Nález Ústavního soudu ze dne 12. ledna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19 ve věci návrhu na zrušení části § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů
47. V nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 dospěl Ústavní soud mimo jiné k závěru, že lpění na doslovném výkladu napadeného ustanovení je známkou přepjatého formalismu, který musí ustoupit smyslu a účelu finanční náhrady (viz bod 52 odůvodnění). V bodu 32 odůvodnění tohoto nálezu uvedl Ústavní soud s odkazem na nález ze dne 10. 12. 2008 sp. zn. I. ÚS 755/06 (N 219/51 SbNU 725), že „[...] legislativní ,nedůslednosti‘ různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nebo osob jednajících v podstatě za stát nelze vykládat v neprospěch oprávněných osob, ale s ohledem na platné konstitutivní hodnoty a principy demokratického právního státu vyjádřené v ústavním pořádku“. Zásada výkladu práva vstřícně k oprávněným osobám má za následek v kontextu odůvodnění citovaného nálezu, že zvláštní - restituční - zákonodárství vyžaduje i s ohledem na měnící se vnější okolnosti citlivý a obezřetný přístup soudů též v otázkách určování výše finanční náhrady.
48. V bodu 46 odůvodnění citovaného nálezu bylo ke změně právního názoru Nejvyššího soudu, podle něhož by (tehdy nově) oprávněným osobám měly být vypláceny náhrady v analogické situaci nikoli striktně podle znění zákona o mimosoudních rehabilitacích, uvedeno, že „Ústavní soud považuje uvedený judikaturní odklon za ústavně konformní [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (viz výše) nebo nález ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 265]. V nálezu sp. zn. III. ÚS 130/14 (viz výše) konstatoval, že předmětný výklad plně koresponduje se základními ústavněprávními východisky, jež se vztahují k výkladu a použití restitučních předpisů (bod 36 citovaného nálezu). Ústavní soud zde nemohl odhlédnout ani od důsledku, k němuž by - při změněných sociálních a ekonomických poměrech - mohlo vést setrvání obecných soudů na předchozím výkladu zákona. Tímto důsledkem by byla výrazná disproporce mezi oprávněnými osobami podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, a to těmi, jimž mohl být odňatý majetek vrácen, a těmi, jimž navrácen být nemohl, a kterým tak vzniklo právo na poskytnutí finanční náhrady“.
49. Tenorem nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 je zejména bod 48 odůvodnění, v němž „Ústavní soud konstatuje, že obecnými soudy provedený výklad § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě neobstojí, neboť zcela přehlíží účel a smysl jimi stanovené finanční náhrady. [...] Tato finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny předmětné nemovitosti, má však umožnit, aby jejím poskytnutím došlo k odstranění či zmírnění křivd způsobených komunistickým režimem srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci. [...] Za situace, kdy se rozdíl mezi cenou platnou k 24. červnu 1991 a aktuální tržní cenou postupem času zvětšil natolik, že poskytnutí náhrady ve výši první z nich dnes již pro oprávněnou osobu nemá jiný než symbolický význam, ale nelze dále trvat na doslovném výkladu tohoto ustanovení. Ustanovení § 28a zákona o půdě je třeba vykládat tak, že stanoví základ finanční náhrady, která může být v závislosti na konkrétních okolnostech zvýšena [...], aby byla s ohledem na účel restitučních zákonů přiměřená a rozumná“. Z citovaného jsou patrny jednak účel poskytování finanční náhrady, který odpovídá hlavnímu cíli restitučních zákonů (viz níže), jednak výše náhrady, která v obecné rovině nemusí dosahovat tržní ceny, nicméně je žádoucí, aby symbolická výše náhrady podle vyhlášky byla přiměřeně zvýšena.
50. Obdobně se Ústavní soud zabýval finanční náhradou, a to podle § 11 zákona o mimosoudních rehabilitacích, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (viz výše bod 18). Napadené ustanovení upravovalo nárok vlastníka nemovitosti vůči státu, pakliže od něj koupil nemovitost a posléze ji musel vydat osobě oprávněné podle restitučního zákona. Tento nárok byl v § 11 výslovně stanoven ve výši kupní ceny zaplacené při koupi věci. Kupní cena pochopitelně taktéž mohla v průběhu času ztrácet na hodnotě vzhledem k rostoucím cenám nemovitostí. Ústavní soud dospěl v návaznosti na relevantní rozhodnutí ESLP k závěru, že smysl restitučního zákona „nemůže spočívat ve vrácení časově neaktuální a v důsledku neadekvátní kupní ceny, ale - jak České republice připomněl štrasburský soud - v zaplacení takové částky státem, která je za odpovídajících (a výjimečných) restitučních okolností přiměřená a rozumná. Proto obstojí výklad, podle něhož lze pod pojem kupní ceny ve smyslu § 11zákona č. 87/1991 Sb. zahrnout též jiné plnění vyjadřující hodnotu nemovitosti“. V citovaném nálezu Ústavní soud z podstatné části odkázal na další rozhodnutí svá, ESLP a Nejvyššího soudu; upřednostněním výkladu umožňujícího vyplácení vyšší než zákonem výslovně stanovené náhrady zamítl návrh na zrušení § 11 zákona o mimosoudních rehabilitacích.
51. V nálezu sp. zn. III. ÚS 130/14 se Ústavní soud v situaci analogické k nyní posuzované věci přiklonil k takovému výkladu § 13 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákona č. 115/1994 Sb., že nelze restituentům (opět návazně na závěry ESLP i Nejvyššího soudu) přiznávat finanční náhradu pouze v dobové výši podle prostého znění zákona. O tomto výkladu hovoří soudy jako o rozšiřujícím, přičemž znění § 13 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákona č. 115/1994 Sb., považoval Ústavní soud stejně jako úpravu finanční náhrady podle zákona o půdě za výše uvedenou „legislativní nedůslednost“.
52. Připomenout hodno i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012 sp. zn. 28 Cdo 1603/2011, podle něhož „jestliže se ve výjimečných případech zhojuje neadekvátnost poskytnuté náhrady za kupní ceny těm osobám, které - jako povinné a kdysi zvýhodněné - nemovitosti v restituci pozbyly [...], pak je tím spíše spravedlivé (a minori ad maius) postupovat obdobně v případech oprávněných restituentů, kterým nemovitosti nemohly být vráceny a musí jim být poskytnuta finanční náhrada“.
53. Lze shrnout, že nedávná judikatura stojí na závěru, že finanční náhrada podle restitučních předpisů nemá být určována v historické výši, která dnes dosahuje zlomku ceny nemovitosti. Tento výklad považuje Ústavní soud za žádoucí a ve zbytku odkazuje na uvedená i související rozhodnutí zejména svá a ESLP (zejména rozsudek ze dne 5. 11. 2002 ve věci Pincová a Pinc proti České republice, č. 36548/97).
VII.a/2 Účel zákona a výklad práva praeter legem a contra legemVII.a/2
54. Za stěžejní považuje Ústavní soud námitku, podle níž není dovození práva na finanční náhradu přesahující ocenění ke dni účinnosti zákona o půdě výkladem, nýbrž soudcovským dotvořením právním normy - analogií zakládající nárok na peněžité plnění praeter legem. K tomu Nejvyšší soud dodal, že toto dotvoření je v zásadě možné, avšak není z výše rozvedených důvodů v tomto případě vhodné.
55. V řízení o kontrole norem postupuje Ústavní soud podle principu přednosti ústavně souladného výkladu před derogací. Podle tohoto principu v situaci, v níž určité ustanovení právního předpisu umožňuje dva různé výklady, přičemž jeden je v souladu s ústavním pořádkem a druhý je v rozporu, není dán důvod pro zrušení tohoto ustanovení. Tato metoda vychází z principu dělby moci a ze s ní spojeného principu zdrženlivosti, podle něhož, lze-li dodržení ústavních mezí dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž zákonodárnou moc omezuje v míře nejnižší [viz např. nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 69/06 (N 22/48 SbNU 243; 269/2008 Sb.)], přičemž ústavně souladnému výkladu může svědčit i výklad rozšiřující [viz např. nálezy ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) nebo ze dne 7. 4. 2005 sp. zn. III. ÚS 609/04 (N 79/37 SbNU 97)].
56. Ústavní soud v minulosti vícekrát zdůraznil, že obecné soudy nejsou absolutně vázány doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí odchýlit, vyžadují-li to účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně souladném právním řádu jako významovém celku. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [srov. kromě výše uvedených např. nálezy ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) a ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 34/09 (N 187/58 SbNU 647)]. Otázkou proto je, jak daleké může být odchýlení se od textu ustanovení právního předpisu v zájmu naplnění jeho účelu.
57. Ve stanovisku pléna ze dne 21. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471) dospěl Ústavní soud k závěru, že „vázanost soudu zákonem neznamená bezpodmínečně nutnost doslovného výkladu aplikovaného ustanovení, nýbrž zároveň vázanost smyslem a účelem zákona. V případě konfliktu mezi doslovným zněním zákona a jeho smyslem a účelem je důležité stanovit podmínky priority výkladu e ratione legis před výkladem jazykovým, podmínky, jež by měly představovat bariéru možné libovůle při aplikaci práva“. Dále Ústavní soud konstatoval, že i při „rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým“. V nálezu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) Ústavní soud dále konstatoval, že v takovém případě je nutno se vyvarovat libovůle a příslušné rozhodnutí se musí zakládat na rozumné argumentaci. Obecně tedy lze upřednostnit výklad podle účelu zákona zcela nad jeho doslovným výkladem (jsou-li účel i jazyk jednoznačné), jde však o výjimečnou situaci, která musí být důkladně odůvodněna.
58. Nálezem ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.) zaujal Ústavní soud stěžejní pozici: „Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“
59. Pro úplnost hodno dodat, že uvedené nalezlo odraz i v § 2 odst. 1 a 2zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník: „Každé ustanovení soukromého práva lze vykládat jenom ve shodě s Listinou základních práv a svobod a ústavním pořádkem vůbec [...], jakož i s trvalým zřetelem k hodnotám, které se tím chrání. Rozejde-li se výklad jednotlivého ustanovení pouze podle jeho slov s tímto příkazem, musí mu ustoupit. [...] Zákonnému ustanovení nelze přikládat jiný význam, než jaký plyne z vlastního smyslu slov v jejich vzájemné souvislosti a z jasného úmyslu zákonodárce; nikdo se však nesmí dovolávat slov právního předpisu proti jeho smyslu.“
60. Ústavní soud nezpochybňuje význam jazykové metody výkladu práva, poukazuje pouze na kontury jejího možného vyloučení v odůvodněných případech. Takovým výjimečně nutným upřednostněním výkladu podle účelu normy je tzv. teleologická redukce; v případě množství výkladových alternativ je vyloučena ta, která vede z pohledu smyslu a účelu právní normy k nepřijatelným důsledkům [srov. např. nález ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.)].
61. Z výše uvedeného je v souladu se závěry judikatury i odborné literatury patrné, že je ústavně souladné výkladové pravidlo přednosti, podle něhož lze aprobovat i výklad právní normy contra verba legis, tedy v rozporu s jejím textem (doslovným výkladem), jsou-li gramatický význam i účel normy nepochybné [viz nález ze dne 28. 7. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 9/09 (N 166/54 SbNU 117); srov. WINTR, J. Metody a zásady interpretace práva. 2. vyd. Praha, 2019, s. 231].
62. Účel napadeného ustanovení je dovozován z účelu zákona o půdě a jeho restituční podstaty. Podle preambule zákona o půdě byl zákon přijat mimo jiné ve snaze zmírnit následky některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989. Obdobný účel stanovují i další restituční předpisy a rozsáhle je aprobuje (též výše zmíněná) judikatura vrcholných soudů. Tímto účelem poměřoval Ústavní soud prosté znění napadeného a souvisejících ustanovení v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, v němž konstatoval, že oprávněná osoba má obdržet přiměřenou finanční náhradu, jejíž výše podle vyhlášky je pouze základem pro zvýšení náhrady, která má dnes toliko symbolický význam.
63. Na základě právě řečeného a v předchozí rubrice podaného lze dílem shrnout, že účel § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě je nepochybný a odpovídá snaze o zmírnění některých majetkových křivd. Zmírnění, nikoli nutně plné odčinění, majetkové křivdy (které je i podle judikatury ESLP věcí zákonodárce) ústí v závěr, že finanční náhrady nemusejí nutně dosahovat dnešní výše tržních cen nevydaných nemovitostí. Jinými slovy, z těchto plausibilních postulátů, v návaznosti zejména na nález sp. zn. II. ÚS 4139/16, nelze bez dalšího dovodit, že úmyslem (rozumného a konzistentního) zákonodárce bylo stanovit poskytování finanční náhrady ve výši tržních cen nemovitostí. To i proto, že § 28a odkazuje na ceny platné k 24. 6. 1991, a to oceněním podle vyhlášky účinné dnem 1. 1. 1989. Nicméně je taktéž zřejmé, že kýženému zmírnění křivdy o téměř 30 let později v zásadě neodpovídá z pohledu dnešních cen zlomková výše finanční náhrady určená podle vyhlášky.
VII.a/3 Změna okolností, legitimní očekávání a současná praxeVII.a/3
64. Jak vyplývá z návrhu, judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího soudu, soudní praxe je dnes již ustálena na závěru, že finanční náhrada za nevydané pozemky podle zákona o půdě by oprávněným osobám měla být vyplácena ve výši přesahující ocenění podle vyhlášky, nikoli nutně dosahující tržní ceny nemovitostí. A to tak, aby s ohledem na individuální okolnosti případu byla přiměřená a rozumná. S tím, že v případě předcházejícím návrhu Nejvyššího soudu na zrušení napadeného ustanovení byl východiskem určení výše finanční náhrady znalecký posudek podle oceňovací vyhlášky (účinné ke dni rozhodování soudu, viz výše).
65. V případě návrhu na zrušení ustanovení právního předpisuje samozřejmě nutno zvažovat, zda by i v případě, v němž se ústavnost příslušného ustanovení může jevit hraniční, takové zrušení vůbec mohlo vést k řešení tvrzených obtíží aplikační praxe. Tyto problémy vystupují zřetelně do popředí tehdy, je-li téměř 30 let vykládáno a používáno zákonné ustanovení téhož původního účelu, avšak společenské okolnosti, včetně cen nemovitostí a kupní síly, se rapidně změnily. V principu jde o kolizi zákonodárného vs. soudního řešení nepřiléhavosti relevantní části zákona k dnešní realitě. Přičemž stanovení podmínek, skutkových podstat a dalších předpokladů zmírňování křivd způsobených za minulého režimu je věcí zákonodárce. Jinými slovy, jde též o otázku, zda při nečinnosti zákonodárce již soudní moc nevyčerpala meze svých pravomocí k nalézání spravedlivých řešení případů při použití nezměněné zákonné normy.
66. Princip právní jistoty a jeho prvek v podobě předvídatelnosti aktů orgánů veřejné moci patří mezi principy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1Ústavy [srov. např. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Jako jednu z náležitostí demokratického právního státu v sobě zejména zahrnuje požadavek zachování nabytých práv, jakož i ochrany důvěry každého v právo, což předpokládá i efektivní ochranu práv jednotlivců [srov. nález ze dne 13. 6. 2006 sp. zn. I. ÚS 50/03 (N 120/41 SbNU 499)].
67. Z uvedeného v souladu s nálezem sp. zn. II. ÚS 4139/16 plyne, že oprávněné osoby mají jak právo na adekvátní výši finanční náhrady a na ochranu svých nároků veřejnou mocí, tak na předvídatelný způsob rozhodování orgánů státu o restitučních nárocích. Současná rozhodovací činnost stojí na závěru, že restituentům náleží finanční náhrada v přiměřené a rozumné výši, přičemž její přesné určení je věcí individuálních případů. Po přiblížení mechanismu výpočtu výše náhrady volají jak navrhovatel, tak úřad; podle Nejvyššího soudu by zrušení napadeného ustanovení údajně napomohlo zachovat konzistenci judikatury, neboť soudy by nebyly omezeny vyhláškou.
68. Z vyjádření úřadu a příslušného poukazu Nejvyššího soudu však plyne, že praxe úřadu není zcela souladná se zdůrazňovanou judikaturou, podle níž soudy přiznávají oproti vyhlášce zvýšenou finanční náhradu, např. podle oceňovací vyhlášky. Nejvyšší soud uvedl, že úřad není přísně vzato povinen (slovy Nejvyššího soudu „oprávněn“) respektovat soudní výklad klíčových ustanovení zákona o půdě, a může tak poskytovat finanční náhradu v historické výši. Tuto praxi následně Nejvyšší soud v replice kritizoval. Oprávněným osobám nespokojeným s výší takové náhrady pak nezbývá než se obrátit na soud; takový postup je jednak časově náročný, jednak zatěžující státní aparát. Podle úřadu byly finanční náhrady dosud vypláceny v cenách roku 1991 a odvolací soudy fakticky finanční náhradu zvyšují. Úřad má též za to, že soudy určené náhrady mohou být vyšší o desetinásobky. Důkazem je ostatně i řízení o určení výše finanční náhrady před obecnými soudy, z něhož návrh na zrušení napadeného ustanovení vzešel. Ústavní soud proto v dalším přezkumu vychází z předpokladu, že soudní praxe je jednotná v přístupu k určování výše náhrady nikoli pouze podle vyhlášky, avšak není zcela jednotná v konkrétním způsobu určení výše náhrady v jednotlivých případech. Naopak úřad se evidentně zdráhá poskytovat náhradu postupem, jakým tak činí soudy, a spíše se přiklání k určování náhrad podle vyhlášky, tedy v historických cenách (blíže viz jeho vyjádření výše).