Nález Ústavního soudu ze dne 20. května 2008 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb.

VI. Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení podmínek řízení VI.

1. 13. V téže právní věci se navrhovatel obrátil na Ústavní soud již v říjnu 2005, kdy podal návrh na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech ve znění zákona č. 559/2004 Sb.¹)Ústavní soud návrh podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítl usnesením ze dne 25. 4. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 48/05 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, v elektronické podobě viz http://nalus.usoud.cz), neboť navrhovatel navrhl zrušení ustanovení, které nemohlo být při řešení věci použito. Ústavní soud poukázal na to, že zákonem č. 559/2004 Sb. bylo původní ustanovení § 23 zrušeno a nahrazeno novým, takže ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech ve znění citované novely účinné od 1. 1. 2005 nemohlo být ve stěžovatelově věci použito, neboť v době rozhodování orgánů veřejné moci nebylo platnou a účinnou součástí právního řádu. Na tomto závěru nezměnilo nic ani navrhovatelovo tvrzení, že po novele zákona o cestovních dokladech byl text dosavadního § 23 písm. b) obsažen pod písmenem c). Ústavní soud připomněl nutnost odlišení situace, v níž nedochází ke změně zákonného ustanovení, od situace, kdy napadené ustanovení bylo zrušeno a nahrazeno ustanovením (případně právním předpisem) novým, a to i v případě jejich identického znění, neboť normativní existence právního předpisu (platnost) je utvářena jednotou normotvůrcovy vůle a jejího projevu (publikace projevu), a proto není u dvou obsahově identických a v čase po sobě následujících právních předpisů dána i jejich identita normativní (identita platnosti) [srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/99 ze dne 18. 4. 2001 (U 13/22 SbNU 349, 351)²), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201, 223; 424/2001 Sb.)³)]. Navíc obě ustanovení, ač se shodují v tom, že vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení, vykazují materiální rozdíl v tom, že podle dřívějšího znění § 23 písm. b) se tak stane vůči občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, zatímco podle současného znění § 23 písm. c) je dotčen občan, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro (i nedbalostní) trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně tři léta.
2. 14. Nyní projednávaným návrhem navrhovatel splnil podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť se jím domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech, ve znění platném a účinném do 31. 12. 2004, které bylo v předmětné věci aplikováno a v řízení o kasační stížnosti bude navrhovatel správnost této aplikace přezkoumávat.
3. 15. Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je sice dán důvod zastavení řízení, jestliže zákon, jiný právní předpis, nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem; jak však Ústavní soud uvedl již v nálezu ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (vyhlášen pod č. 84/2007 Sb. a dostupný na http://nalus.usoud.cz), podle právního názoru plynoucího z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), na který se odkazuje i v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), dojde-li soudce obecného soudu k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito - tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný - je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu. Odmítnutí poskytnout pomoc obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona považuje Ústavní soud za důvod vzniku neřešitelné situace umělého právního vakua; rozhodnutí obecného soudu samotného o protiústavnosti aplikovaných ustanovení by pak kvalifikoval jako postup v rozporu s Ústavou, a to v rozporu se zásadou koncentrovaného ústavního soudnictví. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 se Ústavní soud zabýval otázkou, zda postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který otevírá prostor pro posuzování dřívějších právních jednání (případně právních událostí) dle pozdější, avšak již ústavně konformní právní úpravy, vykazující znaky pravé retroaktivity, je souladný s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy); rozlišil případy vertikálního a horizontálního působení základních práv a zformuloval závěr, podle kterého pravá retroaktivita v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, případně zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud je tedy podle čl. 95 odst. 2 Ústavy povinen meritorně přezkoumat ústavnost napadeného ustanovení, i když bylo již zrušeno, za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc. Tak tomu je i v projednávaném případě, a proto v kontextu citovaných právních názorů vyjádřených ve shora uvedených nálezech jsou splněny podmínky pro meritorní projednatelnatelnost podaného návrhu. S ohledem na ustanovení § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu netvoří dřívější usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 48/05 (viz výše) překážku věci rozhodnuté.

VII. Judikatura Ústavního soudu k odnětí cestovního dokladu občanu České republiky VII.

1. 16. Do přijetí zákona č. 329/1999 Sb. platilo ustanovení § 17 písm. b) zákona č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech a cestování do zahraničí, podle kterého mohlo být vydání cestovního dokladu odepřeno nebo vydaný cestovní doklad mohl být odňat občanu, proti kterému bylo vedeno trestní stíhání. Tehdejší právní úprava nestanovila žádná další kritéria či podmínky, které musely být splněny pro založení diskreční pravomoci správních orgánů, a z hlediska zákona postačilo, ověřil-li si správní orgán relevantním způsobem existenci trestního stíhání určité osoby, například sdělením vyšetřovatele, který trestní stíhání vedl. Ústavní stížnosti napadající rozhodnutí správních soudů Ústavní soud odmítal jako zjevně neopodstatněné s odůvodněním, že účel trestního řízení zcela odpovídá přípustnému omezení svobody pohybu podle čl. 14 odst. 3 Listiny a jde o postup v mezích ústavní výjimky. V usnesení ze dne 7. 9. 1999 sp. zn. II. ÚS 95/98 (nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) uvedl, že je třeba zkoumat, zda aplikací příslušného ustanovení zákona o cestovních dokladech nedochází k nepřiměřeným zásahům do základních práv a svobod jednotlivce, neboť sama úprava to a priori nevylučuje; nepřiměřenost zásahu označil za svévoli, kterou však nelze shledat tam, kde mohl být dán těžší zásah, tj. omezení osobní svobody namísto omezení svobody pohybu, a to pouze dočasně a mimo území republiky. K rozsahu přezkumné činnosti správního soudu Ústavní soud uvedl, že soud „nemohl přezkoumávat důvody trestního stíhání, a tedy i samotný základ pro zásah do svobody pohybu.“.
2. 17. Po přijetí zákona č. 329/1999 Sb. postupoval Ústavní soud při přezkumu rozhodnutí založených na aplikaci návrhem napadeného ustanovení obdobně; zákon o cestovních dokladech označil za zákon, kterým se provádí omezení svobody pohybu uvedená v čl. 14 odst. 3 Listiny a který dává možnost orgánům činným v trestním řízení požádat o omezení svobody pohybu osoby trestně stíhané pro úmyslný trestný čin odnětím cestovního dokladu. Ve věci sp. zn. I. ÚS 52/03, zmiňované navrhovatelem, ve které byl na žádost státního zástupce odebrán trestně stíhané osobě cestovní doklad po roce a půl po sdělení obvinění, přičemž tato osoba tvrdila, že se trestnímu stíhání nikdy nevyhýbala ani nemařila vyšetřování, Ústavní soud nepochyboval o tom, že pouze orgány činné v trestním řízení mohou na základě stavu a vývoje trestního stíhání určité osoby uvážit, zda je nezbytné omezit uvedeným způsobem její svobodu pohybu (usnesení ze dne 26. 6. 2003, nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
3. 18. Lze tedy shrnout, že Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi v předmětné otázce naznačil limity, ve kterých je třeba poměřovat omezení svobody pohybu jednotlivce. Otázku účinného přezkumu rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení za účelem ověření, zda přijaté opatření nevylučuje možnost svévole v případě, kdy přesáhne pozitiva, např. veřejný zájem na těchto opatřeních, ponechal dosud otevřenou. V této souvislosti je však třeba mít na paměti, že předmětem ústavněprávního přezkumu byla rozhodnutí správních senátů obecných soudů rozhodujících podle páté části občanského soudního řádu ve znění do 31. 12. 2002, tedy za existence právní úpravy, jež v tehdejší době vykazovala vážné ústavněprávní deficity, na něž Ústavní soud reagoval zásadním způsobem nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.).

VIII. Ústavní limity svobody pohybu VIII.

1. 19. Svoboda pohybu je jedním ze základních lidských práv a podle čl. 4 Ústavy je pod ochranou soudní moci.

   Podle čl. 14 Listiny

   „(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.

   (2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.

   (3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.

   (4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.

   (5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.“.

   Podle článku 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Protokol č. 4“ nebo jen „Protokol“)

   1. „1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.
   2. 2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.
   3. 3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
   4. 4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti.“.

1. 20. Práv plynoucích ze svobody pohybu (čl. 14 Listiny) se lze domáhat přímo, bezprostředně (čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario), nikoliv prostřednictvím zákonů, které by toto ustanovení prováděly. Ústavní záruky však nejsou neomezené, svoboda pohybu je limitována ústavními mezemi. Obecně lze tato omezení shrnout tak, že musí být stanovena zákonem z důvodů taxativně uvedených v odstavci 3 čl. 14 Listiny, a to tehdy, „je-li to nevyhnutelné“. Úmluva v Protokolu č. 4 zaručuje svobodu pohybu občanům příslušného státu a cizincům odlišným způsobem (srov. „kdo se právoplatně zdržuje“) a jejich omezení stanoví pro případy v odstavci 3 čl. 2 Protokolu stanovené za podmínky, „je-li to nezbytné v demokratické společnosti.“. Žádné jiné limity Listina či Protokol nestanoví, a proto je třeba svobodu pohybu chápat jako právo, které zahrnuje nejen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.
2. 21. Ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. Aby mohl být tento zásah považován za ústavně přípustný, musí splňovat tři podmínky:
   1. - musí být stanoven zákonem,
   2. - musí směřovat k legitimnímu cíli,
   3. - musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti.