Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 46/25 ve věci návrhu na zrušení části § 72 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, části § 47 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a části § 53 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů
42. Problematikou legislativních přílepků se Ústavní soud zabýval opakovaně. V nálezu Pl. ÚS 41/23 shrnul dosavadní judikaturu a uvedl, že legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět či účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy. Ústavní soud označil legislativní přílepky za nežádoucí jev legislativního procesu (srov. body 83 a 84 citovaného nálezu).
43. Ústavní soud v tomto nálezu formuloval algoritmus přezkumu legislativních přílepků (tamtéž, bod 106 a násl.), který je plně použitelný i v nyní posuzovaném případě. Při posuzování přílepků se Ústavní soud řídí následujícími hledisky:
1) Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
2) U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
3) V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
44. Ústavní soud nepovažuje za nutné tento algoritmus detailně reprodukovat a odkazuje na citovaný nález Pl. ÚS 41/23, resp. i na nálezy navazující [srov. např. z poslední doby nález sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ze dne 4. 2. 2026 (42/2026 Sb.)]. Pouze shrnuje, že (ad 1) přílepkem je pouze takový pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel. Dále platí, že každý přílepek automaticky není protiústavní. Z hlediska intenzity porušení ústavních principů a pravidel (ad 2) vychází Ústavní soud z předpokladu, že přílepek vždy obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy) a vždy narušuje principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), nicméně zohledňuje, že i přes využití přílepku může být zachována dostatečná parlamentní debata a vláda může mít dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit. Konečně, Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy (ad 3). Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1,čl. 83 Ústavy).
VI. b) (ii) Aplikace na nyní posuzovaný případ
45. Ústavní soud přistoupil k přezkumu a zabýval se nejprve tím, zda byly pozměňovací návrhy poslanců Mariana Jurečky a Marka Výborného přílepkem. Je tedy předně třeba posoudit, zda jde o takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska předmětu, ani z hlediska účelu.
46. Podle Ústavního soudu se v projednávané věci o takový případ nejedná. Kritérium úzkého vztahu – ve smyslu, jak jej chápe nejnovější judikatura Ústavního soudu, tedy zejména nález Pl. ÚS 5/25 – je naplněno. Jednotící prvek představuje kombinace dvou faktorů, konkrétně předmětu spočívajícího v úpravě odměn představitelů veřejné moci hrazených z veřejných rozpočtů a účelu, jímž byla mj. snaha o úspory v rámci prostředků vynakládaných na tyto odměny, resp. snaha o vybalancování nákladů v této oblasti.
47. Na jedné straně Ústavní soud musí přisvědčit navrhovatelce, že primární motivací předložení původního vládního návrhu zákona nebylo komplexní řešení platů volených představitelů samospráv či ještě obecněji osob, jejichž odměna je hrazena z veřejných rozpočtů. Tou byla reakce na nález Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 5/24.
48. Je však třeba činit rozdíl mezi subjektivní motivací předložení návrhu zákona a objektivním předmětem a účelem návrhu zákona. Bez ohledu na bezprostřední motivaci jsou objektivním předmětem původní i napadené úpravy odměny představitelů veřejné moci hrazené z veřejných rozpočtů.
49. Co se týká objektivně pojímaného účelu, je společným jmenovatelem původního vládního návrhu zákona a pozměňovacích návrhů poslanců Výborného a Jurečky snaha o úspory v rámci prostředků vynakládaných na tyto odměny, resp. snaha o vybalancování těchto nákladů.
50. V tomto ohledu nelze přehlédnout ani genezi vztahu mezi zákony upravujícími platy představitelů státní moci (včetně soudců a státních zástupců) a judikaturou Ústavního soudu. Zákonodárce se opakovaně snažil dosáhnout určitých úspor v oblasti odměňování představitelů veřejné moci, a to jak ve vztahu k představitelům moci státní (srov. např. právě popis vývoje situace v nálezu Pl. ÚS 5/24) či ve vztahu k představitelům moci veřejné v širším slova smyslu [srov. např. již citovaný nález Pl. ÚS 24/19 či nález sp. zn. Pl. ÚS 22/22 ze dne 9. 5. 2023 (N 78/118 SbNU 45; 160/2023 Sb.)].
51. Zákonodárce měl reagovat na judikaturu Ústavního soudu, zároveň je však legitimní, chtěl-li v rámci zákonodárného procesu zohlednit obecnější problém úpravy odměn představitelů veřejné moci, resp. chtěl-li v rámci přijímané úpravy zohlednit i dlouhodobější snahu o úspory v této oblasti (k důrazu na vnímanou potřebu úspor a neuspokojivou situaci na výdajové straně státního rozpočtu srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 57/2025 Sb., sněmovní tisk č. 825/0, zejm. str. 6, dostupný na https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=246735).
52. Jinak řečeno, zákonodárce v reakci na nález Pl. ÚS 5/24 nemusel řešit záležitost, která je předmětem napadené právní úpravy, zahrnul-li ji však do přijímaného zákona prostřednictvím poslaneckého pozměňovacího návrhu, nejedná se ještě proto o neústavní přílepek ve smyslu citované judikatury Ústavního soudu.
53. Ústavní soud proto konstatuje, že napadená právní úprava byla přijata ústavně souladným způsobem, jelikož existuje úzký vztah mezi původním návrhem zákona a pozměňovacími návrhy z hlediska předmětu i z hlediska účelu.