Nález Ústavního soudu ze dne 20. února 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
VII. 4. 5 Test proporcionality napadených zákonných ustanoveníVII. 4. 5
131. Při posuzování veřejnoprávních zásahů do soukromoprávní sféry a při zkoumání, zda zákonodárce skutečně dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy, Ústavní soud tradičně využívá test proporcionality. Tento test byl Ústavním soudem formulován již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.). Jeho podstata spočívá v postupném zkoumání tří dílčích kritérií. Prvním kritériem je vhodnost, tj. odpověď na otázku, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný legitimní cíl. Druhým kritériem je potřebnost (nezbytnost), spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na přijetí těchto opatření.
132. Ústavní soud již v minulosti aplikoval test proporcionality i v případech hledání spravedlivé rovnováhy mezi zásahem do práva na samosprávu a prosazením veřejného zájmu, který se s tímto právem ocitá v kolizi (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13, body 34-36). Stěžejním - z hlediska aplikace testu proporcionality na posuzovanou zákonnou úpravu - je čl. 8Ústavy, zaručující právo na samosprávu územních samosprávných celků. Právo na samosprávu podle uvedeného článkuÚstavy reflektuje skutečnost, že územní samospráva „není pouhým výtvorem ústavodárce. Je výsledkem historického, kulturního, politického a sociálního vývoje. Stejně jako problematika lidských práv je i život lidí v pospolitosti ... výsledkem přirozeného vývoje“ (FILIP, J. Ústavní právo České republiky: základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR. Brno: Václav Klemm, 2011, s. 468). S ohledem na přirozenoprávní a lidskoprávní základ práva na samosprávu je třeba při jeho střetu s jiným soupeřícím veřejným zájmem (zájmem svrchované státní moci) vyjít ze širšího přezkumu (viz též níže sub 133), jejž poskytuje právě test proporcionality (stejný postup volí např. i německý Spolkový ústavní soud, srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 27. ledna 2010 sp. zn. 2 BvR 2185/04, BVerfGE 125, 141, bod 91, a judikaturu zde citovanou).
133. Cílem zákona č. 23/2017 Sb. a zákona č. 24/2017 Sb. je úprava pravidel rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí skrze zakotvení povinnosti státu a územních samosprávných celků dbát o zdravé a udržitelné veřejné finance tím, že stát a územní samosprávné celky při nakládání s nimi budou postupovat transparentně, účelně, hospodárně a efektivně, a dosáhnout takové výše dluhu veřejných institucí, která nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí (§ 1 a 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Tento obecný cíl je třeba vztáhnout i k jednotlivým napadeným ustanovením, jejichž proporcionalita je Ústavním soudem nyní hodnocena.
134. Předpokladem posouzení prvního z kritérií testu proporcionality - kritéria vhodnosti - je zodpovězení otázky, je-li cíl sledovaný normativní úpravou zkoumanou Ústavním soudem legitimní. K legitimitě cíle sledovaného napadenou právní úpravou Ústavní soud uvádí, že dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí představuje zcela oprávněný požadavek, jehož původ je třeba spatřovat již v primárním právu Evropské unie. Požadavek dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí vyplývá z čl. 126 SFEU a navazujícího Protokolu č. 12, jež ukládají členským státům vyvarovat se nadměrného schodku veřejných financí, včetně financí místních samospráv. Sekundární právo Evropské unie výslovně požaduje zajištění dosažení uvedeného cíle tím, že rozsah povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích bude náležitým způsobem vztažen na všechny subsektory sektoru vládních institucí, tj. i na územní samosprávné celky (místní samosprávy).
135. Ústavní soud si je vědom toho, že v odborné veřejnosti existují stran požadavku vyrovnaného státního rozpočtu kontroverzní názory. Uvádí se např., že vyrovnaný rozpočet nemusí být vždy ku prospěchu, ale naopak v případě ekonomické recese, případně kvalifikovaného nárůstu výše dluhu sektoru veřejných institucí, mohou být naopak žádoucí zvýšené investice. Jinými slovy, „úprava vyrovnaného rozpočtu navzdory snaze vytvořit rámec pro dlouhodobý a udržitelný rozvoj ... není prostředkem, který by nás k tomuto cíli zavedl“ (ŠÍMA, J. Mýtus prospěšnosti vyrovnaného rozpočtu. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 16). Obdobně další autoři akcentují systémové řešení problému deficitního hospodaření, který je třeba řešit ex ante a přímo u zdroje, nikoliv ex post a na legislativní úrovni (srov. BLAŽEK, J. Rozpočtová nerovnováha v ekonomické teorii. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 27-28., obdobně ŠIMKA, K., tamtéž, s. 38.). I samotný prostředek dosažení tohoto cíle - stanovení systému postupně se aktivujících dluhových brzd - je vnímán skepticky (KŘEPELKA, F. Čas dluhových brzd v Evropské unii. In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 74 a násl.).
136. Prezentované závěry odborné veřejnosti se však vztahují k rozpočtovému hospodaření státu a je otázkou, do jaké míry je lze (bez dalšího) přenést i vůči rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků. Neplatí totiž, že obec či kraj jsou „státem v malém“, stejně tak jako neplatí, že „stát je velkou obcí či krajem“. Úlohy, které stát a územní samosprávný celek vůči svému obyvatelstvu plní, lze jen stěží srovnávat (obrana, hospodářská politika, zaměstnanost, sociální zabezpečení, zvláště důchody či výstavba infrastruktury), jakkoliv vykazují dílčí shodné prvky (oblast vzdělávání, místní infrastruktura, zdravotnictví na krajské úrovni). V tomto směru tak do popředí vystupuje důvodnost deficitního rozpočtového hospodaření v určitých situacích. Prosté tvrzení, že existence deficitního rozpočtu může být v určitých případech žádoucí, není s to vyvrátit nosný argument, na kterém je cíl dlouhodobě udržitelných veřejných financí postaven, a to, že přemíra deficitního hospodaření představuje systémové riziko, jemuž je třeba čelit jak na místní, tak na národní úrovni. Takovému závěru odpovídá i příslušné primární a sekundární právo Evropské unie a praxe některých členských zemí.
137. Ústavní soud dále připomíná, že prosté vyrovnané rozpočtové hospodaření nepředstavuje jediný cíl napadené právní úpravy; nepředstavuje dokonce ani její cíl samotný. Cílem napadené právní úpravy je - a to i ve vztahu k obcím a krajům - zajistit, aby jejich hospodaření přispívalo k takové podobě dluhu sektoru veřejných institucí, která nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí. Jinými slovy, napadená právní úprava obsahově navazující na návrh ústavního zákona se ani tak netýká veřejných rozpočtů jako spíše veřejných dluhů (KYSELA, J. „Finanční ústava“ jako pokus o regulaci neregulovatelného? In: ŠIMÍČEK, V. a kol. Finanční ústava. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 61). Napadená právní úprava zároveň stanovuje požadavek hospodárného, účelného a efektivního nakládání s veřejnými financemi, který objektivně limituje dluhovým stropem. Omezené příjmy obcí a krajů jsou schopny vzniklé dluhy umořovat, nicméně v případě přemíry dluhů se tato schopnost vytrácí a nastupuje pouze splácení dluhu dalším dluhem. V posuzované věci vlastně nejde o zakotvení požadavku vyrovnaného rozpočtu [ten se fakticky - a to je třeba zdůraznit - neobjevuje ani v § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], nýbrž o zajištění dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí.
138. Dle Ústavního soudu je uvedený cíl napadených ustanovení nejen zřetelně seznatelný, a nepředstavuje tedy projev svévole zákonodárce, ale jde o cíl legitimní, hodný ústavní ochrany.
139. Ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a ustanovení § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů umožňují dosažení legitimních cílů tak, že v situaci kvalifikovaného zhoršení dluhu sektoru veřejných institucí stanoví přísnější pravidla pro schodkové hospodaření územních samosprávných celků (s obdobnou úpravou se lze setkat v Polské republice či ve Slovenské republice). Obce a kraje jsou přitom jednou ze složek podílejících se na výši dluhu sektoru veřejných institucí [srov. § 3 písm. h) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti], a míra jejich zadlužení tedy přispívá k růstu nebo snížení celkové výše dluhu sektoru veřejných institucí. Stanovením striktnějších podmínek schodkového hospodaření územních samosprávných celků lze dosáhnout obnovy a zajištění dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí. Ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti pak stanoví jeden z následků nedodržení pravidel schodkového hospodaření územních samosprávných celků v době kvalifikovaného zhoršení dluhu sektoru veřejných institucí, jímž je zveřejnění seznamu územních samosprávných celků, které porušily pravidlo dle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že takový následek může představovat i zásah do pověsti územního samosprávného celku, proti němuž se lze - v případě jeho nezákonnosti - bránit u soudu.
140. S různými obdobami dluhového stropu se lze setkat nejen u nás, ale též např. ve slovenské, dánské, maďarské, estonské, švédské, finské či italské právní úpravě. Ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, jakož i § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní pak představují dílčí mechanismy, které mají zajistit dodržování rozpočtového pravidla. Rovněž s tímto mechanismem se lze setkat i v jiných evropských zemích, např. v Dánsku, Maďarsku nebo Estonsku. Systém opatření, jenž se uplatní v případě překročení stanovené hranice dluhu územního samosprávného celku, je způsobilý působit na obce a kraje v tom směru, aby snížily svůj dluh pod stanovený dluhový strop a popřípadě snižovaly svůj dluh způsobem stanoveným v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
141. Napadená ustanovení tedy splňují kritérium vhodnosti ve smyslu způsobilosti dosáhnout kýženého cíle.
142. Druhý krok testu proporcionality spočívá ve zkoumání, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo vůči dotčeným právům šetrnější. Z porovnání s rozpočtovými pravidly územních samosprávných celků, jež se ve vztahu ke schodkovému hospodaření uplatňují obecně, se nabízejí dvě alternativy napadené právní úpravy. První je zachování aplikace stávajících pravidel pro schodkové hospodaření územních samosprávných celků obsažených v § 4 odst. 5zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Druhou alternativu představuje zúžení omezení financování plánovaného schodku rozpočtu prostřednictvím smluvně zabezpečené půjčky, úvěru nebo příjmu z prodeje komunálních dluhopisů spočívajícího ve vázanosti na předfinancování projektů spolufinancovaných z Evropské unie (např. slovenská a polská právní úprava za daného stavu veřejných financí zcela vylučují schodkové hospodaření obcí a krajů; v případě řady členských států však platí obecný požadavek vyrovnanosti rozpočtů územních samosprávných celků).
143. Ústavní soud upozorňuje, že při variantě aplikace toliko pravidel obsažených v ustanovení § 4 odst. 5zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, by k obnově žádoucího stavu veřejných financí nemuselo dojít, neboť územní samosprávné celky by nadále mohly sestavovat své rozpočty jako schodkové bez dalších omezení. K nápravě by tedy přispívaly pouze ostatní složky sektoru veřejných institucí. Naproti tomu zúžení omezení zakotveného ve druhé větě téhož ustanovení by zjevně také postrádalo svůj smysl, neboť vázanost financování vzniklého schodku smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů na předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie představuje jediné omezení oproti standardním pravidlům schodkového hospodaření územních samosprávných celků. Uvedené způsoby úhrady vzniklého schodku spíše představují toliko privilegované důvody vzniku schodku, které nijak nepřispívají k jeho snížení. Smyslem těchto výjimek je očividně umožnit dotčeným jednotkám efektivní fungování i po spuštění opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Zúžení omezení obsaženého v ustanovení § 4 odst. 6 větě druhé zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů by tedy nevedlo k dosažení sledovaného cíle ve smyslu obnovy dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí (přispěním ke snížení výše dluhu sektoru veřejných institucí ze strany územních samosprávných celků).
144. Ústavní soud proto nemohl přijmout ani námitku, že omezením schodkového rozpočtového hospodaření obcí a krajů nemusí nezbytně dojít k zlepšení stavu veřejných financí, neboť tato námitka vychází z (nesprávné) premisy, že napadená právní úprava neumožňuje další výdaje nad rámec vyrovnaného rozpočtu územního samosprávného celku.
145. Ohledně ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti má Ústavní soud za to, že uvedený následek porušení povinnosti přijímat schodkový rozpočet pouze za podmínek daných v § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje nejmírnější hrozbu sankce, jež je zároveň způsobilá ovlivnit rozpočtové hospodaření územních samosprávných celků, a neshledává šetrnější alternativu. Na okraj lze zmínit, že dalším následkem porušení povinnosti přijmout rozpočet v podobě a za podmínek stanovených v § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je dle § 124obecního zřízení nebo dle § 82krajského zřízení pozastavení výkonu usnesení zastupitelstva obce nebo kraje, kterým byl takový rozpočet schválen, a následně hospodaření dle rozpočtového provizoria. V neposlední řadě je třeba říci, že napadené ustanovení má svůj základ v bodu 16 preambule směrnice Rady 2011/85/EU, podle něhož musí být nedodržování numerických fiskálních pravidel spojeno s určitými dopady, například ztrátou dobrého jména.
146. Co se týče rozpočtového pravidla, vláda ve svém vyjádření nastínila možné varianty transpozice požadavku vytvoření dohledu nad zdravými a dlouhodobě udržitelnými veřejnými financemi v podobě numerických fiskálních pravidel, vyplývajícího ze směrnice Rady 2011/85/EU (srov. bod 16 preambule a čl. 5 směrnice Rady 2011/85/EU). Ve vztahu k místním vládním institucím (ve smyslu územní samosprávy) se v rámci jednotlivých členských států Evropské unie uplatňují dvě základní formy fiskálních pravidel. První jsou pravidla hospodaření v podobě celkových nebo upravených sald s tím, že může jít o pravidlo určující výši celkového salda nebo strukturálního salda (Rakousko a Nizozemsko). Druhou variantou numerických fiskálních pravidel je dluhové pravidlo, jež je odvozováno mimo jiné i od požadavků plynoucích z Paktu stability a růstu. Podstatou dluhového pravidla je, že omezuje výši povoleného veřejného dluhu stanovením „dluhových stropů“. Uvedené pravidlo je v modifikované podobě využíváno v Dánsku, Estonsku, Maďarsku či na Slovensku, k čemuž lze odkázat na body 110 a 113.
147. Samotný mechanismus směřující k zajištění dodržování rozpočtového pravidla dluhového stropu, tj. ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 6a až 6dzákona o rozpočtovém určení daní, vychází z obecného požadavku plynoucího z bodu 16 in fine preambule směrnice Rady 2011/85/EU. Z tohoto bodu preambule plyne, že „aby numerická fiskální pravidla fungovala účinně, musí být jejich nedodržování spojeno s dopady, i když například jen v podobě ztráty dobrého jména“. Lze přitom rozlišit tři základní formy „dopadů“ v případě překročení dluhového stropu územním samosprávným celkem - ukládání pokut (Slovensko a Maďarsko), sanaci dluhu územního samosprávného celku z příspěvků státního rozpočtu (Dánsko) a dočasné přerušení transferu příspěvků ze státního rozpočtu (Estonsko).
148. Konstrukce rozpočtového pravidla obsažená v § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nemá charakter pevného „stropu“, jehož překročení je nepřípustné. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti totiž představuje pomyslnou záchrannou síť, která obcím a krajům umožňuje v případě porušení rozpočtového pravidla snížit jejich dluh alespoň o 5 % z rozdílu mezi výší dluhu a zmiňovanou šedesátiprocentní hranicí. Splní-li územní samosprávný celek danou povinnost anebo sníží-li svůj dluh pod stanovenou hranici (tyto podmínky jsou stanoveny alternativně), opatření podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se neaplikují. Opatření spočívající v pozastavení převodu podílu na výnosu daní tak představují prostředek ultima ratio. Ústavní soud připomíná, že obcím nejsou dané prostředky odňaty, ale jejich výplata je toliko podmíněna dle ustanovení § 6b až 6d zákona o rozpočtovém určení daní. Uvedená opatření tedy nemají povahu sankce v pravém slova smyslu.
149. Vzhledem k tomu, že argumentace navrhovatelky nenabízí žádné další šetrnější alternativy k zákonodárcem přijatému řešení, vycházel Ústavní soud ze srovnání s členskými státy Evropské unie, které ve svých právních řádech pravidla rozpočtové odpovědnosti pro územní samosprávné celky zakotvily.
151. Přijaté řešení zasahuje právo na samosprávu, resp. právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, jakož i právo na pokojné užívání majetku v nejnižší možné míře. Zakotvení sankce v podobě možnosti uveřejnění seznamu územních samosprávných celků, které porušily povinnost dle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, je rovněž - svým prevenčním působením - způsobilé dosáhnout požadovaného cíle. Možnost šetrnějšího prostředku v tomto směru Ústavní soud neshledal.
152. Ke stanovení dluhového stropu, k navazujícímu rozpočtovému pravidlu a k mechanismu směřujícímu k zajištění jeho dodržování Ústavní soud uvádí, že volba mezi jednou a druhou v úvahu přicházející formou fiskálních numerických pravidel je v dispozici zákonodárce. Ústavní soud je přesvědčen, že obě v úvahu přicházející varianty (celková nebo upravená salda nebo dluhový strop) jsou způsobilé dosáhnout sledovaného legitimního cíle na požadované úrovni, při stejné míře zásahu do dotčených práv územních samosprávných celků. K alternativám rozpočtového pravidla a k mechanismu garantujícímu jeho dodržování je třeba říci, že řešení obsažené v § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní je v porovnání s variantou sankcí (pokut), ukládaných územním samosprávným celkům za nedodržení rozpočtového pravidla pro územní samosprávné celky, mnohem příznivější. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní je totiž podmíněno nesplněním povinnosti územního samosprávného celku snížit svůj dluh alespoň o 5 % z rozdílu mezi jeho výší a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky a nastupuje až jako prostředek ultima ratio. Zákonodárcem přijaté řešení nezbavuje obce a kraje nezbytných prostředků (jak by tomu bylo v případě ukládání pokut za nesplnění daných povinností), ale omezuje příjmy obcí a krajů s podmínkou, že v případě zlepšení jejich hospodaření (nebo budou-li tyto užity pro účely snížení jejich dluhu) jim tyto prostředky budou vráceny (srov. § 6c odst. 1 zákona o rozpočtovém určení daní). Přijaté řešení proto představuje ve srovnání s právní úpravou aplikovanou v jiných zemích Evropské unie nejšetrnější podobu zásahu.
153. Se zřetelem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že napadená ustanovení splňují i kritérium potřebnosti.
154. Zbývá posoudit přiměřenost předmětných ustanovení stricto sensu, tedy zda újma na právu územních samosprávných celků na samosprávu, právu mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu a právu na pokojné užívání majetku není nepřiměřená ve vazbě na cíl, jímž je zajištění dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí.
155. K posouzení proporcionality § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Ústavní soud předně uvádí, že nesdílí přesvědčení navrhovatelky, že při aktivaci režimu úsporných opatření dle uvedených ustanovení může dojít k situaci, kdy územní samosprávné celky nebudou schopny plnit úkoly svěřené jim v rámci samostatné a přenesené působnosti. Napadená ustanovení deficitní hospodaření nevylučují, nýbrž je - ve vztahu k některým zdrojům financování plánovaného schodku obecního či krajského rozpočtu - toliko podmiňují. Navrhovatelka zmiňuje výdaje v oblasti vzdělávání, sociálních služeb, kultury či údržby infastruktury. Tyto oblasti jsou však, jak připomíná vláda, financovány také na základě přímých transferů ze státního rozpočtu, případně přímo státem nebo prostřednictvím zdrojů ze státních fondů. Za problematické by bylo možno považovat ve světle uvedené námitky pouze ty oblasti hospodaření územních samosprávných celků, jejichž financování je závislé na vlastních prostředcích obcí a krajů. Nicméně i v tomto případě se uplatňuje pravidlo, že rozpočet může být z důvodu financování výdajů na takové oblasti hospodaření schválen jako schodkový, pokud daný schodek bude moci být uhrazen prostřednictvím finančních prostředků z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí, případně dalšími způsoby úhrady plánovaného schodku, jež připouští § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, za podmínky, že takový schodek vznikne z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
156. Obcím a krajům je tedy i nadále umožněno v případě nedostatku vlastních finančních prostředků financovat své aktivity z jiných zdrojů. Těmito jinými zdroji mohou být nadále finanční prostředky státu a Evropské unie, popřípadě i třetích osob, budou-li dané investiční záměry současně spolufinancovány prostřednictvím prostředků z rozpočtu Evropské unie. Na tomto místě je rovněž třeba opětovně připomenout, že schodkové hospodaření obcí a krajů představuje samo o sobě výjimku z obecného pravidla [srov. VEDRAL, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C. H. Beck, 2008, s. 264].
157. Navrhovatelka dále namítá absenci přechodných ustanovení, jež by regulovala délku trvání opatření spočívajícího v omezení schodkového rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků. Vláda v tomto směru oponuje jednak nemožností určení doby trvání nežádoucího stavu sektoru veřejných institucí a dále existencí režimu tzv. únikových klauzulí (§ 15 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Ústavní soud si je vědom neexistence časového omezení daných opatření směřujících k nápravě nežádoucího stavu veřejných financí. Odůvodnění vlády však pokládá za racionální s ohledem na nepředvídatelnost délky trvání takového stavu a na potřebu trvání předmětných opatření až do obnovy takové výše dluhu sektoru veřejných institucí v poměru k HDP, která odpovídá požadavku zdravých a udržitelných financí (tj. 55 %). V případě, že takový stav bude výsledkem dlouhodobé hospodářské recese, je pochopitelné, že tomu bude odpovídat i doba trvání opatření. Klauzule uplatnitelné dle § 15 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vymezují pojem „významného zhoršení ekonomického vývoje“ na základě skokového poklesu HDP (mezičtvrtletně o 2 % nebo meziročně o 3 %). Tyto klauzule vylučují aplikaci opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti po dobu 24 měsíců v případě náhlého zhoršení stavu veřejných financí, a z hlediska omezení dluhového rozpočtového hospodaření obcí a krajů jsou tak prostředkem zamezujícím aplikaci nápravných opatření. Námitku navrhovatelky, že dané ustanovení je příliš vágní, proto Ústavní soud nemohl přijmout jako důvodnou.