Nález Ústavního soudu ze dne 29. května 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
XII/h K § 15 odst. 1, 2 (protiústavní nerovnost restituentů)XII/h
257. Navrhovatelé a vedlejší účastníci se však především zaměřují na skutečnost, že stanovená částka byla poskytnuta v plné výši jako finanční náhrada, která tak má odpovídat tržní hodnotě nevydávaného původního majetku [navrhovatelé část 5.9; vedlejší účastník 1) odst. 27]. Tato skutečnost má představovat „výraznou nerovnost v přístupu k osobám, jimž byl restituován jejich majetek“, resp. diskriminaci „ke škodě České republiky a většiny občanů.“.
258. K otázce namítané diskriminace oprávněných osob podle dřívějších restitučních zákonů především Ústavní soud odkazuje na shora vymezený účel napadeného zákona č. 428/2012 Sb. a rovněž tak specifické postavení církví a náboženských společností při majetkovém vyrovnání se státem, které je odlišuje od jiných fyzických či právnických osob.
260. Za základní metodu zmírnění majetkových křivd (odhlédne-li nyní Ústavní soud od širšího účelu zákona č. 428/2012 Sb.) považuje dosavadní restituční zákonodárství i judikatura Ústavního soudu naturální restituci [sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (531/2005 Sb.; N 226/39 SbNU 389), část VIII/d; sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 37]. Obtížná srovnatelnost dosud aplikovaných finančních (peněžitých) náhrad, což požadují navrhovatelé a vedlejší účastníci, především plyne z jejich subsidiárního charakteru (především s ohledem na zákon č. 229/1991 Sb.). Dle zákona č. 229/1991 Sb. oprávněná osoba disponuje nárokem na vydání pozemku, přičemž v případě existence důvodů nevydání pozemku je subsidiárně založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2; § 11a odst. 1). Teprve za pozemky, které se podle zákona č. 229/1991 Sb. nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, je zakotven druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na peněžitou náhradu (§ 16 odst. 1).
261. V tomto ohledu je nepochybné, že konstrukce a účel peněžité náhrady „v cenách platných ke dni 24. června 1991“ podle zákona č. 229/1991 Sb. jsou zcela odlišné od finanční náhrady podle § 15 odst. 1, 2zákona o vyrovnání s církvemi, která je spojena s konceptem postupné ekonomické odluky církví od státu, včetně již zmíněného ohledu na situaci nekatolických církví, jimž striktně restituční principy nemohou z historických důvodů svědčit.
262. Zvolení jednotného kritéria cen platných ke dni 24. června 1991 v zákoně č. 229/1991 Sb. tak nesloužilo primárně pro přímé vyplacení finanční náhrady, neboť ta nastupuje až jako druhý subsidiární nárok, nýbrž především ke stanovení „hodnoty“ restitučního nároku. Oprávněným osobám v rámci subsidiárního nároku byly převáděny náhradní („jiné“) pozemky, které byly formálně určeny jako ekvivalent restitučního nároku v cenách roku 1991. Stanovená cena proto sloužila především pro určení ekvivalentního náhradního pozemku, dále pro určení pořadí více oprávněných osob, jimž podle „výše nároku“ bylo postupně navrhováno uzavření smlouvy podle § 11a odst. 9 nebo pro určení lesního pozemku „přiměřené výměry a kvality“ podle § 11 odst. 2zákona č. 229/1991 Sb. To však již v době, když i takto oceněné pozemky měly svou reálnou tržní hodnotu, v praxi vyšší. Došlo-li na vyplacení peněžité náhrady jako druhého subsidiárního nároku, měla tato náhrada toliko zcela systémově „symbolickou satisfakční funkci“ (sp. zn. Pl. ÚS 6/05, část VIII/f). Zvolená konstrukce výpočtu ceny nemovitostí k roku 1991 je založena především na snaze stanovit jednotné referenční kritérium pro stanovení cen pozemků pro celý mnohaletý proces restitucí zemědělské půdy. Hlavním důvodem byla neexistence trhu se zemědělskými nemovitostmi, jehož vytvoření měl umožnit právě zákon č. 229/1991 Sb., tudíž i nemožnost určit cenu obvyklou. Na popsanou konstrukci je proto možno nahlížet i jako na ochranný mechanismus oprávněných osob a prostředek k zachování rovného přístupu ke všem restituentům navzájem.
263. Tuto konstrukci akceptoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05, jímž byla zrušena tzv. restituční tečka. Ta spočívala v zakotvení prekluze práva na převod pozemku ve vlastnictví státu při současném zachování toliko nároku na peněžní náhradu, na níž však oprávněná osoba neměla ekonomický zájem vzhledem k časovému odstupu 15 let od cenové hladiny v roce 1991. „Finanční náhrada v klíčových restitučních zákonech, za něž nutno považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb., z pohledu původních intencí zákonodárce nesplňovala funkci ekvivalentu nevydané věci, resp. pozemku“ (sp. zn. Pl. ÚS 6/05, část VIII/f).
264. Nálezem, kterým byla - relativně - zrušena napadená právní úprava (tj. prekluze nároku na vydání pozemku), byl především dán i nadále průchod ochraně restitučního nároku prostřednictvím získání náhradních („jiných“) pozemků, které na rozdíl od finanční náhrady plní funkci ekvivalentu původního restitučního nároku. Z hlediska ekvivalence majetkových hodnot tak oprávněné osoby podle zákona č. 229/1991 Sb. nejsou v zásadně odlišném postavení. Je nutno jen připomenout, že na druhou stranu zákon č. 428/2012 Sb. neobsahuje konstrukci více subsidiárních nároků, což se v žádném ohledu nejeví jako protiústavní exces zákonodárce.
265. Ve druhé řadě je možno zmínit situaci týkající se zákona č. 87/1991 Sb., dle něhož rovněž oprávněná osoba za daných podmínek disponuje primárně nárokem na vydání věci. Toliko pokud se naplní některý z důvodů pro nevydání věci, nastupuje subsidiární poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5). Finanční náhrada se stanoví podle cenových předpisů pro oceňování nemovitostí ke dni účinnosti tohoto zákona, která nastala 1. 4. 1991. Nelze přehlédnout, že i ve vztahu k tomuto zákonu v praxi dochází k judikatorním korekcím výše náhrady (resp. její přiměřenosti v současných, podstatně odlišných ekonomických podmínkách). Je možno poukázat na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1603/2011 ze dne 16. 5. 2011, dle něhož výklad ustanovení § 13 odst. 1 a 4 (výše náhrady) zákona č. 87/1991 Sb. nesmí být ve zjevné kontradikci s principy přiměřenosti a pokud možno i spravedlnosti (v zájmu dosažení konformity vůči lidskoprávním kautelám i vůči civilistické zásadě ochrany vlastnického práva). V zájmu spravedlivého řešení věci není vyloučeno soudem přiřknout takovou náhradu, která by v rozumné míře vycházela z hodnoty nemovitostí v době pravomocného zamítnutí žaloby o jejich vydání. Nejvyšší soud konstatoval, že „plynutí času (20 a více let od účinnosti restitučních norem), vedoucí ve věcech restitučních náhrad ke zvýšení hodnoty věci řádově, resp. mnohonásobně, představuje takovou změnu poměrů, která může vést per se v konkrétních situacích k použití jiného právního řešení“ oproti dosavadní praxi opírající se o mechanismus výpočtu náhrady v § 13zákona č. 87/1991 Sb.
266. Z uvedeného je zřejmé, že judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího soudu (posléze i soudů nižších) v praxi koriguje otázku ekvivalence a přiměřenosti finančních náhrad v dosavadním restitučním zákonodárství, a to s přihlédnutím právě ke zcela rozdílným ekonomickým a sociálním podmínkám (změny cen nemovitostí) oproti počátku 90. let. Není zřejmé, proč by uvedený princip - nota bene v zákoně přijatém v roce 2012 - neměl svědčit i církevním subjektům.
268. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 Ústavní soud uvedl (v kontextu argumentace k existenci legitimního očekávání): „Evropský soud pro lidská práva dále připustil, že v situacích, jejichž řešení vyžaduje přijetí sporného zákona s výraznými ekonomickými dopady na celý stát, musí mít vnitrostátní orgány značnou diskreci nejen při výběru opatření pro ochranu a regulaci vlastnických vztahů, ale rovněž volbě odpovídající doby k jejich provedení. Výběr těchto opatření může zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši kompenzace za zabavený majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena. Ustanovení čl. 1Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou kompenzaci za všech podmínek (odst. 182; s odkazem na rozsudek James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, § 54, Series A no. 98-A).“ Z uvedeného však nelze dovozovat, že výrazně snížená kompenzace je jediným ústavně konformním řešením. „[V]ýše stanovené náhrady [nesmí být] v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem libovůle zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp. fair balance)“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 91). V této souvislosti se navrhovatelé mýlí, pokud z rozsudku velkého senátu ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96 (resp. patrně tento rozsudek mají na mysli, aniž by jej specifikovali; § 51), dovozují, že Evropský soud pro lidská práva „práva akceptoval i velmi nízkou náhradu.“. Opak je pravdou (Broniowski proti Polsku, § 186 in fine), zdůrazněna je opakovaně zásada „fair balance“. Podobně Ústavní soud hovoří o potřebě vážení „oprávněných zájmů všech dotčených subjektů. Právě vzhledem k jejich (ústavně chráněným) zájmům, jak budou existovat v době přijetí legislativního řešení, zákonodárce musí zvolit konkrétní kombinaci metod zmírnění křivd“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 43).
269. Pokud navrhovatelé opakovaně uvádějí „hrozbu soudních sporů“ ze strany dřívějších restituentů či osob, které nebyly osobami oprávněnými podle žádného z restitučních zákonů, nekonkretizují nijak, jaký právně popsatelný mechanismus jim (těmto třetím osobám) v souvislosti se zákonem č. 428/2012 Sb. tyto nároky vytvoří a zejména proč tyto třetí osoby úspěšně neuplatnily uvedené nároky již ve vztahu k řadě předchozích restitučních předpisů, které nutně musely založit tutéž tvrzenou protiústavní diskriminaci a majetkové nároky nad rámec restitučních zákonů.
270. Ani v tomto ohledu nebyla shledána svévole zákonodárce, která by zakládala protiústavní nerovnost různých skupin restituentů, neboť byl shledán dostatek objektivních důvodů pro přijetí odlišné právní konstrukce, než se vyskytovala v restitučním zákonodárství na počátku 90. let.
271. Jakkoliv to není předmětem rozborů obsažených v návrzích, nemohl Ústavní soud přehlédnout, že v případě § 15 odst. 2 je patrný legislativní postup, kdy se zákonné ustanovení materiálně blíží individuálnímu rozhodnutí. Jinými slovy, postrádá rysy obecnosti charakteristické pro právní normy. Jak již bylo zmíněno, v případě restituční materie se již v minulosti Ústavní soud vyslovil v tom smyslu, že výjimečné důvody odůvodňují ústavní konformitu výčtu (výčtový zákon) [sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a; sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56]. Tyto okolnosti jsou patrny i v nyní projednávané věci, kdy navíc přistupuje ústavní naléhavost právní úpravy (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II).
272. Pokud navrhovatelé namítají, že stát do 31. 12. 2012 poskytoval církvím tzv. hospodářské zabezpečení, aniž mu „za toto financování [byla] poskytnuta protihodnota“ (odst. 48), a vedlejší účastník 1) pravděpodobně požaduje od náhrady odečíst částky vyplacené na hospodářské zabezpečení (odst. 21), nemá tento požadavek právní základ. Hospodářské zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb. nebylo koncipováno jako vratné plnění ani jako splátky převzatého majetku a Ústavnímu soudu není známo, že by se kdy takovýto výklad zákona č. 218/1949 Sb. vůbec objevil. Odhlédne-li Ústavní soud od toho, že žádný z restituentů státu nevracel, co obdržel z jakéhokoliv (veřejnoprávního) titulu před rokem 1989, je nutno připomenout, že tzv. hospodářské zabezpečení bylo vytvořeno „s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 102). S tím také korespondovala konstrukce rozhodné složky hospodářského zabezpečení, tj. úhrady tzv. osobních požitků duchovních (platy), která byla spojena s institutem individuálního státního souhlasu (§ 1 ve spojení s § 2). Příjemcem „osobních požitků“ byl přímo duchovní se státním souhlasem, nikoliv církev či náboženská společnost, která (kromě toho, že nerozhodovala o tom, kdo získá státní souhlas k duchovenské činnosti) uvedené prostředky ani formálně ani fakticky neměla v dispozici (viz i formulaci v § 1zákona č. 218/1949 Sb., ve znění účinném do 19. 11. 1992, dle níž stát „poskytuje ... osobní požitky duchovním církví a náboženských společností“).
273. Pokud navrhovatelé (odst. 59) uvádějí, že církvím a náboženským společnostem byla od roku 1948 vyplácena zvyšující se částka ze státního rozpočtu, není zřejmé, v čem spočívá tvrzený „rozpor“ a jakou relaci má uvedené tvrzení k ústavnosti zákona, když zároveň nijak neprokazují (pokud to tvrdí), že by se mělo jednat o náhrady spojené s revizí pozemkové reformy. Z kopie dokumentu předloženého vládou (návrh vládního usnesení o vypořádání závazků na zemědělském majetku převzatém v revizi první pozemkové reformy a v nové pozemkové reformě, připomínkové řízení, 4. 3. 1954, s důvodovou zprávou) například plyne: „Oceňování převzatého majetku za účelem stanovení náhrady bývalým vlastníkům nebylo provedeno. Poskytování náhrady bylo v rozporu s politikou zatlačování kapitalistických živlů na vesnici.“.
274. Vedlejší účastník 1) namítá, že splátky finanční náhrady podle § 15 odst. 2 budou zvyšovány zákonem stanoveným mechanismem o míru inflace. K tomu postačí odkázat na již vyložený charakter finančních náhrad v zákonech z počátku 90. let, přičemž je nutno zdůraznit, že v nich stanovené náhrady nebyly vypláceny obdobným mechanismem v ročních splátkách. To představuje objektivní rozdíl mezi právní úpravou v roce 1991 a dnes.
XII/l K § 16 odst. 1 (smlouva mezi státem a dotčenou církví)XII/l
275. Vedlejší účastník 1) namítá, že prostřednictvím konstrukce smluv se vytváří „nucený patronát“ nad dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi, a to bez ohledu na to, zda církev v budoucnu bude dodržovat zákony, či zda bude chtít výplatu splátek předčasně ukončit. Jakkoliv není připojena ústavněprávní argumentace, vedlejší účastník 1) patrně směřuje k tomu, že právní úprava představuje prvek donucení, kdy trvání smlouvy není v dispozici smluvních stran (zejm. církví). V první řadě je nutno podotknout, že podle § 11 odst. 1zákona č. 218/1949 Sb. právě „[v]eškerý soukromý a veřejný patronát nad kostely, obročími a jinými církevními ústavy“ na stát již přešel s účinností zmíněného zákona. V ústavně přípustném rozsahu byl patronát vykonáván právě prostřednictvím zákona č. 218/1949 Sb. do 31. 12. 2012. Právě s ohledem na obsah smluv podle § 16 odst. 2 písm. a)zákona o vyrovnání s církvemi je i patronát, tedy nároky především katolické církve z něho plynoucí, předmětem vypořádání. Ve druhé řadě, sleduje-li námitka aspekt „donucení“ ze strany státu, je nutno podotknout, že z konstrukce zákona neplyne povinnost smlouvu podle § 16 odst. 1 uzavřít, přičemž možnosti smlouvu neuzavřít podle veřejně dostupných informací jedna z dotčených církví využila. Pokud se jedná o výklad ustanovení § 16 odst. 1 z hlediska tvrzené hrozby nuceného strpění výplaty splátek finanční náhrady proti aktuální vůli dotčené církve, viz dále připojený výklad k čl. 2 odst. 1Listiny. Pokud se jedná o obavu, že splátky budou vypláceny i těm dotčeným církvím, které budou v průběhu uvedeného třicetiletého období porušovat zákony, odkazuje Ústavní soud vedlejšího účastníka 1) na zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který představuje relativně striktní regulaci církví a náboženských společností jako registrovaných právnických osob, přičemž zvláště § 5 stanovuje obsáhlý výčet podmínek, za nichž může ministerstvo podle § 22zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zahájit řízení o zrušení registrace. Výmazem z rejstříku pak církev zaniká jako právnická osoba, přičemž zánik dotčené církve je nepochybně spojen i se zánikem práv a povinností ze smlouvy podle § 16 odst. 1zákona o vyrovnání s církvemi.
276. Vedlejší účastníci se však mýlí, pokud tvrdí, že § 16 odst. 1 zakládá závazek státu poskytnout dotčeným církví finanční náhradu. Uvedený nárok je zjevně založen § 15 odst. 1, 2, a to ex lege, při splnění té podmínky, že církev neodmítne uzavřít se státem smlouvu o vyrovnání (§ 15 odst. 1).
XII/m K § 16 odst. 2 (obsah smlouvy o vypořádání)XII/m
277. Vedlejší účastník 1) vznáší námitku (odst. 24) vůči ustanovení § 16 odst. 2 písm. a), přičemž tvrdí, že dotčené církve nemohou být nositelkami nároků ve vztahu k původnímu majetku, neboť v minulosti nikdy původní majetek nevlastnily. V tom odkazuje Ústavní soud na výklad provedený výše. Pokud je dále namítáno, že není zřejmé, jaké soukromoprávní vztahy jsou vypořádávány a nakolik zákonodárce přihlédl k § 2zákona č. 298/1990 Sb., je nutno konstatovat, že tato námitka není spojena s tvrzením protiústavnosti.