Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 9. února 2010sp. zn. Pl. ÚS 6/07ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, alternativně na zrušení jejích jednotlivých ustanovení, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 66/2010 Sb.).
Výrok
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatel"), která požaduje zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, a to podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Podle navrhovatele byla napadená vyhláška č. 618/2006 Sb. vydána v rozporu s ústavním principem odpovědnosti vlády Parlamentu, zejm. ve vztahu k institutu vyslovení důvěry dle čl. 68 odst. 3 a 4 Ústavy, v rozporu s omezeními plynoucími z Ústavy vládě, která byla prozatímně pověřena vykonáváním svých funkcí do jmenování nové vlády [čl. 62 písm. d) Ústavy], a v rozporu se zmocňujícím ustanovením § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 48/1997 Sb."), čímž má být zároveň porušen princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a nezbytnost zákonného podkladu pro akty veřejné moci [čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina")].
2. Navrhovatel v prvním sledu poukazuje na to, že vyhláška č. 618/2006 Sb. byla připravena a vydána v době, kdy bylo ministerstvo řízeno členem vlády, která nezískala důvěru Poslanecké sněmovny. Poukazuje na to, že vláda Mirka Topolánka jmenovaná dne 4. září 2006 předstoupila podle čl. 68 odst. 3 Ústavy před Poslaneckou sněmovnu, v níž však při hlasování dne 3. října 2006 důvěru nezískala (čl. 68 odst. 4 Ústavy). V důsledku odepření vyslovení důvěry této vládě Poslaneckou sněmovnou se pak vláda usnesla dne 11. října 2006 na podání demise (čl. 73 odst. 2 Ústavy) a prezident republiky téhož dne tuto demisi přijal [čl. 62 písm. a), čl. 73 odst. 3 Ústavy]. Prezident republiky pak současně pověřil tuto vládu podle čl. 62 písm. d) Ústavy vykonáváním jejích funkcí prozatímně až do jmenování nové vlády. Novou vládu pak prezident republiky jmenoval dne 9. ledna 2007.
3. Dále zdůrazňuje, že "základním rysem vztahu legislativy a exekutivy" v ústavním systému České republiky jako demokratické parlamentní republiky je ústavní princip, podle něhož se bezvýjimečně "odvozuje trvání každé vlády od Poslanecké sněmovny" (čl. 73 odst. 2 věta druhá Ústavy), resp. od jí explicitně vyslovené důvěry (čl. 73 odst. 2 věta první Ústavy). Podle navrhovatele jde o vyjádření vztahu odpovědnosti vlády vůči Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy). Uvedený princip je podle názoru navrhovatele relevantní právě za situace, kdy je vláda ve stavu demise při současném pověření k vykonávání svých funkcí prozatímně. Ačkoliv Ústava neobsahuje konkrétní pozitivní či negativní výčet pravomocí "prozatímní vlády", neznamená to podle názoru navrhovatele, že taková vláda může uplatňovat své pravomoci ve stejném rozsahu, jako by šlo o vládu s důvěrou Poslanecké sněmovny. Tato pověřená vláda musí dbát "na zachování elementární substance způsobu demokratického vládnutí v parlamentní republice", který má být vyjádřen právě slovem prozatímně užitým v čl. 62 písm. d) Ústavy.
4. Svůj názor, že vláda ve shora uvedeném postavení musí omezit výkon svých funkcí na "nezbytné minimum", navrhovatel podporuje odkazem na názor právní doktríny (Pavlíček, V. - Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl. Linde, Praha, 1998, s. 221 n.). Rovněž navrhovatel poukazuje na pokus novelizovat Ústavu návrhem z roku 1999 (sněm. tisk č. 359), který ovšem nebyl schválen, neboť Senát návrh zamítl. Kromě jiného měl tento návrh výslovně omezovat postavení vlády v demisi a postavení nově jmenované vlády, o jejíž žádosti o vyslovení důvěry se dosud Poslanecká sněmovna neusnesla.
5. Navrhovatel dále uvádí, že vláda Mirka Topolánka si v době od 4. září 2006 do 9. ledna 2007 žádné limity nestanovila, naopak k výkonu svých pravomocí přistupovala zcela bez hranic, což se projevilo v rozsahu vlastní normotvorby vlády i ministerstev v uvedeném období a v počtu zásadních návrhů zákonů předložených Poslanecké sněmovně. Jedním z dokladů překročení ústavních limitů vlády bez důvěry Poslanecké sněmovny má být právě napadená vyhláška č. 618/2006 Sb., pro jejíž vydání navrhovatel nespatřuje žádný naléhavý důvod. Jejím cílem mělo být toliko "negovat" právní stav založený vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 290/2006 Sb., kterou se vydává rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví o rámcových smlouvách podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, která byla vydána předchozím ministrem MUDr. Davidem Rathem, který byl - na rozdíl od ministra MUDr. Tomáše Julínka - členem vlády, jež důvěru Poslanecké sněmovny požívala.
6. Ve druhém sledu navrhovatel namítá rozpor napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb. se zákonem č. 48/1997 Sb. Navrhovatel uvádí, že Ministerstvo zdravotnictví je oprávněno podle § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 48/1997 Sb. učinit rozhodnutí, pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do šesti měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu. Toto rozhodnutí o rámcových smlouvách ministerstvo učinilo - dle názoru navrhovatele - při splnění zákonných podmínek dne 7. června 2006 a vyhlásilo jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví v částce 5/2006 v části Závazná opatření pod č. 1. Znění jednotlivých rámcových smluv jsou uvedena v přílohách k tomuto rozhodnutí. Dne 7. června 2006 vydalo Ministerstvo zdravotnictví vyhlášku č. 290/2006 Sb., která nabyla platnosti i účinnosti dnem jejího vyhlášení, tj. 16. června 2006. Také v přílohách této vyhlášky jsou obsaženy rámcové smlouvy pro zdravotní pojišťovny a zdravotnická zařízení.
7. Dle námitek navrhovatele byla za této situace napadená vyhláška č. 618/2006 Sb. vydána v rozporu s ustanovením § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., neboť rámcové smlouvy upravené napadenou vyhláškou nebyly předmětem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních zdravotnických zařízení zastupovaných jejich zájmovými sdruženími, neboť toto dohodovací řízení, svolané dle přesvědčení navrhovatele dne 6. prosince 2005, nedospělo k dohodě a bez úspěchu skončilo uplatněním pravomoci ministerstva přijmout příslušné rozhodnutí.
8. Ministerstvo zdravotnictví tedy za těchto podmínek nebylo zmocněno k vydání vyhlášky č. 618/2006 Sb., neboť dohodovací řízení zahájené dne 6. 12. 2005 nedospělo ve lhůtě 6 měsíců k dohodě, přičemž z následných "setkání vybraných občanských sdružení se zástupci zdravotních pojišťoven" nemohla taková dohoda vzejít, neboť se již o řádné dohodovací řízení nejednalo. K "setkání", které bylo následně prezentováno jako dohodovací řízení, navíc ani nebyla některá občanská sdružení zastupující na základě plných mocí větší množství zdravotnických zařízení přizvána.
9. Vydáním napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb. tak mělo být zasaženo do "nabytých práv" vyplývajících ze smluv o poskytování zdravotní péče uzavřených na základě rámcových smluv dle vyhlášky č. 290/2006 Sb. Po vydání dřívější vyhlášky mělo být na straně zdravotnických zařízení založeno veřejné subjektivní právo vůči zdravotním pojišťovnám na uzavření individuálních smluv v intencích vyhlášky č. 290/2006 Sb., čehož některá zdravotnická zařízení využila. Ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb., podle něhož se smlouvy uzavřené podle dosavadních právních předpisů "uvedou do souladu s touto vyhláškou do 31. prosince 2007", se podle navrhovatele příčí principu právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a zákonným limitům veřejné moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
10. Navrhovatel tedy požaduje, aby Ústavní soud rozhodl, že "vyhláška č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.".
II.
Vyjádření účastníka řízení a stanovisko navrhovatele
11. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníka řízení, tedy Ministerstvo zdravotnictví (dále též jen "ministerstvo") jakožto orgán, který napadený předpis vydal (§ 69 odst. 1 věta první zákona o Ústavním soudu).
12. Ministerstvo vyslovilo názor, že vydání napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb. nebylo v rozporu s Ústavou, přičemž nesouhlasí ani s názorem, že by vydání uvedeného předpisu nebylo "nezbytné ani naléhavé". Především poukazuje na to, že předchozí vyhláška č. 290/2006 Sb. byla vydána bez naplnění podmínek předpokládaných ustanovením § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., tj. aniž by bylo v zákonné lhůtě 6 měsíců dokončeno dohodovací řízení. Skutečnost, že pro vydání vyhlášky č. 290/2006 Sb. nejsou dány zákonné důvody z důvodu nedokončeného dohodovacího řízení, byla konstatována i ve stanovisku Pracovní komise pro právo soukromé Legislativní rady vlády a Pracovní komise pro veřejné právo I Legislativní rady vlády. Cílem ministerstva při vydání vyhlášky č. 618/2006 Sb. pak bylo napravit tento stav, v němž se široký rozsah práv a povinností dotčených subjektů řídil nezákonně vydaným právním předpisem, a rámcové smlouvy upravit tak, aby tato úprava odpovídala výsledkům dohodovacího řízení, v souladu s reálnými možnostmi smluvních stran i systému veřejného zdravotního pojištění a s veřejným zájmem.
13. Dále ministerstvo uvádí, že nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, podle jehož názoru bylo dohodovací řízení k vyhlášce č. 290/2006 Sb. svoláno dne 6. prosince 2005 a ve lhůtě šesti měsíců nedospělo k výsledku jednání. Podle názoru ministerstva bylo dohodovací řízení k rámcovým smlouvám řádně svoláno Svazem zdravotních pojišťoven, a to teprve na den 3. ledna 2006. Z toho dovozuje, že šestiměsíční lhůta stanovená zákonem před vydáním vyhlášky č. 290/2006 Sb. neuplynula, a nedošlo tedy k naplnění právní skutečnosti, s níž zákon č. 48/1997 Sb. spojuje vznik pravomoci ministerstva učinit rozhodnutí.
14. Jednání dne 6. prosince 2005 bylo Lékařským odborovým klubem - Českým svazem lékařů (dále jen "LOK-SČL") svoláno "v segmentech ambulantních specialistů a praktických lékařů", přičemž v segmentu ambulantních specialistů se účastníci dohodli, že se jedná nikoliv o první kolo dohodovacího řízení, nýbrž pouze o přípravnou schůzku, v segmentu praktických lékařů nebyli obesláni všichni poskytovatelé a svolané jednání nelze považovat za řádné první kolo dohodovacího řízení ve smyslu § 17 zákona č. 48/1997 Sb. V tomto rovněž ministerstvo odkazuje na odůvodnění návrhu na zrušení vyhlášky č. 290/2006 Sb. vedeného podsp. zn. Pl. ÚS 52/06.
15. K tvrzení navrhovatele, že některá sdružení nebyla o dohodovacím řízení informována, poukazuje ministerstvo na znění § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., v němž se hovoří o "zástupcích příslušných skupinových smluvních zdravotnických zařízení zastupovaných svými zájmovými sdruženími" bez konkrétního vymezení, o jaké subjekty se jedná. Tvrzení navrhovatele o nevyrozumění některých konkrétních subjektů označuje ministerstvo za prokazatelně nepravdivá. Z prezenční listiny závěrečného jednání dohodovacího řízení ze dne 21. června 2006 vyplývá, že zástupce České lékařské komory - o. s. (dále jen "ČLK, o. s."), Mgr. B., i zástupce LOK-SČL, MUDr. O., byli až do samého závěru jednání účastni. V segmentu praktických lékařů a praktických lékařů pro děti podle názoru ministerstva nepanovala na straně zástupců poskytovatelů jednomyslnost. Vzhledem k předchozí dohodě, jejímiž účastníky byly i ČLK, o. s., a LOK-SČL, v souladu s níž byla v případě rozporu rozhodující síla mandátů vyjádřená plnými mocemi, a vzhledem ke skutečnosti, že uzavřenou dohodu podpořil jak Svaz praktických lékařů a praktických dětských lékařů (více než 2000 plných mocí), tak i oba svazy zdravotních pojišťoven, je artikulovaný nesouhlas výše zmíněných subjektů, disponujících cca 200 plnými mocemi, pro dosažení dohody irelevantní.
16. Konečně ministerstvo uvádí, že ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb. nelze interpretovat tak, že by mělo přímo zasahovat do v dobré víře již nabytých práv, nýbrž "stanovuje úmysl (cíl), resp. deklaruje výsledek dohodovacího řízení přizpůsobit tyto smlouvy" právnímu rámci upravenému ve vyhlášce č. 618/2006 Sb. Dřívější vyhláška č. 290/2006 Sb. podle názoru ministerstva zcela voluntaristicky upravila předmětné vztahy v rozporu s reálnými možnostmi systému veřejného zdravotního pojištění, kdy by tyto vztahy nebylo možné prakticky změnit. Tento stav považuje ministerstvo za rozporný s veřejným zájmem ve smyslu § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. Vzhledem k uvedenému ministerstvo navrhlo, aby Ústavní soud návrh zamítl.
17. Ke svému vyjádření ministerstvo připojilo "zápis ze zahajovacího dne společného jednání účastníků Dohodovacího řízení o rámcových smlouvách" ze dne 3. 1. 2006; "zápis z pokračování úvodního společného jednání účastníků Dohodovacího řízení o rámcových smlouvách zahájeného dne 3. 1. 2006" ze dne 17. 1. 2006; "zápis z druhého pokračování úvodního společného jednání účastníků Dohodovacího řízení o rámcových smlouvách zahájeného dne 3. 1. 2006" ze dne 28. 2. 2006; "zápis ze závěrečného dne společného jednání účastníků Dohodovacího řízení o rámcových smlouvách" ze dne 21. 6. 2006; dále prezenční listiny jako přílohy k těmto zápisům; dále stanovisko Pracovní komise pro právo soukromé Legislativní rady vlády k návrhu vyhlášky Ministerstva zdravotnictví, kterou se vydávají rámcové smlouvy, ze dne 22. května 2006 a stanovisko Pracovní komise pro veřejné právo I Legislativní rady vlády k návrhu vyhlášky Ministerstva zdravotnictví, kterou se vydávají rámcové smlouvy, ze dne 15. května 2006. Obě stanoviska jsou ve vztahu k návrhu (budoucí) vyhlášky č. 290/2006 Sb. negativní, a to pro nedostatek zákonného zmocnění ve smyslu ustanovení § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. na straně ministerstva.
18. Navrhovatel v písemné replice k vyjádření ministerstva uvedl, že na návrhu trvá, neboť vláda, resp. ministerstva měla v rozhodné době poměřovat uplatňování veřejné moci ze své strany se základním materiálním ústavním principem prozatímního výkonu svých funkcí, tj. toliko v nezbytných a neodkladných případech a jen po dobu výrazně nepřekračující dobu funkce "vlády v demisi". V rámci tohoto omezení mělo ministerstvo vyčkat rozhodnutí o návrhu na zrušení vyhlášky č. 290/2006 Sb. v řízení před Ústavním soudemsp. zn. Pl. ÚS 52/06. Rovněž navrhovatel znovu opakuje, že podepsáním nových smluv podle vyhlášky č. 618/2006 Sb. bylo zasaženo do již v dobré víře nabytých práv na straně fyzických a právnických osob - provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení. Proto Ústavnímu soudu navrhuje zrušit vyhlášku celou nebo alespoň v těch ustanoveních, která budou shledána rozporná s ústavním pořádkem.
19. Ve vyžádaném doplňujícím stanovisku (ze dne 2. února 2010) uvedlo Ministerstvo zdravotnictví, že není a nikdy nebylo účastníkem dohodovacího řízení podle § 17 odst. 3, resp. odst. 2, s ohledem na znění tehdy účinné, zákona č. 48/1997 Sb., a proto se nemůže podrobněji vyjádřit k organizačním otázkám dohodovacího řízení. Dne 14. prosince 2005, jak plyne z přiložené kopie, obdrželo ministerstvo prostřednictvím elektronické pošty (na adresu mzdr@mzdr.cz) pozvánku na "jednání Dohodovacího řízení k rámcovým smlouvám", z níž obsahově plyne, že na den 3. ledna 2006 od 9:00 hodin je svoláno jednání dohodovacího řízení v budově OP VZP Praha, Na Perštýně 6. Řádnost svolání a průběhu dohodovacího řízení ministerstvo dovozuje např. z programu jednání, který obsahoval prezenci účastníků s doložením oprávnění k zastupování, projednání a schválení jednacího řádu, stanovení zástupců pro jednání a stanovení termínů jednání dohodovacího řízení, též z účasti zástupce ministerstva na jednáních dohodovacího řízení. Uvedlo dále, že výsledky dohodovacího řízení byly ministerstvu předloženy v zákonné lhůtě šesti měsíců. Ke svému vyjádření připojilo ministerstvo v kopiích následující podklady (dle požadavku soudce zpravodaje, pozn. Ústavní soud): "zápis z dohodovacího řízení k Rámcové smlouvě pro segment zdravotnických zařízení poskytujících zdravotní péči praktických lékařů a praktických lékařů pro děti a dorost ze dne 6. prosince 2005", podepsaný předsedajícím MUDr. M. K., ověřený dvěma ověřovateli s písemně připojenou výhradou; dále "zápis z jednání, které LOK SČL svolal k dohodovacímu řízení k Rámcové smlouvě pro zdravotnická zařízení poskytující ambulantní specializovanou péči a péči ženských lékařů ze dne 6. prosince", podepsaný předsedající MUDr. J. V. a dvěma ověřovateli zápisu; dále prezenční listinu, v níž jsou rukou přeškrtnuta slova "Dohodovací řízení o rámcové smlouvě" a nahrazena slovem "Jednání", dále uvozenou slovy "6. 12. 2005 v 15 hodin pro zdravotnická zařízení poskytující ambulantní specializovanou péči a péči ženských lékařů" (2 listy); dále prezenční listinu, v níž je rukou přeškrtnuta celá hlavička ve znění "Dohodovací řízení o rámcové smlouvě 6. 12. 2005 v 15 hodin pro zdravotnická zařízení poskytující péči praktických lékařů a praktických lékařů pro děti a dorost" (3 listy); dále "jednací řád k dohodovacímu řízení o rámcových smlouvách" datovaný 23. 11. 1998 (3 listy); dále sdělení MUDr. Jiřího Beka, prezidenta Svazu zdravotních pojišťoven České republiky, kterým (v příloze) předkládá dohodnuté rámcové smlouvy ministerstvu, datováno 30. června 2006, opatřeno razítkem podatelny ministerstva s datem 30. 6. 2006; a dále výše uvedenou pozvánku na jednání dohodovacího řízení.
III.
Další podklady řízení a stanovisko navrhovatele
20. Ústavní soud si stejně jako v řízenísp. zn. Pl. ÚS 52/06vyžádal vyjádření amicorum curiae České lékařské komory a Všeobecné zdravotní pojišťovny, a dále Svazu zdravotních pojišťoven České republiky coby svolavatele dohodovacího řízení.
21. Česká lékařská komora (dále jen "ČLK") prostřednictvím prezidenta MUDr. Milana Kubka k návrhu uvedla, že "je možno potvrdit, že dohodovací řízení k rámcové smlouvě bylo svoláno a konalo se dne 6. 12. 2005, přičemž toto dohodovací řízení nedospělo k dohodě a skončilo uplatněním pravomoci Ministerstva zdravotnictví přijmout příslušné rozhodnutí, které by dohodu v dohodovacím řízení nahradilo.". ČLK dále uvedla, že podle jejích informací po vydání vyhlášky č. 290/2006 Sb. před vydáním vyhlášky č. 618/2006 Sb. se dohodovací řízení nekonalo. Sama ČLK se jako profesní organizace zřízená zákonem č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, dohodovacího řízení neúčastní. Zároveň, pokud je ČLK známo, v případě konání dohodovacího řízení jedná velmi netransparentně tzv. mandátová komise, pročež není možno spolehlivě ověřit, kolika plnými mocemi disponují konkrétní sdružení poskytovatelů zdravotní péče, a Ministerstvo zdravotnictví rovněž odmítá zjednat nápravu. Ve shodě s navrhovatelem považují pravidlo obsažené v § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb. za zásah do již nabytých práv a soukromoprávních obchodních vztahů. ČLK dále doporučila vyžádat si stanoviska dalších občanských sdružení poskytovatelů zdravotní péče.
22. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky (dále též jen "VZP") prostřednictvím ředitele MUDr. Pavla Horáka, CSc., MBA, oproti tomu ve svém vyjádření zdůraznila, že "iniciační" jednání svolané na den 6. prosince 2005 LOK-SČL nelze považovat za zahájení dohodovacího řízení o rámcových smlouvách, neboť to konstatovala většina účastníků jednání, a z jednání naopak vyplynula dohoda, že řádné jednání dohodovacího řízení bude svoláno na nejbližší možný termín, nejpozději v lednu 2006, a to formou inzerátu v některých periodikách. Dohodovací řízení tak bylo zahájeno dne 3. ledna 2006, neboť na tento den svolal Svaz zdravotních pojišťoven České republiky zahajovací jednání. Pro řádnou informovanost poskytovatelů zdravotní péče byla pozvánka na toto jednání zveřejněna také v Hospodářských novinách a Zdravotnických novinách. Vyhlášku č. 290/2006 Sb. tak ministerstvo vydalo dne 7. června 2006, tedy ještě v průběhu dohodovacího řízení, a tudíž bez zákonného zmocnění. Právní nejistota plynoucí z tohoto stavu vyústila v návrh Ústavnímu soudu, aby vyhlášku č. 290/2006 Sb. zrušil, a rovněž ve vydání vyhlášky č. 618/2006 Sb., která reagovala na výsledek dohodovacího řízení, jehož bylo dosaženo v zákonem předpokládané šestiměsíční lhůtě. Ve vztahu k námitce týkající se povinnosti uvést obsah stávajících smluv do souladu s obsahem rámcové smlouvy VZP poukazuje na ustanovení § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., kde zákonodárce výslovně uvádí, že smlouva uzavřená mezi "zdravotní pojišťovnou a zdravotnickým zařízením se řídí rámcovou smlouvou". V souhrnu tedy VZP vyjadřuje s námitkami navrhovatele nesouhlas a doporučuje oslovit v této věci rovněž Svaz zdravotních pojišťoven, který byl svolavatelem dohodovacího řízení a má k dispozici podklady pro podporu veškerých tvrzení obsažených ve vyjádření VZP.
23. Ústavní soud, s ohledem na přílohy vyjádření ministerstva, si od Legislativní rady vlády dále vyžádal stanovisko Pracovní komise pro veřejné právo I Legislativní rady vlády k návrhu (budoucí) vyhlášky č. 618/2006 Sb. ze dne 18. prosince 2006, které obsahuje připomínky legislativně-technického charakteru.
24. Navrhovatel v písemném vyjádření ke shora uvedeným skutečnostem, zejm. k vyjádření amicorum curiae doplnil, že se ztotožňuje se stanoviskem ČLK a nesouhlasí se stanoviskem VZP. Zopakoval, že před vydáním vyhlášky č. 618/2006 Sb. se řádné dohodovací řízení nekonalo a určitá setkání ministra MUDr. Tomáše Julínka a jeho náměstků s určitými politicky jemu nakloněnými občanskými sdruženími poskytovatelů zdravotní péče nelze považovat za řádné dohodovací řízení. Rovněž navrhovatel znovu upozorňuje na stav, kdy uvedeným postupem ministerstva měli různé postavení lékaři, kteří uzavírali smlouvy v různém období podle různých vyhlášek. Ustanovení § 3 vyhlášky č. 618/2006 Sb. považuje nadále za rozporné s čl. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, neboť podzákonným právním předpisem je uložena povinnost v rozporu s již uzavřenými smlouvami mezi soukromoprávními subjekty.
25. Svaz zdravotních pojišťoven České republiky (dále též jen "SZP ČR") prostřednictvím Ing. Ladislava Friedricha, CSc., prezidenta, ve svém písemném vyjádření především uvedl, že dohodovací řízení k rámcovým smlouvám bylo svoláno standardně v souladu se zákonem č. 48/1997 Sb. na den 3. ledna 2006. Svolavatelem dohodovacího řízení byl SZP ČR. Pro řádnou informovanost poskytovatelů zdravotní péče byla pozvánka na uvedené jednání zveřejněna i v Hospodářských novinách a ve Zdravotnických novinách. Na zahajovacích jednáních, za účasti zástupců poskytovatelů všech segmentů zdravotní péče, došlo k projednání a schválení procesních pravidel pro jednání dohodovacího řízení ("jednací řád dohodovacího řízení o rámcových smlouvách"). Ve vztahu k jednání konanému dne 6. prosince 2005 uvádí SZP ČR, že zástupci dotčených segmentů i svazů zdravotních pojišťoven konstatovali, že nepokládají toto setkání za zahájení dohodovacího řízení k rámcovým smlouvám. Bylo zároveň dohodnuto, že řádné dohodovací řízení pro všechny segmenty bude svoláno právě SZP ČR. SZP ČR již dne 30. listopadu 2005 informoval předsedu LOK-SČL, že nepovažuje dohodovací řízení svolané na den 6. prosince 2005 za platné, neboť bylo svoláno subjektem, který nesplňuje zákonem stanovené podmínky pro svolání dohodovacího řízení. Dále SZP ČR uvádí, že dohodovací řízení zahájené dne 3. ledna 2006 dospělo k dosažení dohody v celém rozsahu znění rámcových smluv. Výsledky dohodovacího řízení o rámcových smlouvách byly předány ministerstvu ve lhůtě 6 měsíců od zahájení dohodovacího řízení o rámcové smlouvě za jednotlivé segmenty. Závěrem připojil SZP ČR sdělení, že dle vyhlášky č. 618/2006 Sb. jsou od 1. ledna 2007 uzavírány všemi zdravotními pojišťovnami smluvní vztahy se zdravotnickými zařízeními o poskytování a úhradě zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění.
26. Ve vztahu k uvedeným tvrzením zaslal SZP ČR Ústavnímu soudu v kopiích tyto listiny (kromě těch, které již dříve do spisu založilo ministerstvo): dopis MUDr. Jiřího Beka, prezidenta SZP ČR, datovaný dne 30. listopadu 2005, adresovaný MUDr. Milanu Kubkovi, předsedovi LOK-SČL, kterým je vyjádřen názor, že postup LOK-SČL je v rozporu se zákonem a že svolání dohodovacího řízení je neplatné; inzerát "Pozvánka na jednání Dohodovacího řízení o rámcových smlouvách" otištěný v Hospodářských novinách ve středu 14. prosince 2005; "jednací řád k dohodovacímu řízení o rámcových smlouvách" s datem účinnosti 28. února 2006; sdělení MUDr. Jiřího Beka, prezidenta SZP ČR, kterým (v příloze) předkládá dohodnutou rámcovou smlouvu pro segment lékárenské zdravotní péče, opatřeno razítkem podatelny Ministerstva zdravotnictví s datem 5. června 2006; dopis MUDr. Vladimíra Drymla, náměstka ministra zdravotnictví, datovaný dne 3. července 2006, kterým se na vědomí SZP ČR dává stanovisko ministerstva k "protestu" ve věci vydání vyhlášky č. 290/2006 Sb.; dopis MUDr. Vladimíra Drymla, náměstka ministra zdravotnictví, datovaný 4. července 2006, kterým jsou SZP ČR vraceny zaslané rámcové smlouvy a zasílána listina nadepsaná "seznam zmocnitelů s počtem plných mocí pro dohadovací řízení k hodnotám bodu, výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění a regulačních omezení objemu poskytnuté zdravotní péče pro rok 2007", obsahující tabulku s "názvy zmocněnců" a "počtem hlasů", nedatováno, č. j. POJ 2195a/17, podpis nečitelný; a text "rámcové smlouvy pro zdravotnická zařízení lékárenské péče a zdravotní pojišťovny", nedatováno, každá z deseti stran parafována čtyřikrát (nečitelné).
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele, účastenství a vedlejší účastenství
27. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, v daném případě skupinou 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Jedná se o návrh přípustný (§ 66 zákona o Ústavním soudu a contrario).
28. Za účastníka řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů považuje zákon o Ústavním soudu v ustanovení § 69 odst. 1 toho, kdo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. V tomto případě je účastníkem řízení Ministerstvo zdravotnictví.
29. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal soudce zpravodaj návrh rovněž veřejnému ochránci práv s výzvou, aby tento sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv odpověděl v zákonné lhůtě, že do řízení nevstupuje.
30. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že zákon o Ústavním soudu je z hlediska vymezení účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení postaven na zásadě legality, tj. příslušné subjekty získávají takové postavení přímo ze zákona. Dalším subjektům Ústavní soud nemůže přiznat postavení vedlejších účastníků, což ovšem neznamená, že si v rámci dokazování nemůže opatřit vyjádření dalších subjektů. Tyto subjekty jsou i v judikatuře Ústavního soudu označováni jako amici curiae. Podobně jako ve věcně souvisejícím řízenísp. zn. Pl. ÚS 52/06oslovil Ústavní soud Českou lékařskou komoru a Všeobecnou zdravotní pojišťovnu, vzhledem k postavení svolavatele dohodovacího řízení v lednu 2006 dále Svaz zdravotních pojišťoven České republiky. Vzhledem k obsahu jejich vyjádření již Ústavní soud nepovažoval za nutné zjišťovat stanovisko dalších aktérů dohodovacího řízení, jak bylo navrhováno.
V.
Znění napadené vyhlášky č. 618/2006 Sb.
31. Vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, ze dne 20. prosince 2006, s účinností od 1. ledna 2007, byla publikována ve Sbírce zákonů v částce 193, ročník 2006, která byla rozeslána dne 30. prosince 2006.
32. Znění napadené vyhlášky je následující:
"Ministerstvo zdravotnictví stanoví podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 2/1998 Sb., zákona č. 117/2006 Sb. a zákona č. 245/2006 Sb., (dále jen "zákon"):
§ 1
Rámcové smlouvy pro zdravotní pojišťovny1) (dále jen "pojišťovny") a zdravotnická zařízení2) poskytující
1. zdravotní péči praktických lékařů a praktických lékařů pro děti a dorost,
2. ambulantní specializovanou péči, s výjimkou zdravotnických zařízení poskytujících fyzioterapii (odbornost 902 a 918 3)) a ergoterapii, a pro zdravotnická zařízení poskytující péči ženských lékařů (odbornost 603 a 604 3)) a klinickou logopedii,
3. ambulantní péči zubních lékařů,
4. zdravotní péči v nemocnicích, odborných léčebných ústavech, odborných dětských léčebnách a ozdravovnách a léčebnách dlouhodobě nemocných,
5. ambulantní diagnostickou péči (odbornosti 222, 801, 802, 804, 805, 807, 809, 812 až 819, 822 a 823 3)),
6. domácí zdravotní péči, fyzioterapii (odbornost 902 a 918 3)), ergoterapii, porodní asistenci, ortoptikou a pleoptickou péči,
7. zdravotnickou záchrannou službu a dopravu,
8. lékárenskou péči,
9. lázeňskou péči
jsou uvedeny v přílohách č. 1 až 9 této vyhlášky.
§ 2
Vyhláška č. 290/2006 Sb., kterou se vydává rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví o rámcových smlouvách podle § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, se zrušuje.
§ 3
Smlouvy uzavřené podle dosavadních právních předpisů se uvedou do souladu s touto vyhláškou do 31. prosince 2007.
§ 4
Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2007.
Ministr:
MUDr. Julínek v. r.".
(Pozn.: Následují přílohy č. 1 až 9, jejichž znění není účelné vzhledem k podstatě námitek do textu tohoto nálezu přebírat.)
VI.
Ústní jednání
33. Ústavní soud se obrátil na navrhovatele a účastníka řízení s žádostí o vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Účastník řízení vyslovil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas. Navrhovatel uvedl, že s upuštěním od ústního jednání nesouhlasí.
34. Během ústního jednání před Ústavním soudem dne 9. února 2010 zástupce navrhovatele nejprve omluvil nepřítomnost poslance MUDr. Davida Ratha jeho odjezdem na zahraniční cestu. Dále shrnul svou argumentaci do tří okruhů. Jednak zdůraznil, že považuje za ústavně nekonformní, pokud vláda toliko prozatímní činila kroky, které svými důsledky přesahují volební období. Dále uvedl, že po vydání vyhlášky č. 290/2006 Sb. před vydáním vyhlášky č. 618/2006 Sb. mělo proběhnout řádné šestiměsíční dohodovací řízení, což se nestalo. Zpochybnil rovněž průběh jednání, které ministerstvo před vydáním napadené vyhlášky považovalo za dohodovací řízení. Konečně k § 3 napadené vyhlášky vyslovil zástupce navrhovatele pochybnost o tom, zda je možné "podzákonným předpisem uložit soukromoprávním subjektům [...] aby do určitého termínu změnili obsah své smlouvy.". Zástupce navrhovatele to považuje "za bezprecedentní zásah do soukromoprávních vztahů", přičemž zdravotnická zařízení jsou zároveň vystavena tlaku zdravotních pojišťoven. Řešením situace mělo být nové dohodovací řízení, z něhož by vzešly rámcové smlouvy, které by byly určujícími pro smluvní vztahy, avšak až po uplynutí doby, na kterou byly sjednány smlouvy stávající.
35. Závěrem zástupce navrhovatele tlumočil stanovisko poslance MUDr. Davida Ratha. V této části vystoupení zástupce navrhovatele uvedl, že význam smluvního vztahu mezi zdravotnickým zařízením a pojišťovnou má ve velké části Evropské unie charakter "trvalý", časově neomezený. V současném systému volbu, který lékař bude pečovat o pojištěnce konkrétní pojišťovny, nečiní pojištěnec, nýbrž "úředník zdravotní pojišťovny". Po uplynutí doby smluvního vztahu pojišťovna může bez udání důvodu oznámit, že dále nebude kontraktovat se zdravotnickým zařízením. To měl být hlavní důvod, proč bývalý ministr MUDr. David Rath chtěl zabezpečit "trvalou" smlouvu. Případný krach lékaře nemá být v rukou úředníka zdravotní pojišťovny, nýbrž v rukou pojištěnců, kteří od lékaře odešli. Zástupce navrhovatele rovněž uvedl, že z osobní zkušenosti ví o případech, kdy se lékař bojí žalovat zdravotní pojišťovnu, neboť by s ním nebyla na další období uzavřena smlouva. Tento princip byl rovněž obsažen i v návrhu zákona iniciovaném poslancem MUDr. Davidem Rathem, který však pro veto prezidenta republiky nenabyl platnosti. Naproti tomu bylo v zájmu lobbistických skupin a bývalého ministra MUDr. Tomáše Julínka, aby systém zdravotního pojištění ovládly velké řetězce, tlumočil zástupce stanovisko poslance MUDr. Davida Ratha. Závěrem zástupce navrhovatele zdůraznil svůj návrh, pokud nebude vyhláška zrušena jako celek, aby byl zrušen samostatně § 3 vyhlášky.
36. V průběhu ústního jednání dále místopředsedkyně Eliška Wagnerová položila upřesňující otázku, zda ustanovení § 3 představuje jediný rozdíl mezi oběma vyhláškami. Zástupce navrhovatele uvedl, že nikoliv a že rozdíl je v přílohách vyhlášek, které obsahují rozdílnou úpravu doby trvání smluvního vztahu. Dále místopředsedkyně Eliška Wagnerová doplnila dotaz, zda zdravotní pojišťovny mají konkrétní kritéria, podle kterých rozhodují o uzavření smlouvy s konkrétním lékařem. Zástupce navrhovatele odkázal na ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., která upravují rámcová kritéria a výběrová řízení, jejichž výsledky však nejsou pro zdravotní pojišťovny závazné. K dotazu, zda je pojišťovny v praxi dodržují, uvedl zástupce navrhovatele konkrétní případ z roku 2006, kdy se tak nestalo, v jiných případech je naopak respektují. Zástupce ministerstva k tomu uvedl, že tato problematika se týká zákona č. 48/1997 Sb., nikoliv nyní projednávané vyhlášky. K dotazu předsedy Pavla Rychetského, proč ministerstvo změnilo systém smluv z doby neurčité na dobu určitou, zástupce ministerstva doplnil, že se jedná o zabezpečení určitých kontrolních mechanismů pojišťoven a racionální opatření v rámci cyklů, které se ve zdravotnickém systému opakují. K upřesnění místopředsedkyně Wagnerové, zda se jednalo o úvahu politickou, zástupce ministerstva uvedl, že pokud mu je známo, tak nikoliv. K dotazu soudce Jiřího Nykodýma, ve kterých segmentech došlo k dohodě na obsahu rámcových smluv, zástupce ministerstva uvedl, že ve všech.
37. Ve svém závěrečném přednesu zástupce ministerstva konstatoval, že projednávaná vyhláška byla přijata v řádném legislativním procesu na základě výsledků dohodovacího řízení. Kromě jiného považuje předešlou vyhlášku č. 290/2006 Sb. za přijatou v rozporu s legislativními pravidly vlády, neboť existovaly rozpory vyslovené dvěma pracovními komisemi Legislativní rady vlády. Navrhl Ústavnímu soudu, aby návrh na zrušení vyhlášky zamítnul.
VII.
Vztah k návrhusp. zn. Pl. ÚS 52/06
38. Před samotným věcným posouzením návrhu považuje Ústavní soud za vhodné připomenout podstatu návrhusp. zn. Pl. ÚS 52/06na zrušení vyhlášky č. 290/2006 Sb., neboť tento návrh s nyní projednávanou věcí materiálně úzce souvisí a vychází z velké části ze stejného skutkového základu. Navrhovatel a ministerstvo v nyní projednávané věci prezentují zrcadlově obrácenou argumentaci oproti řízenísp. zn. Pl. ÚS 52/06. Aktuální navrhovatel v podstatě převzal právní závěry ministerstva z řízenísp. zn. Pl. ÚS 52/06a ministerstvo nyní (kromě jiného) prezentuje námitky skupiny senátorů z řízenísp. zn. Pl. ÚS 52/06.
39. Důvodem pro zrušení vyhlášky č. 290/2006 Sb. měl být nedostatek zákonného zmocnění. Ministerstvo podle názoru tehdejšího navrhovatele vydalo vyhlášku č. 290/2006 Sb. v době, kdy ještě nebylo skončeno dohodovací řízení zahájené dne 3. ledna 2006 a dosud neuplynula (marně) šestiměsíční lhůta předpokládaná ustanovením § 17 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. pro to, aby ministerstvo "učinilo rozhodnutí".