Nález Ústavního soudu ze dne 2. listopadu 2021 sp. zn. Pl. ÚS 24/21 ve věci návrhu na zrušení § 257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb, o zadávání veřejných zakázek
IX. 1 Přezkum úkonů zadavatele v zadávacím řízeníIX. 1
59. Ústavní soud při posuzování návrhu na zrušení napadeného ustanovení nemůže odhlédnout od celkového kontextu právní úpravy řízení o přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení. Předně je třeba zdůraznit, že § 6 odst. 1 a 2ZZVZ stanoví, že zadavatel při postupu podle tohoto zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti a ve vztahu k dodavatelům zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. Zákon rozlišuje dvě fáze dozoru ze strany ÚOHS nad dodržováním pravidel stanovených zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů: 1. řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku; 2. řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku.
60. Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy se zahajuje na písemný návrh navrhovatele nebo z moci úřední. Návrh lze podat proti všem úkonům i opomenutím zadavatele, které nejsou v souladu se zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a v jejichž důsledku vznikla nebo hrozí újma na právech navrhovatele (§ 249-250ZZVZ). Nedodrží-li zadavatel pravidla stanovená pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postup podle části šestéZZVZ, čímž ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu, a současně dosud nedošlo k uzavření smlouvy, ÚOHS podle § 263 odst. 2ZZVZ zruší zadávací řízení jako celek nebo jen jednotlivý úkon zadavatele. ÚOHS návrh podle § 265 písm. a)ZZVZ zamítne, jestliže nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
61. V průběhu přezkumného řízení před uzavřením smlouvy zadavatel podle § 246 odst. 1 písm. d) a § 246 odst. 2ZZVZ nesmí uzavřít smlouvu s dodavatelem ve lhůtě 60 dnů ode dne zahájení řízení. Zákon tím upravuje běh tzv. blokační lhůty, ve které zadavatel nesmí uzavřít smlouvu, čímž umožňuje dalším uchazečům žádat nápravu u ÚOHS, domnívají-li se, že zadavatel v zadávacím řízení postupoval v rozporu se zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Blokační lhůta má zajistit urychlení a zefektivnění dozorové činnosti ÚOHS tak, aby byla umožněna rychlá příprava meritorního rozhodnutí (viz důvodovou zprávu k ZZVZ, § 246). Podle důvodové zprávy k zákonu o zadávání veřejných zakázek má úprava tzv. blokačních lhůt vést k tomu, aby nařízení předběžného opatření zakazujícího uzavřít smlouvu v zadávacím řízení podle obecné úpravy správního řádu bylo po uplynutí blokační lhůty výjimečným institutem; speciální úprava blokačních lhůt má v tomto ohledu kompenzovat absenci zvláštní úpravy předběžných opatření (DVOŘÁK, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2017, s 1171).
62. ÚOHS řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele před uzavřením smlouvy podle napadeného § 257 písm. j)ZZVZ zastaví, uzavřel-li zadavatel v průběhu správního řízení smlouvu; řízení rovněž zastaví např. z důvodu, že zadavatel zrušil zadávací řízení či nebyla-li složena požadovaná kauce (viz § 257ZZVZ). Důvodová zpráva k zákonu o zadávání veřejných zakázek vychází z předpokladu, že uzavření smlouvy v průběhu přezkumného řízení ve fázi před uzavřením smlouvy vede ke „zmaření účelu řízení“, které se stává „bezpředmětným“ (viz důvodovou zprávu k ZZVZ, § 246).
63. Po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku lze podat pouze návrh na uložení zákazu plnění smlouvy. Podle § 254 odst. 1 písm. b)ZZVZ návrh na uložení zákazu plnění smlouvy na veřejnou zakázku může podat navrhovatel, který tvrdí, že zadavatel uzavřel smlouvu přes zákaz jejího uzavření stanovený zákonem č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nebo předběžným opatřením. ÚOHS podle § 264 odst. 1ZZVZ uloží zadavateli v řízení zahájeném na návrh zákaz plnění smlouvy, byla-li smlouva na veřejnou zakázku uzavřena postupem uvedeným v § 254 odst. 1ZZVZ; zároveň platí, že smlouva, ohledně níž ÚOHS uložil zákaz plnění, je zásadně neplatná od samého počátku. Prokáže-li však zadavatel, že důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem vyžadují pokračování plnění smlouvy, ÚOHS v rozhodnutí stanoví lhůtu ne delší než 12 měsíců, jejímž uplynutím je zakázáno plnění smlouvy (§ 264 odst. 3 věta první ZZVZ). Ustanovení § 264 odst. 4ZZVZ zároveň stanoví, že ÚOHS neuloží zákaz plnění smlouvy, prokáže-li zadavatel kromě skutečností uvedených v odstavci 3 i to, že k ochraně daného veřejného zájmu nepostačuje stanovení lhůty ve výše uvedeném smyslu.
64. Zákonná úprava řízení o přezkoumání postupu zadavatele implementuje unijní úpravu podle výše citované přezkumné směrnice, jejímž cílem je posílit záruky transparentnosti a nediskriminace a zároveň zajistit účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení práva v oblasti veřejných zakázek. Podle čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda.
65. Vnitrostátní orgány mají mít v souladu s přezkumnou směrnicí kompetence: a) přijímat co nejrychleji předběžná opatření směřující k nápravě domnělého protiprávního jednání nebo k zabránění dalšímu poškozování dotčených zájmů; b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo jiný úkon zadavatele a c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním (srov. čl. 2 odst. 1 přezkumné směrnice). Tyto pravomoci mohou být rozděleny mezi různé orgány, které jsou z různých hledisek příslušné k přezkumnému řízení (čl. 2 odst. 2 přezkumné směrnice). Nejsou-li orgány příslušnými k přezkumnému řízení soudy, musí být v takovém případě přijaty předpisy zajišťující, že domnělé protiprávní opatření orgánu příslušného k přezkumu nebo domnělé vady při výkonu jemu svěřených pravomocí podléhají soudnímu přezkumu (čl. 2 odst. 9 přezkumné směrnice).
66. Přezkumná směrnice dále výslovně stanoví, že členské státy zajistí, „aby veřejný zadavatel nemohl uzavřít smlouvu dříve, než orgán příslušný k přezkumu rozhodne o návrhu na předběžné opatření nebo na přezkum. Pozastavení končí nejdříve uplynutím odkladné lhůty podle čl. 2a odst. 2 a čl. 2d odst. 4 a 5“ (čl. 2 odst. 3 přezkumné směrnice). Podle čl. 2a odst. 2 přezkumné směrnice pak platí, že smlouva nesmí být uzavřena před uplynutím lhůty alespoň deseti (resp. patnácti) kalendářních dnů ode dne následujícího po dni, kdy bylo rozhodnutí o zadání zasláno dotčeným uchazečům a zájemcům. Jinak platí, že přezkumná řízení „nepozastavují [...] nutně automaticky zadávací řízení, kterých se týkají“ (čl. 2 odst. 4 přezkumné směrnice). Konečně čl. 2 odst. 7 druhý pododstavec přezkumné směrnice stanoví že „[s] výjimkou případu, kdy je třeba rozhodnutí před přiznáním náhrady škody zrušit, může členský stát dále stanovit, že po uzavření smlouvy [v souladu s výše uvedenými pravidly] je pravomoc orgánů příslušných k přezkumnému řízení omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním“.
67. Obecné soudy se v minulosti již zabývaly souladem národní úpravy zákona č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s přezkumnou směrnicí. Dospěly přitom k závěru, že účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy. Okamžik uzavření smlouvy v zadávacím řízení představuje podle NSS objektivní překážku pro věcné projednání návrhu ze strany ÚOHS (viz bod 24 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51 ze dne 18. 1. 2018). Účinnost prostředku ochrany, tj. přezkumu postupu zadavatele před uzavřením smlouvy o zakázce, podle správních soudů česká právní úprava zajišťuje prostřednictvím tzv. blokačních lhůt ve spojení s povinností ÚOHS v opodstatněných případech vydat na návrh dodavatele či ex officio předběžné opatření, které by zakazovalo smlouvu o zakázce uzavřít (srov. bod 17 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015). V tomto smyslu je ÚOHS v řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele povinen zajistit, aby o něm věcně rozhodl ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání zadavatele ještě vyloučeno; této povinnosti lze dostát pouze tak, že vydá rozhodnutí podle § 263 až 265ZZVZ před uplynutím blokační lhůty. Případnému uplynutí blokační lhůty je podle správních soudů ÚOHS povinen předejít všemi zákonem stanovenými prostředky, zejména zajištěním rychlého a plynulého rozhodování správního orgánu, případně vydáním předběžného opatření, a to i bez návrhu (viz bod 45 rozsudku NSS č. j. 10 As 219/2016-51).
68. Pravomoc k přezkumu postupu zadavatele ve smyslu přezkumné směrnice je rozdělena mezi ÚOHS a civilní soudy. ÚOHS má pravomoc rozhodovat v přezkumném řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy a rovněž v řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy po uzavření smlouvy. Civilní soudy pak rozhodují o náhradě škody způsobené porušením povinností zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Soudy rozhodující v civilním řízení mají pravomoc i k posouzení otázky, zda byly porušeny povinnosti zadavatele vyplývající ze zákona č. 134/2016 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (viz bod 18 rozsudku NSS č. j. 4 As 249/2014-43).
IX. 2 Obecná východiska: právo na soudní a jinou právní ochranu, právo na meritorní rozhodnutí a zákaz výluky soudního přezkumuIX. 2
69. Jak je patrné z výše shrnuté zákonné úpravy, napadený § 257 písm. j)ZZVZ ukládá ÚOHS povinnost zastavit řízení o návrhu na přezkum postupu zadavatele před uzavřením smlouvy v případě, že je uzavřena smlouva na plnění předmětu přezkoumávané veřejné zakázky. Z navrhovatelčiny argumentace vyplývá, že spatřuje protiústavnost napadeného ustanovení v tom, že jeho aplikace vede k porušení práva účastníků přezkumného řízení na soudní a jinou právní ochranu.
70. Právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1Listiny zaručuje každému, že se může domáhat u soudu nebo u jiného orgánu svého práva „stanoveným postupem“, přičemž „[p]odmínky a podrobnosti upravuje zákon“ (čl. 36 odst. 4Listiny). Ústavně předpokládaná soudní ochrana není jediným způsobem, jímž se může jednotlivec domoci ochrany svých subjektivních práv. V právním řádu mohou být upraveny nejrůznější formy jiné právní ochrany, s nimiž sice nejsou spojeny stejné záruky nezávislosti a nestrannosti jako u soudů, v praxi však obvykle představují efektivní a postačující řešení; spadají sem mimo jiné veškerá správní řízení či jiná řízení vedená před jiným orgánem veřejné moci než soudem. Za předpokladu, že v konečném důsledku není vyloučen přístup jednotlivce k soudu, má zákonodárce široký prostor pro nalezení řešení, jež s ohledem na specifika konkrétního právního vztahu umožní dosáhnout účinnou ochranu práv v požadované kvalitě [viz bod 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/18 ze dne 30. 7. 2019 (N 141/95 SbNU 213; 232/2019 Sb.)].
71. Právě odpovídající kvalita dostupné ochrany práv je pro naplnění základního práva na soudní a jinou právní ochranu zásadní. Jeho cílem totiž je zajistit ochranu práv, která nejsou teoretická či iluzorní, nýbrž jsou praktická a účinná (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 12. 2. 2004 ve věci Perez proti Francii, č. stížnosti 47287/99, § 80). Aby právo na soudní a jinou právní ochranu k soudu mohlo být účinné, musí mít jednotlivec v demokratickém právním státě zřetelnou a skutečnou možnost napadnout akt, který zasahuje do jeho subjektivních práv (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 11. 9. 2020 ve věci Kandarakis proti Řecku, č. stížností 48345/12, 48348/12 a 67463/12, § 46). Z judikatury ESLP vyplývá, že právo na soudní a jinou právní ochranu se nevyčerpává pouhým předložením věci příslušnému orgánu; právo na soudní a jinou právní ochranu nezahrnuje pouze právo na zahájení řízení, které směřuje k ochraně subjektivního práva jednotlivce, nýbrž zahrnuje rovněž právo na věcné rozhodnutí sporu, resp. meritorní posouzení případu (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 29. 11. 2016 ve věci Lupeni Greek Catholic Parish a ostatní proti Rumunsku, č. stížnosti 76943/11, § 86; dále rozsudky ESLP ze dne 8. 1. 2021 ve věci Gogić proti Chorvatsku, č. stížnosti 1605/14, § 36, či ze dne 9. 1. 2004 ve věci Aćimović proti Chorvatsku, č. stížnosti 61237/00, § 42).
72. Právo na soudní a jinou právní ochranu zahrnující právo na meritorní rozhodnutí nicméně není absolutní a může podléhat legitimním zákonným omezením. Žádné z nich nesmí být nepřiměřené a nesmí narušovat podstatu chráněného základního práva (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 23. 6. 2016 ve věci Baka proti Maďarsku, č. stížnosti 20261/12, § 120). Z hlediska ochrany základních práv a svobod je nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž se lze ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči němu přiměřené [viz bod 27 stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.)].
73. Podle čl. 36 odst. 2Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Ustanovení čl. 36 odst. 2Listiny v tomto smyslu představuje obecnou garanci soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, ale zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil (tzv. výluka soudního přezkumu). Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkajícího se základních práv a svobod podle Listiny, což je projevem čl. 4Ústavy, podle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.)]. Předmětný zákaz výluky ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na případy, ve kterých musí jít o konkrétní základní právo a současně se musí rozhodnutí orgánu veřejné správy konkrétního základního práva skutečně týkat [viz bod 63 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/17 ze dne 2. 7. 2019 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.)].
74. Zákaz výluky soudního přezkumu je zároveň nutné vnímat šířeji z perspektivy Úmluvy a judikatury ESLP. Podle ní totiž platí, že soudní přezkum nelze vyloučit u věcí, které spadají do trestní či civilní větve čl. 6 odst. 1Úmluvy (viz např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 12. 2006 ve věci Markovic a ostatní proti Itálii, č. stížnosti 1398/03, § 98). Probíhala-li by v těchto věcech nejprve právní ochrana u jiného než soudního orgánu ochrany práv ve smyslu čl. 36 odst. 1Listiny, bylo by nutné zajistit její soudní přezkum, i pokud by teoreticky nešlo o základní práva a svobody podle Listiny (viz KOPA, M. In: HUSSEINI, F., BARTOŇ, M., KOKEŠ, M., KOPA, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Praha: C. H. Beck, 2021, str. 1044).