Nález Ústavního soudu ze dne 20. února 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
103. Změnu oproti předchozí právní úpravě tedy představuje až § 4 odst. 6 věta druhá zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, podmiňující schválení schodkového rozpočtu, u něhož má být schodek hrazen smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku, vznikem takového schodku z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. V ostatních případech, tedy nevznikl-li schodek z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, bude možné schválit schodkový rozpočet s tím, že vzniklý schodek bude možné uhradit některým z vyjmenovaných zdrojů. Ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje vedení seznamu územních samosprávných celků, jež poruší povinnost podle § 14 písm. c) téhož zákona.
104. Ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zakotvuje tzv. dluhový strop pro rozpočty územních samosprávných celků a na něj navazující komplexní rozpočtové pravidlo, jehož podstatou je v zájmu zajištění zdravých a udržitelných veřejných financí stanovit horní hranici dluhu územních samosprávných celků. Při překročení této hranice nastupují další mechanismy obsažené v § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, které mají za cíl přimět územní samosprávný celek k postupnému snižování jeho dluhu pod hranici stanovenou v odstavci 1 téhož ustanovení. V případě, že územní samosprávný celek nesplní svoji povinnost snížit svůj dluh o částku určenou podle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a současně výše jeho dluhu přesahuje hranici určenou podle § 17 odst. 1 téhož zákona, rozhodne ministerstvo o pozastavení převodu podílu na výnosu daní. Ustanovení § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní pak v návaznosti na ustanovení § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti stanoví podrobnosti pozastavení převodu podílu na výnosu daní, možnost zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní z úřední povinnosti či na žádost a následný převod podílu na výnosu daní po zrušení jeho pozastavení na žádost.
105. Ústavní soud naznal, že ustanovení § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů představuje dílčí zásah do práva územních samosprávných celků na samosprávu a do práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, jakož i do práva na ochranu vlastnictví a na pokojné užívání majetku. Oproti dosavadní právní úpravě totiž tato ustanovení podmiňují schválení schodkového rozpočtu, u něhož má být schodek hrazen smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku, vznikem takového schodku z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. Ustanovení § 18 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti přímo navazuje na uvedená ustanovení. Konstatovaný zásah však není protiústavní.
106. Obdobně ustanovení § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní kvalifikoval Ústavní soud jako zásah do uvedených práv, neboť stanoví nová pravidla (dluhový strop a rozpočtové pravidlo) pro hospodaření územních samosprávných celků a následky jejich nedodržení, jež jsou způsobilé ovlivnit hospodaření územních samosprávných celků jako takové, a tím i jejich schopnost zajišťovat své základní funkce, především ve vztahu k vlastním občanům. Ani tento zásah však není protiústavní.
VII. 4. 2 Rozpočtová odpovědnost v právu Evropské unieVII. 4. 2
107. Ústavní soud považuje za nezbytné připomenout i nadnárodní základ pravidel rozpočtové odpovědnosti ve vztahu k rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků. Protokol č. 12 k Lisabonské smlouvě [navazující na čl. 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“)], jenž se uplatní pro všechny členské státy bez ohledu na jejich členství v eurozóně, stanoví způsoby postupu při nadměrném schodku ve smyslu čl. 126 SFEU. Ustanovení čl. 1 Protokolu č. 12 určuje v návaznosti na čl. 126 odst. 2 SFEU referenční hodnoty, z nichž v projednávané věci je stěžejní hodnota 60 % pro poměr veřejného dluhu k HDP. Podle čl. 1 bodu 2 nařízení Rady (ES) č. 479/2009 ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, se pod pojmem „veřejný“ (ve smyslu veřejného dluhu) rozumí i sektor „místních vládních institucí“.
108. S požadavky primárního práva Evropské unie je spjata směrnice Rady 2011/85/EU. Bod 24 preambule uvádí, že s ohledem na odlišnou míru fiskální decentralizace či fiskální autonomie v jednotlivých členských státech je zapotřebí, aby dodržování Paktu stability a růstu bylo zajištěno tím, že rozsah povinností a postupů stanovených ve vnitrostátních rozpočtových rámcích bude náležitým způsobem vztažen na všechny subsektory sektoru vládních institucí. Usnesení Evropské rady ze dne 17. června 1997 o Paktu stability a růstu je prováděno nařízením Rady č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik a nařízením Rady č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Cílem Paktu stability a růstu je zabránit vzniku nadměrných schodků veřejných financí, případně napomoci jejich rychlému odstranění a stanovit související prevenční a varovné mechanismy.
109. Ustanovení čl. 5 směrnice Rady 2011/85/EU (mimo jiné) v návaznosti na bod 24 preambule ukládá, aby každý členský stát uplatňoval numerická fiskální pravidla, které jsou pro něj specifická a která účinně podporují soulad s jeho povinnostmi v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze SFEU, a to ve víceletém rámci pro sektor vládních institucí jako celek.
110. Dne 1. ledna 2013 vstoupila v platnost Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (dále jen „Fiskální pakt“), která stanoví další pravidla pro zpřísnění rozpočtové kázně. Česká republika dosud smluvní stranou Fiskálního paktu není.
111. Vycházeje ze zřetelně formulovaných požadavků plynoucích z primárního a sekundárního unijního práva, Ústavní soud nemohl akceptovat argumentaci navrhovatelky, že eventuální zrušení napadených ustanovení nebude odporovat závazkům plynoucím pro Českou republiku ze členství v Evropské unii. Právě naopak, z unijního práva jednoznačně plyne požadavek, aby členské státy zajistily na všech úrovních svého vnitřního členění naplňování popsaných kritérií, jež mají předcházet vzniku nadměrného schodku veřejných financí a dalšímu narůstání dluhu sektoru veřejných institucí. Volba vhodného prostředku je v gesci jednotlivých členských států.
VII. 4. 3 Rozpočtová odpovědnost územních samosprávných celků v jiných členských státech Evropské unieVII. 4. 3
112. Jako podklad pro svoje rozhodnutí Ústavní soud zpracoval přehled právní úpravy rozpočtové odpovědnosti územních samosprávných celků v ostatních členských státech Evropské unie. Na úvod je třeba poznamenat, že plnohodnotné srovnání komplikuje řada aspektů. Především jde o odlišnou strukturu územního členění států (federální uspořádání, různé formy vyšších územních samosprávných celků), rozdílné způsoby financování samosprávných celků (rozličný poměr mezi mírou financování z vlastních příjmů územních samosprávných celků a závislostí na státních rozpočtech), ale i konkrétní legislativní řešení úpravy rozpočtových pravidel, která je mnohde roztříštěna do řady právních předpisů.
113. Na ústavní úrovni je rozpočtová odpovědnost územních samosprávných celků (místních samospráv) členskými státy Evropské unie upravena spíše výjimečně. Patrně nejpodrobnější pravidla rozpočtové odpovědnosti přijalo Slovensko v podobě ústavního zákona č. 493/2011 Z. z., o rozpočtovej zodpovednosti, přičemž z hlediska obsahu je slovenská úprava značně podobná nynější české úpravě. Slovenský ústavní zákon v závislosti na vývoji poměru dluhu veřejné správy k HDP postupně stanovuje omezení (následně zcela vylučuje) schodkového hospodaření obcí a krajů. Zároveň zavádí i dluhový strop pro hospodaření obcí a krajů, jehož překročení sankcionuje uložením pokuty. Belgické ústavní právo zakotvuje dílčí pravidla rozpočtové odpovědnosti prostřednictvím existence vnitrostátní obdoby Fiskálního paktu, uzavřeného mezi federací, společenstvím a regiony (vyšší jednotky územní samosprávy) a jejich komisemi. Z předmětné dohody plyne závazek všech stran dohody usilovat o rozpočtovou rovnováhu. V případě sankcí ze strany Rady Evropské unie za nerespektování rozpočtových závazků je stanoven způsob jejich rozdělení mezi strany dohody. Rakouská ústava stanoví obcím povinnost při vedení jejich rozpočtů sledovat zajištění hospodářské rovnováhy a své hospodaření v zájmu tohoto cíle koordinovat se spolkovými zeměmi a Spolkem. Vedle toho finanční ústava (Finanz- Verfassungsgesetz 1948) upravuje vzájemné příjmy a výdaje mezi Spolkem, spolkovými zeměmi a obcemi.
114. V ostatních státech jsou na ústavní úrovni formulována toliko obecná pravidla vyrovnaného rozpočtového hospodaření (Německo, Maďarsko), která však na územní samosprávné celky přímo nedopadají; výjimku představují případy, kdy jsou obdobné požadavky přeneseny skrze zemské ústavy či zákony i na obce a kraje (Německo), k čemuž dle zprávy německého Spolkového ústavního soudu ze dne 12. prosince 2017 v současnosti již dochází. Italské ústavní právo naopak zakotvuje pravidla stanovující dílčí podmínku zadlužování územních samospráv pouze za účelem financování investic.
115. Podrobné pravidlo dluhové brzdy - mající dopady i na hospodaření územních samospráv - zakotvuje na zákonné úrovni ze zkoumaných zemí pouze Polsko. Polská právní úprava zavádí v případě, že poměr mezi veřejným dluhem a HDP překročí 55 %, omezení deficitu rozpočtů místních samospráv. Pokud poměr mezi veřejným dluhem a HDP překročí 60 %, nesmí místní samosprávy schválit schodkový rozpočet.
116. Dánsko, Maďarsko a Estonsko stanoví na zákonné úrovni dluhové stropy pro hospodaření územních samospráv. Dánská právní úprava vyžaduje po územních samosprávách udržovat vyrovnané rozpočty a stanoví závazné víceleté výdajové stropy. V případě nedodržení těchto pravidel jsou schodky v rozpočtech odečteny z příspěvků ze státního rozpočtu na následující rok. Maďarská právní úprava stanoví, že dluhy jednotlivých územních samospráv nesmí překročit hranici poloviny výše jejich celkových příjmů. V případě porušení tohoto pravidla lze územním samosprávným celkům uložit pokutu. Dluhový strop stanoví pro hospodaření územních samospráv i estonská právní úprava, přičemž jeho porušení a nedodržení tzv. plánu restrukturalizace může mít za následek rozhodnutí ministerstva o přerušení transferu příspěvků ze strany státu.
117. Dílčí povinnosti ve vztahu k rozpočtovému hospodaření územních samosprávných celků (na rozdíl od komplexnější úpravy popsané shora) však stanoví drtivá většina členských zemí Evropské unie. Jednotlivá pravidla se ale značně liší. Dle švédského práva jsou místní samosprávy povinny navrhovat své rozpočty tak, aby příjmy převyšovaly výdaje. V případě schodku jsou povinny jej kompenzovat v nejbližších třech letech, avšak bez jakékoliv sankce (podobně je tomu ve Finsku). Chorvatská a rumunská právní úprava stanoví požadavek vyrovnanosti rozpočtů územních samospráv, avšak neumožňuje v případě porušení tohoto principu sankcionovat samotné územní samosprávy. Obdobně zapovídá schodkové hospodaření i italská právní úprava, která k nápravě stanoví lhůtu tří let, s tím rozdílem, že v případě nesjednání nápravy lze územní samosprávy sankcionovat. Z francouzské právní úpravy vyplývá požadavek, aby rozpočty územních samosprávných celků byly přijímány jako vyrovnané, přičemž v případě porušení rozpočtové rovnováhy se uplatní komplexní procedura vedoucí k jejímu opětovnému nastolení. V některých zemích lze za porušení rozpočtových pravidel stíhat pouze jednotlivce (úředníky, starosty). Jmenovitě jde o Rumunsko, Polsko, Chorvatsko, Bulharsko a Belgii. Samotná úprava rozpočtových pravidel je v těchto zemích ale značně odlišná.
118. Lze tedy shrnout, že úprava rozpočtových pravidel na úrovni územních samosprávných celků (omezení schodkového hospodaření, dluhové brzdy a stropy, jakož i mechanismy zajišťující jejich dodržování) je v jednotlivých členských státech Evropské unie značně rozdílná. Řada členských států do své vnitrostátní úpravy již promítla požadavky Paktu stability a růstu, případně i Fiskálního paktu. Ve vztahu k územním samosprávám tak ale činí spíše odvozeně s ohledem na vzájemnou propojenost státního rozpočtu a rozpočtů místních samospráv. Významným prvkem jsou v tomto ohledu vnitrostátní dohody navazující na Fiskální pakt (Belgie) a Pakt stability a růstu (Rakousko), případně zákonná úprava promítající její požadavky do vnitrostátního práva (Německo). Porušení povinností plynoucích z těchto dohod je sankcionováno buďto přímo v podobě - za určitých podmínek vratné - pokuty (Rakousko), nebo podílem na sankci případně uložené Evropskou unií (Belgie). Kategorii sui generis představují i dobrovolně přijímané komunální dluhové brzdy zakotvující závazek vyrovnaných obecních rozpočtů v městských stanovách či obecních řádech (Jena, Düsseldorf, Mannheim, Drážďany).