VII. 4 / VII. 4. 5

Předchozí stránka

1. 158. Samotné trvání opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti je závislé na vyhlášení výše dluhu sektoru veřejných institucí, k němuž je příslušná Národní rozpočtová rada dle § 21 odst. 2 písm. b) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Jinými slovy, nevyhlásí-li (opětovně) Národní rozpočtová rada, že výše dluhu sektoru veřejných institucí činí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu nejméně 55 % nominálního HDP, opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se neuplatní a územním samosprávným celkům povinnost postupovat dle uvedeného ustanovení nevznikne.
2. 159. Z hlediska možnosti realizace dotčených základních práv je stěžejní, že obce a kraje budou moci při aplikaci příslušných opatření i nadále plnit povinnosti vůči svým občanům, ať již v rámci přenesené, nebo samostatné působnosti. K zajištění těchto svých úkolů přitom budou moci využít i nad rámec vyrovnaného výsledku svého hospodaření prostředky získané na základě návratné finanční výpomoci, smluvně zabezpečené půjčky, úvěru nebo příjmu z prodeje komunálních dluhopisů (za podmínky stanovené § 4 odst. 6 větou druhou zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Schodkové rozpočtové hospodaření nelze vnímat jako standard, ale jako beneficium poskytnuté obcím a krajům ze strany zákonodárce, neboť prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, jsou veřejnými prostředky a jejich užívání musí být racionální, důvodné a ku prospěchu všech občanů územního samosprávného celku. Za situace, kdy veřejné finance vykazují nežádoucí stav, dochází k ohrožení nejen subjektů, jež jsou součástí sektoru veřejných institucí, ale i obyvatelstva, neboť může být ohroženo plnění úkolů jednotlivých složek veřejné moci. O to více je třeba v takové situaci dbát na to, aby jednotlivé složky sektoru veřejných institucí hospodařily odpovědně.
3. 160. Nelze přehlédnout, že územní samosprávné celky jsou podle § 3 písm. h) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti součástí sektoru veřejných institucí. Současně je třeba připomenout, že obce a kraje jsou svými příjmy závislé mimo jiné i na státním rozpočtu. Požadavek, aby za stavu veřejných financí vymezeného návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti hospodařily i obce a kraje úsporněji, čemuž odpovídá úprava omezující jejich schodkové hospodaření, je proto oprávněný. Na oprávněnosti takového požadavku nemůže nic změnit pouhá skutečnost, že § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vůči rozpočtovému hospodaření státu podobné omezení nestanoví (což má své opodstatnění s ohledem na rozdílné funkce státu a územních samosprávných celků).
4. 161. Vedle toho obnova žádoucího stavu sektoru veřejných institucí má široké celospolečenské dopady. Zajištění zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí vytváří prostor pro svobodné rozhodování o realizaci rozpočtové a fiskální politiky, a tedy umožňuje v budoucnu vynakládat finanční prostředky územních samosprávných celků na oblasti, jejichž rozvoj je nezbytný a prospěšný. Nelze opomenout, že prostřednictvím udržitelných zdravých veřejných financí je garantována i schopnost České republiky plnit své mezinárodní závazky i v situaci poklesu hospodářského cyklu (recese). Těmito závazky jsou především povinnosti vyvarovat se nadměrného schodku veřejných financí dle čl. 126 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s Protokolem č. 12 o postupu při nadměrném schodku a navazujícího sekundárního práva Evropské unie, především Paktu stability a růstu. Nezbytnost dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí představuje celoevropský fenomén, neboť schodkové hospodaření svědčí o neodpovědnosti vůči budoucím generacím. Tento fenomén dokládá i zahraniční srovnání s jinými zeměmi Evropské unie, které ve větší či menší míře tyto požadavky primárního a sekundárního práva postupně implementují ve vztahu k jednotlivým složkám sektoru vládních institucí.
5. 162. V návaznosti na shora uvedené považuje Ústavní soud za nezbytné říci, že hospodaření územních samosprávných celků je autonomní ve smyslu rozhodování o nakládání s vlastními prostředky a dle vlastního rozpočtu, avšak je současně závislé na aktuálním celkovém stavu veřejných financí. Územní samospráva je jednak výrazem odpovědnosti územního společenství vůči jeho občanům (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02), avšak současně není zcela nezávislá vůči státu. Jestliže stát zčásti zajišťuje prostředky pro chod územní samosprávy (hospodaření státu a územních samosprávných celků představuje „spojité nádoby“), jeví se jako fair požadavek, aby územní samospráva byla solidární vůči státu v situaci, kdy hospodaření celého sektoru veřejných institucí není příznivé, a přispěla k jeho zlepšení omezením deficitního rozpočtového hospodaření. Taková premisa nachází svůj odraz v primárním a sekundárním právu Evropské unie, z něhož vyplývá požadavek zajištění dodržování pravidel vedoucích k vystříhání se nadměrného schodku i na nejnižší úrovni sektoru vládních institucí. Ústavní soud se proto nemohl ztotožnit s tvrzením navrhovatelky, že napadená ustanovení jsou vybudována na principu kolektivní viny. Není podstatné, jaká složka (národního) sektoru veřejných institucí zavinila vznik dluhu, ale to, že náprava takového nežádoucího stavu je v zájmu všech složek tohoto sektoru, které se na ní podílejí (princip kolektivní solidarity).
6. 163. Z těchto důvodů Ústavní soud konstatuje, že požadavek, aby obce a kraje za kvalifikovaného nežádoucího stavu veřejných financí přispěly k jeho nápravě, a napomohly tak dosažení a zajištění dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí prostřednictvím omezení svého schodkového hospodaření, je při poměření s mírou omezení dotčených základních práv obcí a krajů proporcionální.
7. 164. Ústavní soud dále přistoupil k posouzení proporcionality úpravy obsažené v ustanoveních § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní. Již na tomto místě Ústavní soud předesílá, že za stěžejní považuje námitku navrhovatelky týkající se časových účinků napadených ustanovení.
8. 165. Ve vztahu k tzv. rozpočtovému pravidlu Ústavní soud nemohl přijmout námitku navrhovatelky, že stanovením horní hranice dluhu územního samosprávného celku dochází k popření, resp. omezení principu odpovědnosti obcí a krajů za své hospodaření. Uvedené pravidlo totiž na odpovědnosti obcí a krajů nic nemění; nadále platí, že stát neručí za hospodaření a závazky obce nebo kraje, nepřevezme-li tento závazek smluvně (srov. § 38 odst. 5 obecního zřízení a § 17 odst. 5 krajského zřízení). Pravidlo, jehož cílem je zabraňovat přílišnému zadlužování obcí a krajů tím, že v případě překročení určité výše dluhu se stanoví povinnost tento dluh postupně splácet, nijak nepopírá odpovědnost obcí a krajů.
9. 166. Obce a kraje mohou i při existenci rozpočtového pravidla nadále nakládat se svým majetkem v mezích zákona a hospodařit dle vlastního (a za podmínek dle § 4 odst. 5, případně odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, i schodkového) rozpočtu. Rozpočtové pravidlo slouží dle slov vlády k „nastavení rámcových pravidel, která mají vést územní samosprávné celky k tomu, aby své dluhy nekumulovaly, ale postupně je splácely ... [p]ovinnost snížit dluh nevylučuje možnost dluhového financování investičních aktivit územního samosprávného celku, pouze při určité ... výši jeho zadluženosti stanoví tempo splácení dluhu“. Ústavní soud s tímto názorem souhlasí. Optikou dotčených základních práv tedy rozpočtové pravidlo představuje hranici volného uvážení obcí a krajů při nakládání s jejich majetkem, při jejímž překročení nastupuje dílčí právní regulace. Je třeba zdůraznit, že nejde o hranici pevnou a neprostupnou. Obcím a krajům není zapovězeno vytvářet dluh. Navrhovatelce je třeba dát za pravdu v tom směru, že některé aktivity obcí a krajů se nemohou obejít bez zadlužení v důsledku financování těchto aktivit z cizích zdrojů. Rozpočtové pravidlo však takové aktivity nevylučuje. Pouze klade důraz (prostřednictvím povinnosti zakotvené v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, která se uplatní, pokud výše dluhu územního samosprávného celku překročí k rozvahovému dni 60 % jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky) na splácení vzniklého dluhu v určité výši. Existenci takové hranice a navazující povinnosti postupně snižovat dluh Ústavní soud považuje nejen za přípustné, ale i žádoucí.
10. 167. Důvodem pro takový závěr je skutečnost, že prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, mají charakter veřejných prostředků a je s nimi nakládáno ku prospěchu a v zájmu všech jejich občanů. Stejně tak je třeba připomenout, že územní samosprávné celky, i přes značnou míru autonomie a vlastní odpovědnost za své hospodaření, jsou majetkově propojeny se státem a jejich příjmy ze státního rozpočtu tvoří významnou (v případě obcí až stěžejní) složku jejich příjmů. Za této situace je žádoucí, aby hospodaření obcí a krajů mělo jasně stanovená pravidla, která zajistí, že s veřejnými prostředky bude nakládáno odpovědně, hospodárně, efektivně a svědomitě. Takovým požadavkům odpovídá i pravidlo, že zadlužení obcí a krajů by mělo být výjimkou, a pokud je nezbytné, mělo by docházet k jeho postupnému snižování (v opačném případě hrozí, že míra dluhů přesáhne určitou rozumnou mez). Nelze si přitom představit, že by pravidlo, které by splňovalo všechny uvedené požadavky, současně nijak nelimitovalo volné uvážení územních samosprávných celků stran dispozic s jejich majetkem, protože takové omezení je určité právní regulaci přímo vlastní. Z hlediska omezení volného uvážení obcí a krajů při nakládání s jejich majetkem je však napadená právní úprava poměrně shovívavá, neboť nestanovuje pevnou hranici výše dluhu, jejíž překročení by bylo následně sankcionováno (jak činí některé zahraniční právní úpravy).
11. 168. Na tomto místě je třeba připomenout důvody zakotvení rozpočtového pravidla. Vláda ve svém vyjádření poukázala na následky spojené s nadměrným zadlužováním obcí a krajů, k nimž patří i případná platební neschopnost územního samosprávného celku, která může vyústit v neschopnost plnění jeho základních úkolů v rámci samostatné i přenesené působnosti. Takový stav je nežádoucí jak z hlediska občanů územního samosprávného celku, tak i státu, neboť to je právě stát, který v takových případech zajišťuje, aby územní samosprávný celek byl nadále schopen plnit své úkoly. V těchto skutečně výjimečných případech sice nastupuje odpovědnost územních samosprávných celků za jejich hospodaření, avšak je zřejmé, že retrospektivní pojetí odpovědnosti není schopné zjednat nápravu tak efektivně jako prospektivně pojímaná odpovědnost (tedy stanovující pravidla hospodaření a následky jejich porušení již v případě hospodářských výsledků, které lze označit za hraniční).
12. 169. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že v roce 2016 nevykazovalo žádnou míru zadlužení 2 988 obcí z celkového počtu 6 254 obcí v České republice, tedy necelá polovina (dle vyjádření vlády), resp. 3 593 obcí z celkového počtu 6 265 obcí (dle tabulkové přílohy k vyjádření vlády), tedy více než polovina. Je zřejmé, že rozpočtové pravidlo vytváří právní regulaci v oblasti, kde je jí zapotřebí, neboť významná část obcí a krajů má dluhy, a je proto nezbytné - byť řada obcí rozpočtové pravidlo splňovala i před jeho zakotvením v právním řádu - předcházet dalšímu nadměrnému zadlužování.
13. 170. Na straně jedné tedy stojí neregulovaná volnost obcí a krajů při uvážení, jak naloží se svým majetkem, která může vést až k bezbřehému zadlužování územních samosprávných celků, přičemž následky takového jednání mohou mít zásadní vliv na fungování územních samosprávných celků ve smyslu jejich schopnosti plnit své základní funkce. Na straně druhé stojí pravidlo regulující výši zadlužení a reflektující zájem na zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financích, mj. tedy i financích obcí a krajů, jejichž zachování má dalekosáhlý význam nejen z hlediska fungování územní samosprávy, ale i z hlediska zajištění práva na samosprávu samotným občanům.
14. 171. Ústavní soud z těchto důvodů kvalifikuje samotnou existenci rozpočtového pravidla (ve smyslu pevného, nikoliv však neprostupného, dluhového stropu) jako mírný zásah do dotčených práv územních samosprávných celků. Konstatuje, že přínosy, které plynou z dodržování rozpočtového pravidla, přesahují případná negativa spočívající v zásahu do dotčených základních práv. V této části tedy Ústavní soud považuje napadenou právní úpravu za proporcionální.
15. 172. Ohledně povinnosti územního samosprávného celku snížit svůj dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky navrhovatelka namítá, že taková povinnost předpokládá jednak dostatek finančních prostředků na úhradu dluhu v požadované výši a možnost předčasného (úplného nebo částečného) splacení dluhu. V případě některých dluhů podle § 17 odst. 5 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, např. vzniklých z vydaných dluhopisů, ale i přijatých úvěrů či zápůjček, je možnost jejich předčasného splacení nízká, neboť územní samosprávné celky jakožto dlužníci nedisponují možností přimět své věřitele přijmout dílčí či celé plnění před termínem splatnosti. Navrhovatelka tak v podstatě brojí proti retroaktivitě napadených ustanovení.
16. 173. Co se týče následku nesplnění pravidla dle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, spočívajícího v pozastavení převodu podílu územního samosprávného celku na výnosu daní ve výši 5 % z rozdílu mezi dosaženým dluhem a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, namítá navrhovatelka zásah do legitimního očekávání obcí a krajů, nepoměr mezi výší pozastaveného podílu na výnosu daní a výší nesplaceného dluhu, porušení majetkové autonomie obcí a krajů a v neposlední řadě i porušení zákazu retroaktivity. Ani s těmito námitkami Ústavní soud nesouhlasí.
17. 174. Mechanismus zakotvený v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti představuje dílčí zásah do dotčených práv územních samosprávných celků, avšak s ohledem na jeho míru (ve srovnání se zahraničními právními úpravami, které jsou v tomto ohledu značně striktnější) jde o zásah nízký. Ústavní soud pokládá požadavek postupného snižování dluhu jako oprávněný a rozumný. Jinak totiž nelze zajistit postupné snižování zadlužení obcí a krajů pod hranici zakotvenou v § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (cíl napadeného ustanovení). Ústavní soud zde opět připomíná charakter prostředků, s nimiž hospodaří obce a kraje, a jejich odpovědnost vůči jejich občanům.
18. 175. Ohledně tvrzeného nepoměru mezi výší pozastaveného podílu na výnosu daní a výší nesplaceného dluhu Ústavní soud přitakal tvrzení vlády, že uvedená úprava není neproporcionální. Odpovídá-li výše pozastaveného podílu na výnosu daní výši částky, o kterou byl územní samosprávný celek v předchozím kalendářním roce povinen svůj dluh snížit, jde o zcela racionální a předvídatelný následek nesplnění dané povinnosti, již samotnou shledal Ústavní soud proporcionální. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní představuje pro obec a kraj stejný výpadek v jejich rozpočtu, jako by představovala úhrada dluhu ve výši požadované ustanovením § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti v předchozím kalendářním roce. Územní samosprávné celky jsou prostřednictvím této úpravy na jednu stranu omezeny ve svém rozhodování o nakládání s vlastním majetkem (pozastavený podíl na výnosu daní jim může být vyplacen, jen pokud sníží výši svého dluhu pod stanovenou hranici nebo pokud tyto prostředky použijí na jeho úhradu), naproti tomu jim však tento majetek není odňat ve smyslu sankce za nesplnění zákonem uložené povinnosti. S ohledem na své předchozí závěry proto Ústavní soud považuje i tuto úpravu za proporcionální.

Následující stránka