Nález Ústavního soudu ze dne 14. října 2008 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře
vyhlášené znění
XIV. Hodnocení návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb.Předchozí stránka
XIV. Hodnocení návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. XIV. Hodnocení návrhu na zrušení § 3 odst. 1zákona č. 220/1991 Sb.
104. Lze se bez potíží ztotožnit s tím, že „neúzemní“ veřejnoprávní korporace profesní samosprávy vykazují (obdobně jako samospráva územní) následující znaky: 1/ jsou zřizovány zákonem, 2/ jsou pověřovány výkonem veřejné moci vůči určité skupině obyvatel, 3/ mají právní subjektivitu, 4/ mají personální základ (zvláštní důvod členství), 5/ jsou hospodářsky a rozpočtově na státu nezávislé, 6/ nesou odpovědnost za své jednání, 7/ jednají nejen ve svém zájmu, nýbrž i zájmu veřejném nebo obecném, 8/ stát nad nimi a jejich činností vykonává dozor, 9/ lze se bránit proti jejich autoritativním rozhodnutím před soudy (viz Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 500-501).
105. Stejně tak je akceptovatelný úsudek, že zákonné vymezení České lékařské komory, jak bylo prezentováno v předchozím oddílu (XIII.), tyto znaky adekvátně reflektuje. Česká lékařská komora znaky 1/-5/ naplňuje beze zbytku (ad 5/ se patří citovat § 20zákona č. 220/1991 Sb., podle kterého Komory samostatně spravují svůj majetek a hospodaří dle ročního rozpočtu. Příjmy komory tvoří členské příspěvky, dotace, dary a jiné příjmy. Výnos pokut připadá do sociálního fondu komory.) a rovněž je seznatelná odpovědnost Komory v rovině civilní a správní. Akty České lékařské komory nestojí, jak bylo konstatováno výše, mimo dosah soudní kontroly (byť problematickou - obdobně jako u dalších komor, s některými výjimkami, jako kupříkladu u České advokátní komory nebo u Komory patentových zástupců České republiky - se jeví úprava normotvorné pravomoci a její soudní kontroly). Jednání ve veřejném, resp. obecném zájmu je nezpochybnitelným korelátem ochrany veřejného zdraví.
106. S řečeným koresponduje i judikatorní charakteristika, již podal Ústavní soud ve vícekrát zmíněném nálezu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01 (bod 48.) ohledně Komory veterinárních lékařů České republiky, zřízené zákonem č. 381/1991 Sb.; i ku České lékařské komoře je namístě vztáhnout úsudek, že jde o jednu z profesních komor „s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy – příslušníky určitého profesního stavu – vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc“.
107. Již v oddílu XIII. bylo v jednotlivostech, k tam shrnutým „zákonným znakům“ České lékařské komory, zdůrazněno, že tyto znaky, coby provenience „veřejnoprávní“, Českou lékařskou komoru odlišují od těch sdružení „soukromoprávních“, jež požívají samozřejmé ochrany podle čl. 11Úmluvy, resp. čl. 20 odst. 1, příp. čl. 27 odst. 1 a 2Listiny.
108. Je podstatné, že tyto zákonné znaky současně umožňují Českou lékařskou komoru identifikovat s těmi institucemi, jež posuzovaly orgány Úmluvy (zejména Evropský soud pro lidská práva) v rozhodnutích vypočtených v oddílu XI. Je očividné, že vskutku není relevantního rozdílu mezi Českou lékařskou komorou a – kupříkladu – belgickou Lékařskou komorou, hodnocenou Evropským soudem pro lidská práva ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie jakožto „instituce veřejného práva“, jež byla zřízena nikoli jednotlivci, nýbrž zákonem, je integrována do státní struktury, sleduje cíl ve veřejném zájmu, jmenovitě ochranu zdraví, tím, že zajišťuje podle příslušných zákonů formu veřejné kontroly nad výkonem lékařské praxe, k výkonu úkolů svěřených ... státem požívá některé administrativní, stejně jako normotvorné a disciplinární výsady mimo sféru obyčejného zákona, „a tudíž používá právních prostředků veřejné moci“ (viz bod 69. a 70.). Oproti tomu argument navrhovatelů, že belgická komora je „velice silným způsobem kontrolována přímo státem“, pak potřebu rozhodného odlišení (ve vztahu k České lékařské komoře) neimplikuje zcela zjevně, a totéž platí i o tvrzení, že Česká lékařská komora svým faktickým působením „připomíná v současné době spíše odborovou organizaci“, tj. „soukromoprávní sdružení“, neboť rozhodné charakteristiky naopak „instituce veřejného práva“ si Komora podržuje tak jako tak, a nedostatek „soukromoprávních“ prvků byl doložen (viz bod 103.) i ve vztahu k její účasti na výběrových a dohodovacích řízeních, resp. v režimu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění a regulačních omezení. K úvahám navrhovatelů o „účelovém“ vyčlenění „sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11Úmluvy“ postačí odkázat na bod 87. shora, odkud se podává, že v případě v oddílech XI. a XII. dotčených tzv. profesních komor („institucí veřejného práva“) jde o odlišení objektivní, spočívající na legálním (právním) základě, který svědčí – vzhledem k jejímu obdobnému zákonnému vymezení – i České lékařské komoře. Navrhovateli zdůrazňovaná míra její autonomie ve vztahu ku státu takovému „odlišení“ sama o sobě nepřekáží.
109. Klíčovým pak je, že dovodily-li ve vztahu k (těmto) posuzovaným institucím orgány Úmluvy, že nejsou sdruženími ve smyslu článku 11Úmluvy, pročež „ani k zásahu do negativní složky svobody sdružování povinným členstvím v nich dojít nemohlo“, je opodstatněné tento závěr vztáhnout i k instituci s nimi srovnatelné, jíž – jak bylo dovozeno – právě Česká lékařská komora je. Jestliže pak ve smyslu závěru vyjádřeného v bodě 65. není pochyb, že smysl a rozsah pojmu „sdružení“ zakotveného v čl. 11 odst. 1Úmluvy a v čl. 20 odst. 1Listiny jsou shodné, pak logicky platí, že závěr o vyloučenosti zásahu do svobody sdružování platí i ve vztahu k té její negativní složce (právu „se nesdružovat“), jež vychází z čl. 20 odst. 1 (příp. čl. 27 odst. 1 a 2) Listiny, na které se navrhovatelé odvolávali.
110. Nemůže-li být svoboda sdružování (její negativní stránka) povinným členstvím v České lékařské komoře objektivně dotčena vůbec, neotevírá se ani prostor pro pokračování v hodnocení návrhu navrhovatelů testem proporcionality k ověření, zda není ústavněprávně nepřípustným způsobem omezena, resp. zda byly (či nikoli) k dispozici prostředky k této svobodě „šetrnější“.
111. Není však od věci zde poznamenat, že – jednak – institut povinného členství podle § 3 odst. 1zákona č. 220/1991 Sb. není ve srovnatelných (evropských) poměrech ničím výjimečným (viz oddíl IX. shora), a – jednak – že je „logický“ tím, že organicky zajišťuje působnost České lékařské komory vůči rozhodným adresátům (lékařům) právě tím, že jsou jejími členy. Byť závaznosti norem, aktů a jiných opatření komory by bylo možné dosáhnout i jinak než výlučně prostřednictvím povinného členství (viz kupříkladu bod 59.), je zde podstatné, že jeho instalace v rozhodných poměrech nemůže být jakkoli spojována se svévolí či libovůlí zákonodárce.
XV. K dalším námitkám navrhovatelů XV. K dalším námitkám navrhovatelů
113. Pouze již v rovině teoretické (bez nezbytného průmětu do výsledku řízení) tudíž zůstává i spor o „vhodnost“ použití kategorií „člen“, resp. „členství“ v zákoně č. 220/1991 Sb., vedený na základě srovnání se zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii, jenž operuje s pojmem „zápisu v seznamu advokátů vedeném Českou advokátní komorou“ (§ 4). Není zřejmé, jakou reálnou (a contrario symbolickou, formální, sémantickou, psychologickou apod.) změnu by odpovídající úprava zákona č. 220/1991 Sb. přinesla; pro potřeby ústavněprávního přezkumu (není-li povinné „členství“ v profesní komoře výrazem omezení svobody sdružování) se lze omezit na konstatování, že ze srovnání obou zákonných úprav neplyne, že postavení advokátů vůči České advokátní komoře je obsahově (v rovině práv a povinností) odlišné od pozice lékařů ve vztahu k České lékařské komoře. Tímto úsudkem nemůže otřást ani poukaz navrhovatelů na „faktické fungování“ České lékařské komory, respektive námitka, že „každý člen organizace je s ní zákonitě identifikován a jako takový nese nelibě, že je spojován s aktivitami, se kterými bytostně nesouhlasí“, jelikož ústavněprávní reflexi zjevně nemá.
114. Úvahy navrhovatelů, že téhož (a vhodněji) lze namísto Českou lékařskou komorou zajistit přímým výkonem správy státem, jsou vzhledem k dovozené neexistenci zásahu do ústavně zaručené svobody sdružování nevýznamné proto, že pak reflektují již jen otázku politickou (volby té či oné koncepce správy), jejíž posouzení Ústavnímu soudu z povahy věci nepřísluší. Poznamenává se toliko, že v bodě 52. se ve shodě s navrhovateli připouští, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu sice „je chabá“, že však jí „příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě státní“, nejsou přehlédnutelné.
115. K rovněž navrhovateli namítané potřebě rozlišení mezi lékaři „soukromými“ a „lékaři-zaměstnanci“ (v podobě souhlasu s názorem Odborového svazu zdravotnictví a sociální péče České republiky) se vyjádřila Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí ze dne 8. 7. 1992 ve věci Vialas Simón v. Španělsko (bod 72. shora), a není důvod jí vyjádřenému názoru (že ve sledovaných souvislostech nejde o diferenci rozhodnou) oponovat.
116. Poukazy navrhovatelů na „novější judikaturu“ Evropského soudu pro lidská práva již byly – co do rozsudku ve věci Chassagnou a ostatní v. Francie ze dne 29. dubna 1999 – zohledněny v bodech 86. a 97. výše s tím, že efektivní podporu jejich názorům odtud vyvozovat nelze. V rozsudku ze dne 13. 8. 1981 ve věci Young, James a Webster, stížnosti č. 7601/76, 7806/77, odst. 57, sice soud konstatoval, že ochrana osobního přesvědčení poskytovaná čl. 9 a 10Úmluvy formou (garance) svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání a svobody projevu je jedním z účelů svobody sdružování podle čl. 11Úmluvy, a přinucení někoho proti jeho přesvědčení ke členství ve sdružení tudíž útočí na samou podstatu čl. 11Úmluvy, avšak zde šlo o členství v odborových organizacích, tj. ve sdruženích ve smyslu čl. 11Úmluvy. Obdobně Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 30. 6. 1993 ve věci Sigurdur A. Sigurjónsson v. Island, stížnost č. 16130/90, takto zhodnotil názory prezentované zástupci sdružení Frami (odst. 37), leč rovněž až poté, co deklaroval, že předmětné sdružení spadá pod čl. 11Úmluvy (odst. 32). Kritizovaná úprava zákona č. 220/1991 Sb. možnosti zakládat „skutečná“ sdružení ve smyslu čl. 20 odst. 1, čl. 27 odst. 1 a 2Listiny nikterak neomezuje.
117. Lichá je rovněž úvaha, že povinné členství v České lékařské komoře představuje zásah též do práva zakotveného v čl. 26 odst. 1Listiny, podle něhož má každý právo na svobodnou volbu povolání. Jestliže bylo dovozeno, že svoboda sdružování ve smyslu čl. 20Listiny (její „negativní aspekt“) povinným členstvím dotčena není, pak logicky neobstojí tvrzení, jež je naopak na „dotčení“ této svobody založeno. Neplatí tedy, jak uvádějí navrhovatelé, že právo na svobodný výkon povolání lékaře je zasaženo tím, že ti, kdo chtějí toto povolání vykonávat, se musí vzdát svobody sdružování, neboť zde takové právo není. Ústavněprávní konformitu dalších zákonných předpokladů výkonu lékařského povolání (§ 4zákona č. 220/1991 Sb.) zpochybnit poukazem na čl. 26Listiny zjevně nelze, a navrhovatelé tak ani nečiní.
118. V případech, kdy není posuzováno členství ve sdružení ve smyslu čl. 11Úmluvy, se prostor pro úvahy o zásahu do negativní složky svobody sdružování neotvírá, což dokumentuje rozhodovací praxe orgánů Úmluvy kupříkladu v rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 9. 1989 ve věci Revert a Legallais, stížnosti č. 14331/88 a 14332/88, v němž Evropská komise pro lidská práva vyslovila, že stěžovatelé mohou svobodně vyjadřovat své osobní názory „jinou cestou“. V rozhodnutí ze dne 12. 4. 1991, ve věci Halfon v. Spojené království, stížnost č. 16501/90, pak neuznala coby relevantní námitky týkající se politických aktivit Spolku studentů Univerzity Exeter přidruženému k Národní unii studentů.
119. Obdobné se uplatní i ve vztahu k zřejmě určující pohnutce, jež vede navrhovatele k nesouhlasu s povinným členstvím, kterou identifikují s vyhraněným odporem proti veřejnému, resp. politickému vystupování České lékařské komory, jež podrobně popsali (viz body 10. a 40. shora), a dokumentují mimo jiné předkládanými výtisky časopisu Tempus medicorum. I zde totiž nutno navrhovatelům připomenout, že není-li svoboda sdružování ve smyslu čl. 20Listiny „ve hře“, chybí tím pro příznivé hodnocení jejich kritiky efektivní ústavněprávní rámec. Z činnosti profesní komory coby nositele veřejné moci sice může objektivně vzejít zásah do těch základních práv a svobod, které jsou chráněny prameny ústavního pořádku, reakcí nemůže být však nic jiného, než vytvoření adekvátního právního (soudního) rámce potřebné ochrany, nikoli vyjmutí osob ohrožených tímto zásahem z její působnosti. Navrhovatelé ostatně - mimo nepoužitelný odkaz na čl. 20Listiny - zásah do základních práv a svobod ani netvrdili; tvrzení, že (někteří) členové Komory „nesou nelibě“, že jsou spojováni s aktivitami, s nimiž „bytostně“ nesouhlasí, a považují je „za útok na své vlastní zájmy“, takový zásah samozřejmě neimplikuje. Navrhovatelé rovněž přehlížejí, že navenek prezentovaná „vůle“ (včetně „politických názorů“) České lékařské komory, proti níž protestují, je výrazem ustavených institucionálních mechanismů (především orgánů komory a jejích představitelů), jejichž ústavnost (demokratičnost) nezpochybňují, a na jejichž fungování a společenskopolitických výstupech se proto objektivně podílejí všichni „povinní“ členové (lékaři); tedy nutně i ti, kteří s veřejným projevem Komory nyní nesouhlasí. Lze proto vycházet z toho, že aktuální veřejný obraz České lékařské komory odráží v daném okamžiku dominantní vůli jejích členů, resp. (všech) lékařů, což lze vyjádřit i tak, že lékaři mají takovou komoru, jakou mít chtějí, případně jakou vzniknout „dovolili“. Že situace, proti níž navrhovatelé brojí, tím není přímým výrazem zákonné úpravy České lékařské komory (včetně úpravy povinného členství), je nabíledni, což navrhovatelé demonstrují sami i tím, že stejně tak povinné členství v České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (upravené v tomtéž ustanovení § 3zákona č. 220/1991 Sb.) ku zrušení nenavrhují. O ústavněprávně relevantní argumentaci zde nemůže být řeč.