Nález Ústavního soudu ze dne 14. října 2008 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře

XIII. Zákonné znaky České lékařské komory XIII. Zákonné znaky České lékařské komory

1. 82. Se zřetelem ku konstantně Ústavním soudem zastávaným názorům na význam vlastní prejudikatury, jakož i rozhodnutí orgánů Úmluvy, zejména Evropského soudu pro lidská práva, a jejich důsledky pro posouzení konkrétní věci, postačí konstatovat, že Ústavní soud i zde z obojího (co bylo vyloženo v předchozích oddílech X. a XII.) vychází.
2. 83. Pozornost se proto soustřeďuje k otázce, zda v těchto pramenech dosud vyslovené názory ohledně tzv. profesní samosprávy, resp. tzv. profesních komor ve vztahu ku čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny jsou použitelné i v případě České lékařské komory. Přitom se nepomíjí, že prezentovaná interpretačně určující hlediska mají vypovídací hodnotu především ve svém celkovém vyznění.

Zřízení České lékařské komory

1. 84. Česká lékařská komora byla zřízena zákonem (ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.) a vymezena coby samosprávná nepolitická stavovská organizace nadaná právní subjektivitou a sdružující všechny lékaře zapsané v jí vedeném seznamu (§ 1 odst. 2 a 3 zákona č. 220/1991 Sb.).
2. 85. Vyznačuje se tedy stejnou formou zřízení jako další profesní komory, jež podle rozhodovací praxe orgánů Úmluvy stojí mimo dosah čl. 11 Úmluvy. Zákonem byly v právním řádu České republiky zřízeny i další profesní komory, jmenovitě Česká stomatologická komora, Česká lékárnická komora (§ 1 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.), Komora patentových zástupců České republiky (§ 22 zákona č. 237/1991 Sb., o patentových zástupcích, resp. zákon č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví), Komora veterinárních lékařů České republiky (§ 1 zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky), Notářská komora České republiky a notářské komory v sídlech krajských soudů [§ 35, resp. § 29 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (§ 23 zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě), Komora daňových poradců České republiky (§ 9 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky), Komora auditorů České republiky (§ 24 odst. 2 zákona č. 524/1992 Sb., o auditorech a Komoře auditorů České republiky, resp. zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998 Sb.), Česká advokátní komora (§ 40 odst. 3 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), a konečně Exekutorská komora České republiky [§ 6 a § 109 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů].
3. 86. Již forma zřízení České lékařské komory přisvědčuje názoru, že je institucí, jež se identifikuje s těmi, o nichž bylo pojednáno orgány Úmluvy jakožto o veřejnoprávních korporacích (viz body 69. až 79. výše), a současně se odlišuje od sdružení, která Evropský soud pro lidská práva hodnotil v navrhovateli odkazovaném rozsudku ze dne 29. 4. 1999 ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95. Zde posuzovaná schválená obecní sdružení lovu zůstávala „soukromoprávními institucemi“, přičemž zákon č. 64-696 ze dne 10. 7. 1964, známý jako „Loi Verdeille“, pak představoval „výzvu ke členství ve sdružení založeném podle zákona z roku 1901“, který dopadá (odst. 32 a odst. 99 citovaného rozsudku) na sdružení soukromoprávní [tím se nezpochybňuje úsudek o relativní vypovídací hodnotě naplnění uvedeného kritéria, jak se podává kupříkladu ve vztahu ku vzniku „soukromoprávní“ akciové společnosti na podkladě zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů; srov. sp. zn. III. ÚS 63/06 (pozn. red.: nepublikované usnesení)].

Povinné členství

1. 87. Stejně tak „nuceným“ členstvím podle § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se Česká lékařská komora přibližuje veřejnoprávním korporacím podle judikatorního shrnutí v oddílu XI. a XII., a je pak jen platonickou námitka, že jde o „vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy“ zcela „účelové“. Úvaha navrhovatelů, že „soukromoprávní sdružení sotva mohou mít prostředky pro zabezpečení a vynucení povinného členství v nich“, pak stojí i v kolizi s ambicí konciliovat povinné členství se „soukromoprávními institucemi“, resp. sdruženími ve smyslu čl. 11 Úmluvy, již dokládají věci posuzované Evropským soudem pro lidská práva a vyjmenované v bodu 80. výše.

Dohled nad výkonem lékařského povolání

1. 88. Jestliže Česká lékařská komora podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 220/1991 Sb. dbá, aby její členové vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komory, resp. zaručuje odbornost svých členů a potvrzuje splnění podmínek k výkonu lékařského povolání podle zvláštních předpisů, pak účelem jejího zřízení je zajištění řádného výkonu lékařského povolání vůbec, a se zřetelem k jeho povaze (viz oddíl VIII. „Ochrana veřejného zdraví“) – mimo jakoukoli pochybnost – i „plnění veřejnoprávních úkolů k ochraně veřejnosti“.

Normotvorná pravomoc

1. 89. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. předjímá, že Česká lékařská komora vydává „řády komory“, a ustanovením § 15 odst. 2 se jí svěřuje pravomoc „schvalovat, měnit a rušit organizační, jednací, volební a disciplinární řád“. Tuto – normotvornou – pravomoc vykonává sjezd delegátů, jemuž se přisuzuje oprávnění k vydávání („schvalování“) i dalších předpisů Komory, což je dovozováno z demonstrativního výčtu působnosti tohoto orgánu. Normotvorná pravomoc je charakteristická i pro další profesní komory a za jednu z nejúplnějších lze mít úpravu vtělenou do zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, (§ 49–53).
2. 90. Autonomní normotvorná pravomoc, závazná pro členy komory, tak představuje „konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci“ (Beran, K.: Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, str. 63).
3. 91. Pro tento závěr, rozhodný z hlediska sledovaného tématu, již není podstatné řešení otázky případného přezkumu této normotvorby („stavovských předpisů“). Nepochybně však neplatí, že by nepodléhala soudnímu přezkumu rozhodnutí orgánů Komory, jimiž bylo zasaženo do právního postavení jejích členů, případně že by zcela mimo soudní ochranu mohly být situovány povinnosti, jež ze stavovských předpisů pro jednotlivé členy vyplývají (srov. výše zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01). Ostatně námitka navrhovatelů, že zde chybí relevantní soudní dohled, směřuje zcela zjevně jinam než k institutu povinného členství, o který zde – výlučně – jde.

Personální a disciplinární pravomoc

1. 92. Česká lékařská komora vede seznam členů [§ 2 odst. 1 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a seznam hostujících osob [§ 6a odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.]. Veřejnoprávní povaha zápisů do seznamů vedených Českou lékařskou komorou je zachována i při minimálním prostoru pro správní uvážení poskytnutém v ustanoveních § 4 a § 6a odst. 2 zákona č. 220/1991 Sb.; uchazeč o zápis do seznamu členů komory, který nebyl komorou zapsán do seznamu členů, nebo nebyl-li zápis proveden včas, má právo domáhat se ochrany u soudu (§ 6a odst. 11 a § 7 zákona č. 220/1991 Sb.).
2. 93. I po dni účinnosti zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, zůstává v pravomoci České lékařské komory stanovovat podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu a vedoucích lékařů a primářů v nestátních zdravotnických zařízeních a vydávat osvědčení o splnění těchto podmínek [§ 2 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 220/1991 Sb., stavovský předpis č. 11 – licenční řád]. Rovněž zde je zachována možnost soudního přezkumu (§ 2 odst. 3 a 4 zákona č. 220/1991 Sb.).
3. 94. V „personálních“ souvislostech je přiléhavé rovněž poukázat na možnost České lékařské komory účastnit se výběrových řízení při obsazování vedoucích míst ve zdravotnictví, vyžadovat od svých členů doklady spojené s výkonem povolání, vyjadřovat se k podmínkám a způsobu dalšího vzdělávání lékařů, stomatologů a lékárníků, účastnit se provádění specializačních zkoušek a vydávat pro členy komor závazná stanoviska k odborným problémům poskytování zdravotní péče a ve zdravotnickém výzkumu [§ 2 odst. 2 písm. b), g), h) a i) zákona č. 220/1991 Sb.].
4. 95. České lékařské komoře je svěřena disciplinární pravomoc [§ 2 odst. 2 písm. f) zákona č. 220/1991 Sb.], již vykonává čestná rada okresního sdružení, respektive čestná rada České lékařské komory (§ 13 odst. 1 a § 18 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.). Návrh na zahájení disciplinárního řízení podle § 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb. podává revizní komise okresního sdružení [srov. též § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 220/1991 Sb.] a proti rozhodnutí čestné rady okresního sdružení, jímž mu bylo disciplinární opatření uloženo, lze podat opravný prostředek, o kterém rozhoduje čestná rada komory. Rozhodnutí čestné rady o uložení disciplinárního opatření je podle § 18 odst. 5 zákona č. 220/1991 Sb. přezkoumatelné soudem.
5. 96. Povahu shrnutých znaků personálních a disciplinárních – coby indikativních pro veřejnoprávní korporaci – vystihl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 1. 2005 č. j. 6 As 36/2003-115, podle něhož disciplinární pravomoc (zde ve vztahu k advokátům) představuje „součást veřejné správy, neboť nebyla-li by svěřena Komoře, tvořila by součást všeobecné státní správy“. Není důvod se s tímto závěrem neztotožnit, a co do „personální a disciplinární“ úpravy kompetencí České lékařské komory tedy i zde je zjevná podobnost s těmi „veřejnoprávními korporacemi“, jež byly posuzovány orgány Úmluvy v oddílu XI. výše.
6. 97. Jestliže navrhovatelé poukazují na „novější judikaturu“ Evropského soudu pro lidská práva, která se podle nich „zabývá především právem se nesdružovat a která z něj výslovně nevyjímá ani veřejnoprávní korporace“, a na judikaturu „týkající se formálního vzniku zakotvení a na druhé straně faktického působení sdružení a korporací (§ 100 Chassagnou a ostatní v. Francie, ze dne 29. dubna 1999)“, patří se dodat, že v rovině svěřených pravomocí je podstatný rozdíl mezi Českou lékařskou komorou a schválenými „obecními sdruženími lovu“, která podle Soudu nedisponovala „výsadami mimo sféru obyčejného zákona, ať už správními, normotvornými nebo disciplinárními“, a nepoužívala tím ani „postupů veřejné moci“ (odst. 101 označeného rozsudku).

Účast v řízení podle zákona o veřejném zdravotním pojištění

1. 98. Podle ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. jsou komory oprávněny účastnit se jednání při tvorbě sazebníků lékařských výkonů, při tvorbě cen léků, léčivých přípravků a sazebníků ostatních služeb poskytovaných lékárnami. Spolu s úpravou obsaženou v § 17 odst. 3, § 17 odst. 6 a § 48 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, představuje podklad pro jednotlivé druhy řízení s účastí České lékařské komory týkající se veřejného zdravotního pojištění, resp. rozsahu a podmínek, za nichž je zdravotní péče ze zdravotního pojištění poskytována.