stejně jako tomu je ve Spolkové republice Německo a v různých státech střední a východní Evropy. Klade se proto otázka, zda jsou omezení některých práv v nich zavedená dosud „nezbytná v demokratické společnosti“, jinými slovy, zda jsou tato omezení ještě přiměřená k legitimnímu cíli, který sledují.
Ústavní soud při svém hodnocení vychází z toho, že lustrační předpoklady se vztahují pouze na omezený okruh zásadně významných funkcí a že naopak neomezují přístup jednotlivce k většině funkcí ve státní správě a veřejných službách. Bere na vědomí i klesající tendenci uplatňování lustračních zákonů v praxi. Jak vyplývá z vyjádření Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud vyžádal, bylo za prvních osm měsíců r. 2001 na jejich základě vydáno zhruba 5 800 osvědčení, z nichž asi 2 % byla pozitivní. V praxi tedy lustrační zákony omezily v období leden - srpen 2001 přístup k vyjmenovaným veřejným funkcím přibližně 120 jednotlivcům.
Ústavní soud však především konstatuje, že dosud nebyl naplněn imperativ vtělený do čl. 79 odst. 2 Ústavy, podle něhož „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon“. Součástí českého právního řádu se dosud nestal zákon o státní službě. Oba lustrační zákony tak v omezené míře a stanovením specifického předpokladu pro působení ve státní službě suplují absenci klíčového zákona požadovaného Ústavou, a jejich existence je tedy za daného stavu v české demokratické společnosti nadále nezbytná. S výjimkou určitých zákonů, např. č. 483/1991 Sb., o České televizi, č. 6/1993 Sb., o České národní bance, č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, a č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), regulují přístup k voleným, jmenovaným a ustanovovaným funkcím specifikovaným v lustračních zákonech ostatně právě jen tyto lustrační zákony.
Ústavní soud však nepovažuje tento současný stav za optimální. Zákonodárce by měl urychleně upravit předpoklady přístupu k veřejným funkcím v celém rozsahu a zakotvit v normě s takto obecnou působností osobní předpoklady přímo ve vztahu k demokratické společnosti, nikoli pouze zprostředkovaně a negativně - s odkazem na minulou přílišnou loajalitu k totalitnímu státu a jeho represivním složkám. Tak je tomu např. ve Spolkové republice Německo (čl. 7 § 1 odst. 2 Bundesbeamtengesetz). Ústavní soud v těchto souvislostech upozorňuje i na důvodovou zprávu k zákonu č. 422/2000 Sb., podle níž „by platnost současného zákona č. 451/1991 Sb. měla být ukončena až přijetím zákona o státní službě“. Tento příslib důvodové zprávy Ústavní soud vítá, přičemž schválení obecných předpokladů pro přístup k veřejným funkcím považuje vzhledem k dočasné a subsidiární povaze specifických předpokladů stanovených lustračními zákony za naléhavé.
Ústavní soud považuje vzhledem k argumentaci návrhu za nepochybné, že navrhovatelé nenamítali samostatně rozpor s Listinou ani s mezinárodními smlouvami o lidských právech v případě novelizovaného § 20 zákona č. 451/1991 Sb. a jemu odpovídajícího § 10a v zákoně č. 279/1992 Sb. (z působení lustračních zákonů jsou vyňati občané narození po 1. 12. 1971). Tato ustanovení totiž působnost obou zákonů zužují a jejich účel tak svým způsobem sleduje směr, který v mnohem širší (absolutní) míře sledují i sami navrhovatelé. Proto nepovažuje za potřebné se k § 20 velkého lustračního zákona a k § 10a malého lustračního zákona dále vyjadřovat.
XI. XI.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud zrušil § 3 odst. 1 písm. d) a § 3 odst. 3 zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, dále zrušil § 3 odst. 4 a § 5 odst. 2 téhož zákona č. 279/1992 Sb. pro jejich rozpor s čl. 1 Listiny, a zbývající část návrhu zamítl.
Následující stránka