III. III.
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. U právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 16, nález č. 135, str. 13 - 14; vyhlášen pod č. 289/1999 Sb.].
V dané věci se Ústavní soud tudíž omezil na posouzení ústavnosti procedury vzniku novel k oběma lustračním zákonům (zákony č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb.) a neposuzoval ústavnost procedury vzniku zákonů č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl projednán na 27. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Hlasování o něm proběhlo dne 21. 9. 2000. Z vyžádané zprávy o uvedené schůzi se zjišťuje, že z přítomných 178 poslankyň a poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu zákona 99, proti bylo 77. Senát jednal o návrhu zákona na své 22. schůzi a hlasoval dne 25. 10. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že ze 68 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh zákona vyslovilo 47, proti hlasovalo 17. Prezident republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a dne 16. 11. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením ze dne 28. 11. 2000 setrvala na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslankyň a poslanců, když pro vrácený zákon hlasovalo 115 poslankyň a poslanců, proti 71. Usnesení Poslanecké sněmovny o setrvání na zákonu bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 423/2000. Zákon tak byl platně přijat a vyhlášen dne 13. 12. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 422/2000.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl projednán Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky na její 27. schůzi. Hlasování o něm proběhlo dne 21. 9. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že z přítomných 178 poslankyň a poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu zákona 99, proti hlasovali 74. Senát jednal a hlasoval o návrhu zákona na své 22. schůzi, a to dne 25. 10. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že ze 63 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh zákona vyslovili 43, proti hlasovalo 13. Prezident republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy České republiky a dne 16. 11. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením ze dne 28. 11. 2000 setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslankyň a poslanců, když pro vrácený zákon hlasovalo 109 poslankyň a poslanců, proti 73. Usnesení Poslanecké sněmovny o setrvání na zákonu bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 425/2000. Zákon tak byl platně přijat a vyhlášen dne 13. 12. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 424/2000.
IV. IV.
Ústavní soud považuje za potřebné ihned na úvod svého hodnocení připomenout své usnesení z 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), jímž odmítl návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení novelizujícího zákona. Ústavní soud v něm připomíná, že novelizující zákon nemá samostatnou právní existenci a stává se součástí novelizovaného zákona. Ve zde posuzovaném návrhu se proto Ústavní soud nemůže samostatně vyjádřit k novelám č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., nýbrž pouze k zákonům č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., jejichž součástmi se obě novely staly. Proto se dále bude zabývat výlučně zákony č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., oběma ve znění pozdějších předpisů.
V. V.
Ústavní soud se nejprve musel vypořádat se skutečností, že zákon č. 451/1991 Sb. byl z hlediska své ústavnosti posuzován Ústavním soudem ČSFR.
Návrh 99 poslanců Federálního shromáždění ČSFR se alternativně dožadoval toho, aby Ústavní soud ČSFR vyslovil nález, že zákon č. 451/1991 Sb. pozbyl dnem 31. 12. 1991 účinnosti, nebo že tento zákon - opět jako celek - není v souladu s různými ustanoveními Listiny základních práv a svobod, dalšími ustanoveními ústavní povahy a některými ustanoveními několika mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Ústavní soud ČSFR se proto v rámci svých pravomocí uvedených v čl. 2 písm. a) a b) ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky, zabýval zákonem č. 451/1991 Sb. jako celkem (tedy všemi jeho ustanoveními). Nejsa vázán odůvodněním návrhu poslanců, posoudil tento zákon z hlediska všech v úvahu přicházejících ústavněprávních předpisů a mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, a to i těch, které návrh poslanců specificky neuváděl. Své řízení ukončil nálezem z 26. 11. 1992, jímž konstatoval nesoulad některých ustanovení zákona č. 451/1991 Sb. s Ústavou ČSFR, Listinou a Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Tato ustanovení pozbyla účinnosti dnem 15. 12. 1991 a v takto okleštěné podobě zákon převzala Česká republika.
Současný návrh skupiny poslanců žádá vydání nálezu, který by zrušil zákon č. 451/1991 Sb. jako celek a dále zrušil zákony č. 279/1992 Sb., č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb. Zákon č. 451/1991 Sb. ovšem již byl přezkoumán Ústavním soudem ČSFR a výsledky přezkumu byly vtěleny do jeho citovaného nálezu.
V důsledku toho Ústavní soud musel odpovědět na otázku, zda je, či není v souvislosti s tou částí poslaneckého návrhu, v níž se navrhuje zrušení zákona č. 451/1991 Sb., aplikovatelný § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jenž zní: „Návrh na zahájení řízení je nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, a v dalších případech stanovených tímto zákonem.“.
Ústavní soud musel vyložit, zda lze za „Ústavní soud“ ve smyslu § 35 odst. 1 považovat „Ústavní soud ČSFR“. Ústavním zákonem č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky, (čl. 3 odst. 1) byla ex constitutione ukončena činnost všech orgánů ČSFR. Kompetence Ústavního soudu ČSFR přešly podle čl. 6 odst. 2 téhož ústavního zákona na Nejvyšší soud ČR a Nejvyšší soud SR, nestanovily-li ústavní zákony obou nástupnických států jinak. Posledně uvedené ustanovení se stalo obsoletním v okamžiku zřízení Ústavního soudu ČR na základě čl. 83 - 89 Ústavy ČR. Ústava ČR ani jiný ústavní zákon ČR nestanoví, že by působnost Ústavního soudu ČSFR přešla ve vztahu k ČR na Ústavní soud ČR. Ústavněprávní existence obou ústavních soudů je tedy vzájemně nezávislá. Není mezi nimi formální ústavněprávní kontinuita.
Zákon č. 182/1993 Sb. je předpisem, jehož schválení předvídá čl. 88 odst. 1 Ústavy ČR, který zní: „Zákon stanoví, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení a další pravidla o řízení před Ústavním soudem.“. Systematický výklad vede k závěru, že uvedené ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí té části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. Naopak Ústavní soud ČSFR byl zřízen ústavním zákonem č. 91/1991 Sb. a pravidla o řízení před ním byla upravena zákonem č. 491/1991 Sb., o organizaci Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky a o řízení před ním.
Zákon č. 182/1993 Sb. tak působí v systému soudní ochrany ústavnosti založeném Ústavou ČR, tedy v jiném systému, než byl obdobný systém založený ústavním zákonem č. 91/1991 Sb.
Třebaže se má Ústavní soud České republiky zabývat, stejně jako to v r. 1992 učinil Ústavní soud ČSFR, zákonem č. 451/1991 Sb., nejedná se, podle jeho názoru, o totožnou věc. Připomíná v této souvislosti svůj názor vyslovený v nálezu z 24. 1. 2001, jímž zrušil některá ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (viz č. 64/2001 Sb.). Dospěl v něm k přesvědčení, že za určitých okolností se táž věc může po uplynutí více než 4,5 roku jevit v poněkud jiném světle, zejména došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám. Takový jev se nijak nevymyká z rámce ústavnosti. Návrh skupiny poslanců ve věci lustračních zákonů, který nyní, v r. 2001, posuzuje Ústavní soud, poukazuje na značné změny ve společnosti, k nimž došlo v průběhu více než osmi let od vydání nálezu Ústavního soudu ČSFR, a Ústavní soud tyto změny nikterak nezpochybňuje. Svůj závěr obsažený v nálezu ve věci zákona o volbách proto považuje za relevantní i v tomto případě. Mimo to hraje svou roli i skutečnost, že Ústavní soud posuzuje novelizovanou, tedy pozměněnou verzi zákona č. 451/1991 Sb., i to, že má být tento zákon posouzen nyní i ve světle instrumentů, které v době nálezu Ústavního soudu ČSFR nebyly platné. Platí to především pro Ústavu České republiky, případně i pro některé mezinárodní smlouvy, jež se pro ČSFR, resp. Českou republiku staly závaznými až po vydání nálezu v r. 1992.
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že nález Ústavního soudu ČSFR z 26. 11. 1992 nezakládá překážku rei iudicatae podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud ČR je tak formálně oprávněn posoudit předložený návrh skupiny poslanců v celém jeho rozsahu.
VI. VI.
Ústavní soud ČR dále shrnul svůj vztah k judikatuře Ústavního soudu ČSFR. Ve svém nálezu k otázce rozdílu mezi restitucí a vyvlastněním z 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 cituje Ústavní soud ČR z rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR věty věnované principu rovnosti. Uvádí k nim: „Protože podle čl. 3 Ústavy České republiky je Listina základních práv a svobod součástí jejího ústavního pořádku, lze z uvedeného dovodit i závaznost rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR, která byla na jejím základě vydána.“. Tohoto závěru Ústavního soudu ČR se ostatně výslovně dovolávají i navrhovatelé.
Citovaný závěr Ústavního soudu ČR o závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR má ovšem v praxi pouze omezený dopad vzhledem k tomu, že při abstraktní kontrole ústavnosti zákonů Ústavní soud poměřuje zpravidla zákonný text nejen Listinou či jinými ústavními zákony, které tvoří ústavní pořádek (čl. 112 odst. 1 Ústavy), ale i mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, které naopak součástí ústavního pořádku nejsou. Tímto způsobem v minulosti postupoval i Ústavní soud ČSFR, a to i v případě zákona č. 451/1991 Sb. Aplikace závěru o závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR by tak vedla k nepraktickému a logicky neudržitelnému závěru, že jeho nález ve věci lustračního zákona z r. 1991 je částečně závazný, částečně nikoli.
Ústavní soud ČR ostatně ve svých pozdějších rozhodnutích přistoupil k rozhodnutím svého československého předchůdce méně formálně. Považuje se za pokračovatele jeho materiálního pojetí ústavnosti na území České republiky, byť není formálně jeho právním pokračovatelem. Formuloval to v řadě svých nálezů, v nichž se souhlasně dovolává judikatury Ústavního soudu ČSFR, aniž by považoval za nutné svůj vývod o závaznosti jeho rozhodnutí založených na Listině opakovat (viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 68/93 z 21. 4. 1994, sp. zn. I. ÚS 108/93 z 30. 11. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 17; svazek 2, nález č. 60; svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.).
Výmluvný je nález z I. ÚS 56/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 2), v němž se uvádí: „Pro úplnost vzal Ústavní soud v úvahu i námitku stěžovatelky, která se dovolávala nálezu Ústavního soudu ČSFR ze dne 21. 12. 1992. Tento odkaz je však nesprávný... Se zřetelem k tomu se Ústavní soud ČSFR zabýval i hodnocením poučovací povinnosti soudu dle § 5 o. s. ř. Citovaný nález je tedy pro řešení souzené věci nepoužitelný, neboť její podstata se týká problému zcela jiného.“. Z uvedeného citátu je zřejmé, že Ústavní soud ČR zachází s nálezy Ústavního soudu ČSFR de facto jako s nálezy vlastními a nehledá formální důvody, jež by použití takových nálezů vylučovaly nebo naopak dovolovaly.
Ústavní soud ČR tak ve své praxi prosazuje ideu kontinuity ochrany ústavnosti v demokratickém Československu a v demokratické České republice, jež je jeho nástupnickým státem. Nebyl k tomu veden pouze spontánně vzniklou názorovou shodou s jednotlivými judikáty československého Ústavního soudu, ale i imperativem vyplývajícím z čl. 1 Ústavy ČR, podle něhož je Česká republika „demokratickým právním státem“. K podstatným atributům panství práva v demokratickém státě patří jeho předvídatelnost, jež je úzce spojena s kategoriemi kontinuity v právu a právní jistoty. Ústavnost v demokratickém Československu i v demokratické České republice byla a je shodně založena na hodnotách zaručených Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách. Neexistuje proto reálný důvod k tomu, aby se pojetí ústavnosti Ústavního soudu ČSFR a Ústavního soudu ČR vzájemně podstatně a zásadně lišila.
I když tedy nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR formálně překážku rozhodnuté věci podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., představují pro něj reálnou autoritu založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl „soudním orgánem ochrany ústavnosti“ s působností na území České republiky, jímž je nyní on sám.
Tento jev spojující spontánní koncepční shodu s imperativy právního státu či panství práva lze spatřit i v judikatuře současného Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „Evropský soud“). Analogie se vztahy mezi československým a českým Ústavním soudem je zřejmá. Dřívější a současný Evropský soud jsou dva odlišné subjekty. První z nich byl zřízen Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod z r. 1950 (dále jen „Evropská úmluva“), druhý 11. protokolem k ní z r. 1994. Řízení před nimi se vzájemně nemálo liší. Oba posuzují soulad chování smluvních států s Evropskou úmluvou. 11. protokol neobsahuje žádné ustanovení o závaznosti rozsudků dřívějšího Evropského soudu pro dnešní Evropský soud.
Současný Evropský soud, který započal svou činnost v r. 1998, nepovažoval za nutné se otázkou závaznosti rozsudků předchozího soudu jakkoli zabývat. Vyřešil ji prostě tím, že se od svých prvních rozsudků odvolává na judikáty svého předchůdce, jako by šlo o jeho vlastní rozhodnutí. V rozsudku z 21. 1. 1999 ve věci Geyseghem proti Belgii bez jakýchkoli vysvětlení potvrzuje, že se v souzené věci uplatní princip použitý v případech Lala a Pelladoah proti Nizozemí z r. 1994, a dovolává se dále případu Poitrimol proti Francii z r. 1993.
Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové změně okolností nedošlo.
Následující stránka