Nález Ústavního soudu ze dne 1. srpna 2006 ve věci návrhu na zrušení nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a podle § 127 a § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o obcích“), doručeným Ústavnímu soudu 13. března 2006, se ministr vnitra Mgr. František Bublan (dále též „navrhovatel“) domáhal vydání nálezu, podle něhož se nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
2. 2. Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo schváleno Radou obce Pozlovice na jejím zasedání dne 30. června 2004 a že všechny zákonem předepsané podmínky jeho platnosti a účinnosti byly splněny. Krajský úřad Zlínského kraje (dále též „krajský úřad“) učinil výzvu ze dne 15. února 2005 č. j. KUZL 3165/2005/LPO-Kr obci Pozlovice ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 25. srpna 2005 č. j. ODK-977/1-2005 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti. Obec Pozlovice se vyjádřila dne 29. září 2005 přípisem č. j. 30/05/Če-1 tak, že nesouhlasí s možnými rozpory nařízení se zákonem a nehodlá zjednat nápravu, a Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. ODK-977-5/1-2005 ze dne 22. února 2006 účinnost nařízení obce pozastavilo.
3. 3. Navrhovatel uvedl, že podle § 11 odst. 1 zákona o obcích obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2 zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Při vydávání nařízení musí respektovat meze zákonného zmocnění. Tyto zákonné meze lze v daném případě dovodit ze zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a dalších zvláštních právních předpisů relevantních pro předmětnou problematiku. Podle navrhovatele z toho vyplývá, že nařízení obce musí být v souladu i s ostatními již vydanými právními předpisy obce a při vydávání musí respektovat požadavky na obsahové vymezení stavební uzávěry, neboť nařízení vydané na základě zákonného zmocnění (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) je třeba považovat za druh územního rozhodnutí dle stavebního zákona. Tento závěr vyplývá jak ze stavebního zákona, tak i z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/04 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 36, nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.]. Ze skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře je zvláštním druhem územního rozhodnutí předpokládaného stavebněprávními předpisy, vyplývá však také skutečnost, že požadavky na obsahové náležitosti nařízení je třeba dovodit nejen z ustanovení právních předpisů upravujících rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž i z celkového kontextu právní úpravy územního řízení, přesně vymezující a odlišující jednotlivé druhy územních rozhodnutí.
4. 4. Obec Pozlovice přitom napadeným nařízením stanovila podmínky pro umisťování staveb a jejich realizaci. Regulace těchto podmínek je však podle stavebního zákona předmětem jiného územního rozhodnutí, a sice rozhodnutí o umístění stavby. Obsah rozhodnutí o umístění stavby upravuje § 4 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „prováděcí vyhláška“). Podle § 4 odst. 1 písm. d) tohoto ustanovení obsahuje rozhodnutí o umístění stavby určení stavebního pozemku, podmínky pro umístění stavby na něm a pro zpracování projektové dokumentace, včetně rozsahu a podrobností jejího zpracování. V podmínkách pro umístění stavby podle odstavce 2 tohoto ustanovení se pak mimo jiné stanovují požadavky na ochranu zdraví, životního prostředí, na ochranu urbanistických a architektonických hodnot v území včetně určení druhu a barvy vnějších staveb (krytiny, omítek, nátěrů apod.), a požadavky na výškové a polohové umístění stavby. Vzhledem k tomu, že předmětné nařízení obsahuje podmínky pro realizaci staveb, stanoví výšku staveb a technologie provádění a umístění staveb, vybočila obec jeho vydáním z mezí zákonem svěřené věcné působnosti, neboť tyto podmínky je oprávněn stanovit pouze příslušný stavební úřad ve správním (územním) řízení. Tento závěr navrhovatele je podpořen též stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu pro oblast územního plánování a stavebního řádu ze dne 22. července 2005 č. j. 21813/05-63/1527. I z tohoto stanoviska mj. vyplývá, že přijetím napadeného nařízení bylo porušeno ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona ustanovením čl. 3 bodu 1 písm. a) a b) nařízení obce. V daném případě se navíc jedná o výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec se proto musí striktně pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
5. 5. V čl. 3 odst. 3 nařízení stanoví, že výjimku z omezení uvedených v odst. 1 může v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce Pozlovice. Navrhovatel k tomu uvádí, že pravomoc daná radě překračuje § 99 odst. 1 zákona o obcích, neboť podle tohoto ustanovení v oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. Z tohoto důvodu je také ustanovení nařízení v rozporu se zákonem.
6. 6. Navrhovatel poukázal na výše uvedené skutečnosti, že ustanovení, která nebyla shledána nezákonnými, postrádají sama o sobě právní relevanci; proto navrhl, aby Ústavní soud nálezem nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků II.

1. 7. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán účastníku řízení. Obec Pozlovice ve svém vyjádření ze dne 21. dubna 2006 vznesla návrh, aby Ústavní soud návrh zamítl.
2. 8. Obec Pozlovice v prvé řadě potvrdila tvrzení navrhovatele, že byly splněny všechny zákonné podmínky pro platnost a účinnost napadeného nařízení a že toto nařízení je stále v platnosti ve znění přijatém 30. června 2004. K argumentaci ministra vnitra obec uvedla, že nesouhlasí s tvrzením o údajné nezákonnosti nařízení obce, že by jeho vydáním údajně „vybočila z mezí zákonem svěřené věcné působnosti“, neboť v předmětném nařízení prý „stanovila podmínky pro umisťování staveb a jejich realizaci“, přičemž takovéto podmínky je oprávněn stanovit pouze příslušný úřad v územním řízení, resp. v územním rozhodnutí o umístění stavby.
3. 9. Dále obec Pozlovice upozornila na nedostatky při doručování jednotlivých písemností. Po celou dobu řízení byla zastoupena advokátem, který byl při doručování opomenut, a argumentovala judikaturou Ústavního soudu (sp. zn. III. ÚS 138/2000, sp. zn. II. ÚS 157/03 – Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 53; svazek 33, nález č. 57). Rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti právního předpisu má formální vadu v tom, že neobsahuje poučení o rozkladu [§ 47 odst. 1 a 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a § 179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád].
4. 10. Nařízení obce v čl. 1 stanoví, že jeho účelem je ochrana území před umisťováním a realizací staveb výrazně narušujících krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale udržitelný rozvoj území, zejména lázeňství a cestovního ruchu v území soustředění rekreace. Tento účel nařízení nijak nevybočuje z mezí stanovených v 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky. Vychází ze znění platného územního plánu obce Pozlovice a dle něj „v lázeňském místě mohou být povoleny pouze takové stavby, provozovny a zařízení, které neporušují lázeňské klima, vegetaci, hydrologické podmínky, klid a estetický vzhled lázeňského místa“ (bod 3.8, str. 35 textové zprávy územního plánu).
5. 11. V této souvislosti obec dále uvedla, že Zastupitelstvo obce Pozlovice schválilo svým usnesením č. 21/I/2005/ZO ze dne 10. února 2005 záměr pořízení nového územního plánu sídelního útvaru Pozlovice, jehož cílem je mimo jiné zpřesnit podmínky ochrany krajinného rázu, a tím i rekreačního charakteru obce. Nařízení o stavební uzávěře tedy omezuje stavební činnost, která by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace, což je plně v souladu s vymezením cíle zákazu nebo omezení činnosti prostřednictvím institutu stavební uzávěry podle § 7 odst. 1 písm. c) prováděcí vyhlášky. Obec Pozlovice vyslovila přesvědčení, že napadené nařízení obsahuje všechny náležitosti stanovené v ustanovení. Odkázala na čl. 3 bod 1 a) a b) nařízení, kde zcela určitým, jednoznačným a srozumitelným způsobem určila omezení (podmínky) pro stavební činnost, jež by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace.
6. 12. Obec Pozlovice poukázala na skutečnost, že ministr vnitra ve svém návrhu, shodně jako ministerstvo v rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení obce, zcela přehlíží, že územní rozhodnutí o umístění stavby, jehož náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4 prováděcí vyhlášky, vždy stanoví podmínky pro umístění zcela konkrétní jednotlivé stavby vymezené návrhem na vydání územního rozhodnutí (který musí obsahovat veškeré údaje dle § 3 prováděcí vyhlášky). Územní rozhodnutí či nařízení obce o stavební uzávěře naproti tomu stanoví obecná pravidla či zákazy týkající se určitého typu případné budoucí stavební činnosti v území. Tak je tomu i v případě předmětného nařízení obce. Toto nařízení nestanoví podmínky pro umisťování jakékoliv konkrétní stavby (což je skutečně vyhrazeno územnímu rozhodnutí o umístění stavby), ale jako obecně závazný právní předpis obce, vydaný na základě zmocnění (§ 33 odst. 3 stavebního zákona), vymezuje obecně závazná pravidla pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území.
7. 13. Z výše uvedených důvodů, zejména proto, že ministr vnitra přehlíží rozdíl mezi obsahem nařízení obce o stavební uzávěře týkající se neurčitého počtu případných staveb určitého typu v budoucnu a obsahem územního rozhodnutí, považuje obec argumentaci obsaženou v návrhu ministra vnitra za nesprávnou.
8. 14. V té části návrhu, ve které ministr napadá jako nezákonné znění čl. 3 bodu 1 nařízení obce z důvodu překročení kompetence rady obce podle ustanovení § 99 odst. 1 zákona o obcích, považuje obec za nepochybné, že rada obce je oprávněna rozhodnout o změně jakéhokoliv jí vydaného nařízení. Obsahem takovéhoto nařízení může být taková změna nařízení o stavební uzávěře, která z obsahového hlediska odpovídá pojmu „výjimka z omezení“. K vydání takového nařízení může dát podnět jakákoliv osoba, například potenciální stavebník. Obec připustila, že formulace obsažená v čl. 3 bodu 3 nařízení je nepřesná, neboť ke změně nařízení a tím případně de facto k udělení výjimky může dojít pouze popsaným způsobem (schválením nového nařízení obce), a nikoli např. formou rozhodnutí rady ve správním řízení. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem, jakož i k vymezení pravomocí rady obce v zákoně o obcích se však obec domnívá, že ani předmětné ustanovení výjimky není nezbytné rušit, neboť existuje možnost jeho zákonného a tím i ústavně konformního výkladu (odkaz na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/98, Sbírka rozhodnutí, svazek 13, nález č. 48; vyhlášen pod č. 83/1999 Sb., nebo sp. zn. Pl. ÚS 4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93; vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.).
9. 15. Nad rámec odůvodnění návrhu ministra vnitra obec Pozlovice upozornila na skutečnost, že na rozdíl od „právního posouzení nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře“ a stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 22. července 2005 č. j. 21813/05-63/1527 neargumentuje ministr vnitra v návrhu podaném Ústavnímu soudu údajným rozporem nařízení s cíli a záměry územního plánování, vyjádřenými v územním plánu územního plánu VÚC Zlínské aglomerace (resp. nařízení vlády č. 87/1994 Sb., kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Zlínské aglomerace, ve znění pozdějších předpisů), konkrétně s v tomto územním plánu obsaženými koridory nových vedení VVN. Obec upozornila na skutečnost, že nařízení v žádném případě uskutečnění těchto vedení neznemožňuje (nevylučuje), pouze se pro jejich výstavbu stanoví omezující podmínky za účelem ochrany rozvoje jejího území. Věcná správnost postupu obce Pozlovice ve věci ochrany krajinného rázu proti stavbám takovýchto vedení, pokud nesplňují v nařízení obce uvedené omezující podmínky, má oporu i v rozhodnutí Správy CHKO Bílé Karpaty ze dne 30. srpna 2005 č. j. BK/1526/2003/roz-II, které bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 21. března 2006 č. j. 570/2703/05/06-Do. Z těchto rozhodnutí a v nich citovaných podkladů zároveň vyplývá, že existují technicky realizovatelné varianty energetických vedení, které vyhovují omezením obsaženým v nařízení obce a zároveň koridoru vymezenému v územním plánu VÚC Zlínské aglomerace.
10. 16. Obec Pozlovice vyjádřila přesvědčení, že napadené nařízení č. 2/2004 bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem a v zákonem vyžadované formě, v mezích zákonem vymezené věcné působnosti a v souladu s účelem, k němuž jí tato působnost byla svěřena (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 63/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.). Vznesla návrh, aby Ústavní soud zamítl návrh ministra vnitra na pozastavení účinnosti napadeného nařízení (sic – pozn. red.).
11. 17. Podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán též veřejnému ochránci práv, který však Ústavnímu soudu sdělil, že nevstupuje do řízení; vedlejším účastníkem řízení se proto nestal.
12. 18. Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání nekonalo (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

III. Dikce napadeného právního předpisu (včetně písařských nepřesností) III.