Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 14. října 2008 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře

vyhlášené znění

VII.

VII. Samospráva a ústavní pořádek České republiky VII.

  1. 46. Otázky profesní samosprávy se ústavněprávnímu přezkumu otevírají s nižší frekvencí, než je tomu u samosprávy územní, pročež je i nečetné jejich věcné posouzení v judikatuře Ústavního soudu. V nauce lze poukázat na pojem (vedle samosprávy územní) „jiných forem veřejnoprávní samosprávy“, kam se demonstrativním výčtem řadí i samospráva profesní, akademická, hospodářská, pojištěnecká a školská (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 501).

Územní samospráva

  1. 47. Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369, 375; 294/1996 Sb.) uvedl, že „považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.“. V nálezu ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) dodal, že dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále pak (z pohledu významu regionálního) na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je kraj.

Profesní samospráva

  1. 48. K samotné profesní samosprávě se Ústavní soud vyslovil – ve vztahu k profesi veterinárního lékaře – v nálezu ze dne 16. 4. 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01 (N 58/30 SbNU 97) tak, že jde „o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy – příslušníky určitého profesního stavu – vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří ... kárná pravomoc“. Jako obiter dictum Ústavní soud k problému, „zda je či není členství v Komoře veterinárních lékařů České republiky povinné“, dodal, že vzhledem k povinnému členství v Komoře a zmíněnému veřejnému zájmu na výkonu daného povolání „(podobně jako na řádné činnosti advokátů, notářů, lékařů, lékárníků, patentových zástupců apod.)“ jsou Komoře svěřena „určitá vrchnostenská oprávnění, aby tento požadavek mohla zaručovat. Samotná existence jakékoli samosprávy z principu omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i profesní samospráva je demokratickým právním státem podporována“. »Také v její činnosti je však nutno trvat na bezpodmínečném dodržování základních práv a svobod, která jsou pod ochranou nezávislé soudní moci, a v jejím rámci jako „ultima ratio“ pod ochranou Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti«.
  2. 49. Za ústavní základ profesní samosprávy lze mít čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům právo na účast na správě veřejných záležitostí (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 502). Není od věci odkázat též na preambuli Listiny, kterou „Federální shromáždění na základě návrhů České národní rady a Slovenské národní rady, ... navazujíc na ... demokratické a samosprávné tradice našich národů ... usneslo se na této Listině základních práv a svobod“.
  3. 50. Jinak v ústavním pořádku není výslovné opory pro vznik tohoto typu samosprávy a požadavek zřizovat tzv. profesní komory se odtud na zákonodárce neklade.
  4. 51. Právní teorie formulovala závěr, že Ústava sice výslovně jiné veřejnoprávní formy samosprávy než samosprávu územní neupravuje, což však jistě neznačí, že je vylučuje (Filip, J.: Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno: Masarykova univerzita, nakl. Doplněk, 2003, str. 503); ostatně je zde „princip demokratického státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a dále nepsaný princip sociálního státu, pro který by měla platit rovněž zásada účasti na správě veřejných záležitostí, a tím spíše na správě věcí, které se občanů přímo dotýkají a které musí být tak či onak vrchnostensky organizovány“ (str. 506 tamtéž).
  5. 52. I kdyby tedy bylo možné s navrhovateli souhlasit, že přímá ústavněprávní opora pro profesní samosprávu „je chabá“, z řečeného se podává, že tato samospráva není v tomto kontextu zcela neutrální, a příznivé hodnotící tendence, zejména ve vztahu k jimi konfrontované správě „státní“, jsou seznatelné.

VIII. Ochrana veřejného zdraví VIII. Ochrana veřejného zdraví

  1. 53. Určujícím hlediskem pro organizaci dohledu nad výkonem lékařského povolání je tak – za situace, kdy nelze přesvědčivě dovodit existenci speciální ústavní garance práva na profesní samosprávu – ochrana veřejného zdraví. V rámci těchto mezí ústavní pořádek poskytuje zákonodárci relativně široký prostor pro uvážení, jak ji konkrétně zajistit; zajištění (organizace) řádného odborného výkonu lékařské péče (výkonu lékařské profese) je pak nepochybně jedním (a významným) požadavkem, aby tohoto ústavněprávně zakotveného cíle bylo dosaženo. Podle čl. 6 odst. 1 Listiny má každý právo na život a čl. 31 stanoví, že každý má právo na ochranu zdraví.
  2. 54. Ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.) se patří připomenout, že „práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, jsou absolutními základními právy a hodnotami“.
  3. 55. Obdobně lze význam života a zdraví v ústavněprávním kontextu dovozovat z čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.), případně z čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, ve znění Dodatkového protokolu k Úmluvě na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny o zákazu klonování lidských bytostí ze dne 12. 1. 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.).
  4. 56. Za zaznamenání stojí, že podle Závěrů Rady o společných hodnotách a zásadách ve zdravotních systémech Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 6. 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí záměr Evropské komise vypracovat zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách ministrů zdravotnictví Evropské unie, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby, avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.

IX. Systémy dohledu nad výkonem lékařského povolání IX. Systémy dohledu nad výkonem lékařského povolání

  1. 57. Podrobnou informaci o podmínkách přístupu k lékařskému povolání, jakož i o dohledu nad jejím výkonem, podává studie Světové zdravotnické organizace Regulation and licensing of physicians in the WHO European Region, vydaná v roce 2005, a dostupná z http://www.euro.who.int/document/e87789.pdf.
  2. 58. Profesní sdružení lékařů ve Francii Národní lékařská komora (prezentována na http://www.conseil-national.medecin.fr/) má charakter „veřejné služby“ (service public); zákon stanoví jako podmínku výkonu povolání lékaře členství v komoře („obligatorně sdružuje všechny lékaře, vykonávající lékařskou praxi“) a Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů. Komora bdí na dodržováním etiky a profesionální kvality lékařské péče a je příslušná pro disciplinární řízení proti svým členům. V Rakousku působí lékařské komory jednotlivých zemí a Lékařská komora Rakouska (http://www.aerztekammer.at/), k níž patří jako řádní členové všichni lékaři mající oprávnění k výkonu lékařského povolání. Komora vede seznam všech lékařů v Rakousku oprávněných zemskými Komorami k výkonu povolání, ať jsou řádnými či mimořádnými členy, a je oprávněna rovněž vést disciplinární řízení. Komory jsou též povolány k ochraně a podpoře pracovních, sociálních a hospodářských zájmů lékařů. Ústřední organizací v systému lékařské samosprávy ve Spolkové republice Německo je Spolková lékařská komora (http://www.bundesaerztekammer.de/). Postavení lékařských komor ve Spolkové republice Německo je upraveno zákony jednotlivých zemí. Kupř. v Bavorsku existují okresní a krajské lékařské spolky a lékařská komora, a každý lékař vykonávající zde povolání (nebo zde bydlící) má ohlašovací povinnost u okresního lékařského spolku, kde se po zaplacení příspěvku stává členem. Také profesní sdružení v Belgii, jež se nazývá Lékařskou komorou (http://www.ordomedic.be/), má postavení veřejnoprávní korporace s právní subjektivitou, v níž členství je povinné, a lékařskou praxi mohou vykonávat jen ti lékaři, kteří jsou zapsáni v seznamu Komory. Komora rozhoduje o zápisu do seznamu lékařů, dbá na dodržování lékařské etiky a pravidel výkonu lékařské praxe a vede disciplinární řízení.
  3. 59. Oproti tomu ve Velké Británii má „chránit, podporovat a udržovat zdraví a bezpečnost veřejnosti“ Všeobecná lékařská rada (http://www.gmc-uk.org/), která se vyznačuje povahou korporace (body corporate); všichni lékaři musí být povinně u Rady registrováni. Rada sestává z volených členů (všemi registrovanými lékaři), další členy ustanovují určené instituce (univerzity s lékařskými fakultami, Royal Colleges) a nominuje Privy Council. (Davies, M.: Medical Self-regulation. Crisis and Change. Medical Law and Ethics, Ashgate, 2007, str. 15 a násl.; Parlament České republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Parlamentní institut: Postavení lékařských komor v zahraničí, informační podklad č. 5.033, leden 1994).
  4. 60. Poměry výkonu lékařského povolání v první Československé republice byly upraveny zákonem č. 113/1929 Sb. z. a n., o lékařských komorách (ve znění zákona č. 176/1934 Sb. z. a n.), tak (§ 3 odst. 1), že „všichni lékaři, kteří trvale bydlí v obvodu lékařské komory a vykonávají lékařskou praxi, ... jsou členy lékařské komory“. To neplatilo o lékařích „ustanovených ve státní službě (civilní i vojenské)“, kteří byli členy komory „jen potud, pokud jde o jejich mimoslužební praxi“. Komora měla charakter veřejnoprávní samosprávné korporace, a její čestná rada vykonávala disciplinární pravomoc (§ 27 odst. 1).

X. Svoboda sdružování X. Svoboda sdružování

  1. 61. Vzhledem k navrhovateli ustavenému rámci ústavněprávního posouzení napadeného ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 220/1991 Sb. se klíčovou stává otázka jeho konformity se svobodou sdružování, resp. jejím zakotvením v ústavním pořádku.
  2. 62. Čl. 20 odst. 1 Listiny, na který navrhovatelé poukázali, stanoví, že právo svobodně se sdružovat je zaručeno a každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Podle čl. 20 odst. 3 Listiny lze výkon těchto práv omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.
  3. 63. Z čl. 11 odst. 1 Úmluvy vyplývá, že každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Podle čl. 11 odst. 2 Úmluvy na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.
  4. 64. Negativní složkou svobody sdružování (tzv. „negativní právo na svobodu sdružování“) se pak všeobecně rozumí možnost svobodně se rozhodnout nebýt členem určitého sdružení a tomu odpovídající zákaz kohokoli ke sdružování donucovat [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)].
  5. 65. Není pochyb, že smysl a rozsah pojmu „sdružení“ zakotveného v čl. 11 odst. 1 Úmluvy a v čl. 20 odst. 1 Listiny, tj. v „obecné normě sdružovacího práva“ (Klíma, K.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, str. 757), jsou shodné. Existenci relevantní odlišnosti, respektive důvodů pro ni netvrdí ani navrhovatelé.
  6. 66. Navrhovatelé se uchylují, jak bylo výše uvedeno, zde k tvrzení, že „vyčlenění sdružení veřejného práva z pojmu sdružení ve smyslu čl. 11 Úmluvy je zcela účelové“, a že „ze znění článku 20 Listiny základních práv a svobod také nikterak nevyplývá rozdíl pro aplikaci na sdružení soukromého či veřejného práva“, resp. se dovolávají – jmenovitě – odlišností České lékařské komory od Lékařské komory belgické posuzované Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 6. 1981 ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere v. Belgie, stížnosti č. 6878/75; 7238/75, a dále i „novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva“.
  7. 67. Je proto třeba se zabývat otázkou, zda jsou čl. 11 Úmluvy a čl. 20 odst. 1 Listiny ratione materiae použitelné ve vztahu k České lékařské komoře.