Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Sládečka a soudců Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a Jana Musila - ze dne 20. června 2017 sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ve věci ústavní stížnosti ČEZ, a. s., IČO 45274649, se sídlem Praha 4, Duhová 1444/2, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, se sídlem Praha 1, Klimentská 1216/46, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2016 č. j. 2 As 155/2015-84 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. dubna 2015 č. j. 7 A 251/2011-125, jimiž byla zrušena stěžovatelčina rozhodnutí o neposkytnutí informací a byla zamítnuta stěžovatelčina kasační stížnost, spojené s návrhem na zrušení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "a veřejné instituce", za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a spolku Spolek V havarijní zóně JE Temelín, z. s., IČO 26529084, se sídlem Bechyně, Písecká 372, zastoupeného JUDr. Martinem Šípem, advokátem, se sídlem Tábor, Tyršova 521, jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2016 č. j. 2 As 155/2015-84 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. dubna 2015 č. j. 7 A 251/2011-125 bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1, její základní právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 a základní právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2016 č. j. 2 As 155/2015-84 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. dubna 2015 č. j. 7 A 251/2011-125 se ruší.III. Návrh na zrušení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "a veřejné instituce" se odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 11. dubna 2016 a doplněna podáním ze dne 23. května 2016, se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i odpovídajících článků některých mezinárodních smluv. Dále navrhla, aby Ústavní soud odložil vykonatelnost napadených rozhodnutí a následně přerušil řízení o ústavní stížnosti a předložil věc Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce. Současně měl rozhodnout o zrušení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "a veřejné instituce".
II. Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Stěžovatelka je akciovou společností, která podniká v oblasti výroby a rozvodu elektřiny a tepla. Jejím nejvýznamnějším akcionářem je Česká republika, jejíž podíl na základním kapitálu činil k poslednímu dni let 2015 a 2016 69,78 % a podíl na hlasovacích právech 70,27 %.
3. Podáním ze dne 12. července 2006 požádal vedlejší účastník stěžovatelku podle § 17 odst. 1 písm. k) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, o poskytnutí
- komplexní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva), a
- analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 společnosti Westinghouse pro reaktor VVER 1000 na jaderné elektrárně Temelín.
4. Sdělením ředitele OJ Temelín ze dne 7. září 2006 č. j. 3559021/2006 nebyly předmětné informace poskytnuty s ohledem na ochranu obchodního tajemství stěžovatelky. Mělo jít o dokumenty obsahující skutečnosti obchodní, výrobní a technické povahy související s podnikem, jež v příslušných obchodních kruzích nejsou běžně dostupné. Jejich poskytnutí by vedlo nejen k porušení § 17 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ale také příslušných ustanovení uzavřeného kontraktu na dodávku jaderného paliva se společností Westinghouse.
5. Dne 28. září 2006 podal vedlejší účastník proti uvedenému sdělení odvolání, v němž odkázal na zákon o svobodném přístupu k informacím. Protože stěžovatelka o něm odmítla rozhodnout, vedlejší účastník se proti jejímu postupu bránil žalobou, na jejímž základě jí měla být uložena povinnost vydat rozhodnutí. Městský soud v Praze (dále též jen "městský soud") tuto žalobu původně odmítl usnesením ze dne 7. dubna 2009 č. j. 8 Ca 310/2007-56, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka jakožto subjekt soukromého práva není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. S tímto právním názorem se ale neztotožnil Nejvyšší správní soud, jenž jeho usnesení zrušil rozsudkem ze dne 6. října 2009 č. j. 2 Ans 4/2009-93 (publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS). Ve věci proto znovu rozhodoval Městský soud v Praze, jenž tentokrát žalobu vedlejšího účastníka zamítl. Jak vyplývá z jeho rozsudku ze dne 26. ledna 2010 č. j. 8 Ca 310/2007-108, věc posoudil podle atomového zákona, podle něhož byla také podána původní žádost. Ke kasační stížnosti vedlejšího účastníka byl nakonec rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. října 2010 č. j. 2 Ans 7/2010-175 (publ. pod č. 2165/2011 Sb. NSS) zrušen i tento rozsudek s tím, že stěžovatelce má být nařízeno ukončit její dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí o odvolání. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. dubna 2011 č. j. 8 A 239/2010-219 bylo tomuto požadavku vyhověno.
6. Posledně uvedený rozsudek byl sice rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2011 č. j. 2 Ans 9/2011-336 zrušen z důvodu procesního pochybení, v mezidobí však představenstvo stěžovatelky vydalo "dopis" - rozhodnutí ze dne 23. května 2011 č. j. 24218203/90100300000/2011, jímž bylo odvolání vedlejšího účastníka zamítnuto. Důvodem zamítnutí byla skutečnost, že většina požadovaných dokumentů měla naplňovat pojmové znaky obchodního tajemství, a tudíž k odepření jejich poskytnutí mělo dojít v souladu s § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona. Použitelný byl rovněž § 11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Bylo tomu tak z toho důvodu, že předmětné informace vznikly bez použití veřejných prostředků a stěžovatelka je obdržela od společnosti Westinghouse, která nesdělila souhlas s jejich poskytnutím.
7. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. dubna 2015 č. j. 7 A 251/2011-125 byla k žalobě vedlejšího účastníka obě rozhodnutí stěžovatelky zrušena a věc jí byla vrácena k dalšímu řízení. Její kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2016 č. j. 2 As 155/2015-84 (publ. pod č. 3405/2016 Sb. NSS).
8. V kasační stížnosti stěžovatelka brojila zejména proti právnímu závěru, podle něhož je veřejnou institucí, a tedy povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud při jejím posouzení vyšel z právního názoru vysloveného v nálezu ze dne 24. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06 [(N 10/44 SbNU 129); všechna v tomto nálezu citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na jeho webových stránkách http://nalus.usoud.cz], v němž Ústavní soud vymezil definiční znaky, na jejichž základě lze identifikovat veřejnou instituci. V případě stěžovatelky přitom měly převažovat znaky, jež jsou typické právě pro veřejnou instituci. Tento právní závěr odpovídá ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu, včetně již zmíněného rozsudku sp. zn. 2 Ans 4/2009.
9. Ve prospěch závěru, že stěžovatelka je veřejnou institucí, svědčil podle Nejvyššího správního soudu již způsob jejího vzniku v rámci první vlny velké privatizace, kdy za ním stála vůle státu. Dále tento soud zohlednil veřejný účel její existence a fungování, jenž vyplývá z toho, že hlavním předmětem její činnosti je výroba a prodej elektřiny a s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Stát si navíc ponechává v kapitálové struktuře stěžovatelky rozhodující podíl (kolem 70 %), svá akcionářská práva v ní řádně uplatňuje prostřednictvím Ministerstva financí a zřejmý je i jeho přímý vliv na volbu jejích orgánů, jakož i na její eventuální zrušení. Stěžovatelka je přímo ovládána státem, což lze rovněž považovat za relevantní hledisko. Povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím v případě takovýchto společností sice působí jako odlišné zacházení, je však podepřeno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které jsou fakticky nebo právně ovládané státem, a tedy přímo nebo nepřímo hospodaří se státním majetkem. Dochází tak k naplňování ústavně zaručeného práva na informace, jako jedné z garancí demokratického právního státu. Nejde o nerovnost, která by představovala porušení čl. 1 nebo čl. 3 odst. 1 Listiny. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky, že nevykonává veřejnou správu a že jí právním předpisem nebyla svěřena žádná působnost. Podle jeho názoru je třeba "působnost" povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vykládat jako jejich činnost, a nikoliv zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí.
10. Je-li stěžovatelka povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak má povinnost postupovat podle tohoto zákona i při vyřizování opravných prostředků proti rozhodnutím o žádostech. Určení orgánu, který je v rámci organizační struktury obchodní společnosti příslušný k rozhodování o těchto opravných prostředcích, je v její dispozici, musí ovšem vyhovovat účelu zásady dvojinstančnosti. Pakliže přitom není v případě stěžovatelky takovýto orgán určen (např. stanovami), je za něj třeba považovat její představenstvo, jemuž náleží rozhodovat o všech věcech, o nichž nerozhoduje jiný orgán. Stěžovatelka tak postupovala v souladu se zákonem, pokud o odvolání vedlejšího účastníka rozhodlo právě její představenstvo a rozhodnutí bylo podepsáno jeho dvěma členy. Toto rozhodnutí bylo vydáno věcně příslušným orgánem, a tudíž jej nelze považovat za nicotné. Povinnost vydat rozhodnutí by podle zákona o svobodném přístupu k informacím byla navíc dána i v případě, jestliže by stěžovatelka měla za to, že požadovaná informace nespadá pod režim tohoto zákona. Namítá-li stěžovatelka porušení čl. 11 odst. 1 Listiny z důvodů nákladů spojených s poskytnutím předmětné informace, jde o "cenu", kterou veřejná instituce platí za transparenci veřejné správy, resp. o logický a zákonodárcem předvídaný důsledek možnosti veřejnosti uplatňovat své ústavní právo na informace.
11. Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro předložení otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, zda může být čl. 2 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru (dále jen "směrnice") interpretován tak, že předpokládá své provedení ustanovením, které by ukládalo povinnost poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva) s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je výlučně podnikání, které nejsou financovány státem a ani v jejich představenstvu nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní jinými veřejnoprávními subjekty (jmenování provádějí tyto orgány samy nebo valná hromada obchodní společnosti). Již ve svých dřívějších rozhodnutích Nejvyšší správní soud vyvodil, že uvedená směrnice podle své preambule a čl. 1 odst. 1 stanoví pouze minimální pravidla, unijní standard, který si mohou státy upravit, resp. rozšířit. Úprava obsažená v zákoně o svobodném přístupu k informacím, jež byla přijata dříve, jde nad tento standard, přičemž navíc sleduje jiný účel, jímž je realizace ústavně zaručeného práva na informace a s ním spojený zájem na informované spoluúčasti veřejnosti na záležitostech obecného zájmu. Česká republika nebyla povinna transponovat předmětnou směrnici takovým způsobem, aby snížila standard poskytovaných informací, který byl do té doby garantován. Ke skutečně účinnému přístupu k informacím je nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce, do nichž stát či územní samosprávný celek vstupuje, třeba i jen nepřímo.
12. Závěrem svého rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že považuje ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve slovech "a veřejné instituce" za souladné s ústavním pořádkem, o čemž svědčí i dřívější judikatura Ústavního soudu. Za této situace proto neshledal důvod k tomu, aby podle čl. 95 odst. 2 Ústavy podal Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení.
III. Argumentace stěžovatelky
13. Ústavní stížnost sice směřuje proti rozhodnutím soudů, která ve svém důsledku vrací věc (údajnému) správnímu orgánu k dalšímu řízení, stěžovatelka ji však v daném případě nepovažuje za předčasnou či nepřípustnou. V navazujícím řízení se totiž již nebude moci bránit proti závěru, že je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Místo toho bude povinna vydat o předmětné žádosti rozhodnutí.
14. Základem argumentace stěžovatelky je její právní názor, že není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a tudíž není ani povinna poskytovat informace na základě tohoto zákona. Odlišný závěr, k němuž dospěly obecné soudy, naopak nemá zákonnou oporu, v důsledku čehož je povinnost opětovně ve věci rozhodnout, která vyplývá z napadených rozhodnutí, v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny.
15. Pro zodpovězení otázky, zda stěžovatelku lze považovat za veřejnou instituci, je podstatné, že jde o pojem vágní a v teorii a praxi také neznámý. Neurčitost tohoto pojmu, resp. jeho rozpornost, podle stěžovatelky odporuje principu právní jistoty a principům právního státu, jež jsou vyjádřeny v čl. 1 odst. 1 Ústavy, což samo o sobě zakládá důvod pro zrušení příslušné části § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zároveň platí, že pod něj v žádném případě nelze podřadit soukromoprávní obchodní společnosti typu stěžovatelky, jež se vyznačují tím, že nebyly založeny zákonem ani nejsou výlučně vlastněny státem; účast státu v nich je realizována pouze formou účasti na valné hromadě společnosti; jejich akcie jsou volně obchodovány na burze; jsou účastníky volného trhu, kde nemají monopolní postavení; jejich činnost nelze považovat za veřejný statek a ani nijak nenakládají s veřejnými prostředky.
16. Stěžovatelka připomíná, že pojem "veřejná instituce" byl do zákona o svobodném přístupu k informacím doplněn zákonem č. 39/2001 Sb. (tehdy šlo o "veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky") v souvislosti s tzv. televizní krizí na přelomu let 2000 a 2001. Účelem jeho doplnění bylo rozšíření skupiny povinných subjektů zejména o Českou televizi a Český rozhlas. Již tehdy se přitom tento pojem stal předmětem kritiky z důvodu, že vyvolával interpretační potíže, a vedl tak k právní nejistotě. Zákonem č. 61/2006 Sb. byla následně provedena jeho novelizace, která vedla k vypuštění dodatku "hospodařící s veřejnými prostředky". Touto novelizací byla provedena transpozice směrnice č. 2003/98/ES, která harmonizovala pravidla a postupy členských států při využívání informací subjektů veřejného sektoru. Pojem "veřejná instituce" měl být vykládán v souladu s § 2 odst. 2 uvedené směrnice, který podrobně vymezuje "veřejnoprávní subjekt", jehož znaky stěžovatelka nesplňuje. Povinným subjektem totiž nemůže být právnická osoba, jejímž účelem je podnikání a která není financována státem a její představenstvo ani dozorčí rada nejsou jmenovány jinými veřejnoprávními subjekty. Nic na tom nemění ani recitál 8 preambule uvedené směrnice, který umožňuje toliko rozšířit rozsah poskytovaných informací, nikoliv však okruh povinných subjektů.
17. V další části ústavní stížnosti stěžovatelka tvrdí, že nesplňuje ani žádné z kritérií, kterými Ústavní soud vymezil obsah pojmu "veřejná instituce" v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06. V této souvislosti uvádí, že nemá a neměla jakoukoliv zákonem vymezenou působnost ani jí nebyla svěřena žádná pravomoc, pročež nemůže být považována za vykonavatelku veřejné správy. Míra ingerence státu při jejím založení byla pouze nepřímá, přičemž pro případ rozhodování o jejím eventuálním zániku je dokonce vyloučena. Stát, stejně jako jakýkoliv jiný akcionář, by v takovém případě pouze projevil svou vůli prostřednictvím hlasování na valné hromadě. Rovněž představenstvo ani dozorčí rada stěžovatelky nejsou utvářeny státem, což nebylo jinak ani v době vydání údajného rozhodnutí o odvolání. Pokud jde o další hlediska, výkon akcionářských práv ze strany státu nepředstavuje vrchnostenský dohled podle předpisů veřejného práva. V případě stěžovatelky nemá být dán ani veřejný účel její činnosti, neboť jako podnikatelka se především snaží uspět na trhu ve své podnikatelské činnosti, tj. především na trhu obchodu s elektřinou, kde má stejné postavení jako další obchodníci, a v něm čelí jejich konkurenci. V neposlední řadě nelze přehlédnout ani to, že stěžovatelka nemá orgán, který by měl pravomoc rozhodnout o odvolání. Jako právnická osoba soukromého práva nemůže vydávat správní rozhodnutí. Koncepce zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných souvisejících právních předpisů vůbec nepočítá s tím, že by v postavení povinného subjektu byly obchodní společnosti nevykonávající veřejnou správu (jako příklad lze uvést absenci postupu v případě, že je uplatněna námitka podjatosti vůči všem členům představenstva). Nejvyšší správní soud neměl respektovat uvedená hlediska a místo toho vzal v potaz hlediska jiná (konkrétně hledisko efektivního ovládání akciové společnosti státem), s nímž metodika vymezená Ústavním soudem vůbec nepočítala.
18. V ústavní stížnosti dále stěžovatelka cituje stanovisko Burzy cenných papírů Praha, a. s., a ve shodě s ním uvádí, že informování vybraných žadatelů, kteří by podle zákona o svobodném přístupu k informacím mohli mít přístup k neveřejným informacím o ní jako emitentovi (akcie stěžovatelky jsou obchodovány na regulovaných trzích v České republice a Polsku), by mohlo vést ke zkreslení její povinnosti informovat celý trh ve stejný okamžik. Tito vybraní žadatelé by tak získali neférovou výhodu, což by bylo v rozporu s uznávaným pravidlem rovného přístupu akcionářů k informacím, tedy že všichni akcionáři musí mít možnost disponovat stejnými informacemi o společnosti ve stejnou dobu a za stejných podmínek. Zařazení stěžovatelky mezi povinné osoby podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím by nepochybně vedlo k porušení základních pravidel, kterými se řídí trh s cennými papíry, a tím případně též k jeho rozkolísání a k nerovnováze subjektů na něm působících. Stěžovatelce může zároveň vzniknout škoda v důsledku přístupu konkurenčních soutěžitelů k některým informacím, které naopak povinně zveřejňovány být nemusí. Půjde především o informace, které jsou chráněny § 359 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), resp. dříve § 180 obchodního zákoníku, současně však nejsou vyloučeny z poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve hře je také ochrana minoritních akcionářů, do jejichž právního postavení by se uvedené důsledky rovněž promítly (jejich investice bude méně bonitní).
19. Zákon nerozlišuje mezi obchodními společnostmi bez majetkové účasti státu a společnostmi, ve kterých stát vlastní jakýkoliv podíl. Tím spíše ani nepřistupuje rozdílně k jednotlivým vlastníkům podílů v obchodních společnostech. Stěžovatelka je přesvědčena, že uložení povinnosti zveřejňovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím by v jejím případě (či v případě jiných dotčených společností) zakládalo porušení zásady rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, promítající se zejména do ochrany jejich vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny a jejího soukromí ve smyslu čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny. Tyto závěry nijak nezpochybňují existenci takovéto povinnosti na straně státu, resp. jeho organizační složky, která ve stěžovatelce vykonává jeho akcionářské práva.
20. Výklad provedený Nejvyšším správním soudem má za následek i reálnou újmu spočívající též v nákladech na vyřizování žádostí o informace, případně na zřízení nových pracovních míst či dokonce nových oddělení. Vyřizování nové agendy nebude znamenat jen formální posuzování oprávněnosti žádostí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, ale zejména věcné zkoumání aplikovatelnosti tímto zákonem stanovených výjimek na stovky dokumentů, které mohou být požadovány. Dotčena přitom může být nejen stěžovatelka, ale i celá řada jejích smluvních partnerů a jejich obchodní tajemství. Smlouvy, které uzavřela se svými smluvními partnery, totiž nepředpokládaly povinnost poskytovat informace podle tohoto zákona. Náklady stěžovatelce vzniknou i v souvislosti s možnými řízeními před správními soudy.
21. Porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny se měly obecné soudy dopustit i tím, že nepředložily Soudnímu dvoru Evropské unie navrhovanou předběžnou otázku ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie a tento svůj postup řádně nezdůvodnily. Její zodpovězení - jak již bylo naznačeno výše (viz bod 11) - mělo být nezbytné pro právní posouzení, zda stěžovatelku lze či nelze považovat za veřejnou instituci. Navrhla proto, aby o jejím předložení rozhodl samotný Ústavní soud.
IV. Řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud si pro účely tohoto řízení vyžádal spisy vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 155/2015 a Městského soudu v Praze pod sp. zn. 7 A 251/2011-125 a vyzval účastníky a vedlejšího účastníka řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
IV./a Odklad vykonatelnosti
23. Usnesením ze dne 28. června 2016 č. j. IV. ÚS 1146/16-81 Ústavní soud vyhověl návrhu stěžovatelky a podle § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odložil vykonatelnost napadených rozhodnutí do doby rozhodnutí o ústavní stížnosti.
IV./b Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení
24. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 12. července 2016 setrval na své argumentaci obsažené jak v napadeném rozsudku, tak v jeho dalších rozhodnutích týkajících se stěžovatelky. I v nyní projednávané věci vycházel z toho, že žadatel má právo na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce. Připustil však také, že některým subjektům může v praxi dodržování postupů podle zákona o svobodném přístupu k informacím činit potíže, což ale není důvodem k tomu, aby poskytování informací odmítaly, a postupovaly tak v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud zastává názor, že stěžovatelka je veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. V tomto ohledu nepopřel kritéria, která v minulosti pro podřazení určitého subjektu pod tento pojem stanovil Ústavní soud, pouze zdůraznil význam státního dohledu, resp. efektivního ovládání soukromoprávní společnosti státem. S námitkami, že stěžovatelka nemá odvolací orgán ani nevykonává veřejnou správu, se měl dostatečně vypořádat již v odůvodnění napadeného rozsudku. V něm jsou obsaženy i podrobné důvody, pro které bylo možné rozhodnout bez předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie.
25. Městský soud v Praze ve svém vyjádření ze dne 13. července 2016 odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, jakož i na v něm blíže specifikovanou relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Ústavní stížnost navrhl odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost, případně zamítnout.
26. K ústavní stížnosti se vyjádřil i vedlejší účastník. V podání ze dne 14. července 2016 ji označil za předčasnou, neboť napadeným rozsudkem městského soudu byla věc vrácena stěžovatelce k dalšímu řízení, což znamená, že o žádosti o poskytnutí informace bude z její strany ještě jen rozhodováno. Vzhledem k ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu ohledně povahy stěžovatelky jako veřejné instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není dán ani důvod k připuštění ústavní stížnosti podle § 75 odst. 2 odst. a) zákona o Ústavním soudu.
IV./c Další vyjádření stěžovatelky
27. Na uvedenou argumentaci účastníků a vedlejšího účastníka řízení reagovala stěžovatelka vyjádřením ze dne 1. srpna 2016. Ve vztahu k tvrzené nepřípustnosti ústavní stížnosti uvedla, že pokud by ji nemohla podat již vůči napadeným usnesením, pak by řada zásahů do jejích práv nemohla být napravena. Průběh dalšího řízení o žádosti o informaci by navíc ani nebyl úplně v její moci. Žádostmi o informace se totiž musí zabývat právě na základě těchto rozsudků. Jakkoliv uznává, že k jejímu postavení jako veřejné instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím již existuje ustálená judikatura, s ohledem na praktické potíže spojené s tímto postavením je přesvědčena o potřebě dosažení ústavně konformního výkladu uvedeného ustanovení. Otázka, zda mezi povinné subjekty podle uvedeného zákona patří i obchodní společnosti, které nevykonávají veřejnou správu a které současně nejsou plně vlastněny státem, se navíc týká značného množství subjektů.
28. Dále stěžovatelka uvedla, že Nejvyšší správní soud upozadil Ústavním soudem vymezená kritéria pro zjištění, jaké subjekty mají být podřazovány pod pojem "veřejná instituce". Místo nich zdůraznil kritérium státního dohledu, resp. efektivního ovládání soukromoprávní společnosti státem, které tato nezahrnovala. Při interpretaci pojmu "veřejná instituce" je třeba dbát jeho zasazení do zákonného kontextu, kterým je zbytek zákonného textu, včetně pojmu "působnost", který je správnímu právu po obsahové stránce dobře známý. Protože však obchodní společnost sama o sobě nemá veřejnoprávní působnost (pouze vykonává činnost, což není totéž), nelze ji ani považovat za veřejnou instituci. Nejvyšší správní soud tím, že připustil jiný výklad, upřednostnil "své" vnímání tohoto pojmu, přestože celkový kontext zákonné úpravy tomuto vnímání neodpovídá. Jeho výklad navíc neobsahuje ucelený obraz toho, jak by jeho představa o veřejných institucích měla fungovat, např. pokud jde o fungování představenstva stěžovatelky jako odvolacího orgánu (zejména při jednání vůči žadateli). V některých případech může jeho výklad vést až k absurdnímu dopadu.
29. Podáním ze dne 7. září 2016 stěžovatelka doplnila své poslední vyjádření o argumentaci ohledně povinnosti Nejvyššího správního soudu předložit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázkou. Skutečnost, že směrnice připouští úpravu informační povinnosti subjektů veřejného sektoru nad minimální standard, totiž ještě nevylučuje možnou (jinou) kolizi použitého výkladu pojmu "veřejná instituce", jež zahrnuje i obchodní společnosti, s primárním a sekundárním právem Evropské unie, upravujícím pravidla jejich podnikání na vnitřním trhu, jejichž součástí může být i zvláštní úprava informační povinnosti (např. vůči akcionářům či veřejnosti). Přílohou uvedeného podání byl právní posudek k ústavněprávním aspektům výkladu zákona o svobodném přístupu k informacím vypracovaný prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc. Tento posudek dospívá k závěru, že ústavně konformní výklad § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím v aktuálním znění je takový, že stěžovatelku nelze považovat za veřejnou instituci. Její podřazení pod tento pojem a s ním spojená povinnost k poskytování informací podle tohoto zákona by vedla k nepřípustnému zásahu do jejího práva na ochranu soukromí, vlastnického práva a práva podnikat.
30. Dalším podáním ze dne 3. listopadu 2016 stěžovatelka doručila Ústavnímu soudu právní posudek vypracovaný prof. JUDr. Richardem Pomahačem, CSc. Podle tohoto posudku má informační povinnost pouze veřejná moc, přičemž obchodní společnosti (specifikované v zadání posudku) nositeli veřejné moci nejsou. Je povinností státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti. Pokud přitom tyto orgány efektivně ovládají některé obchodní společnosti, neexistuje ani s ohledem na principy rovnosti a efektivnost překážka, aby právě tyto orgány poskytovaly přiměřeným způsobem informace o činnosti těchto obchodních společností. Závěry Nejvyššího správního soudu podle tohoto posudku neobstojí ani ve vztahu k ustanovení, že poskytovat lze jen informace vztahující se k působnosti povinného subjektu, když stěžovatelka žádnou působnost nemá. Stejně tak nemůže být nucena postupovat podle správního řádu, když tento předpis upravuje postupy subjektů veřejné správy.
IV./d Navazující vyjádření účastníků řízení
31. Nová vyjádření stěžovatelky a přiložené právní posudky byly zaslány účastníkům a vedlejšímu účastníkovi řízení. Nejvyšší správní soud ve svém doplňujícím vyjádření ze dne 10. února 2017 reagoval na přiložená odborná stanoviska a opětovně odkázal na právní závěry obsažené v rozsudku sp. zn. 2 Ans 4/2009, jakož i v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2014 č. j. 8 As 55/2012-62 (publ. pod č. 3155/2015 Sb. NSS), podle něhož je třeba pojem "působnost" podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vykládat jako činnost.
32. Dále Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, podle něhož by měl Ústavní soud přistoupit s velkou opatrností k případnému výkladovému zúžení pojmu "veřejná instituce". Moderní stát totiž v praxi působí na společnost nejen "vrchnostensky", ale v rozsáhlé míře i "nevrchnostensky", právě prostřednictvím nejrůznějších entit, typicky státem, obcemi či kraji ovládaných obchodních společností nebo jiných obdobných subjektů (státních podniků či takového historického reliktu, jakým je národní podnik Budějovický Budvar). Veřejná moc (stát, kraje či obce) je v praxi velmi významný vlastník všemožných majetkových hodnot, přičemž jeho nakládání s těmito hodnotami velmi významně ovlivňuje veřejný prostor a všestranně se dotýká nejrůznějších veřejných zájmů, když už ničím jiným, tak fiskálními aspekty (stát by měl spravovat svůj majetek s péčí řádného hospodáře, zodpovědně a k obecnému blahu).
33. Uvedené veřejnou mocí ovládané entity, pokud by byly vyňaty z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím, by byly fakticky vzdáleny jakékoliv jiné kontrole než prostřednictvím státu, krajů či obcí jako ovládajícího akcionáře, společníka či zřizovatele. Takovou kontrolu považuje Nejvyšší správní soud v moderním státě protknutém lobbistickými zájmy na pomezí politiky a veřejné správy za nedostatečnou, snadno oklamatelnou a ovlivnitelnou nelegitimními zájmy. Ve vztahu státu a jím ovládaných entit se v mimořádně silné míře projevuje problém "nevěrné správy", ekonomy označovaný za problém vztahu principála (vlastníka) a agenta (manažerů fakticky ovládajících jim ke správě svěřený majetek vlastníka). Veřejná kontrola prostřednictvím mechanismů zákona o svobodném přístupu k informacím je oproti tomu nástrojem flexibilním a v řadě ohledů velmi účinným, mj. už jen tím, že existence možnosti, že se "někdo nepříjemně zeptá", vede dané veřejné instituce k uměřenosti ve svém chování. Nářky na zahlcení dotazy či zneužívající praktiky tazatelů jsou podle poznatků z judikaturní praxe většinou značně přehnané; navíc judikatura již před delší dobou nalezla vcelku účinné prostředky, jak takovýmto ojediněle se objevujícím excesům čelit (např. institutem zákazu zneužití práva).
34. K argumentu rovností vlastnických forem a střetu práva na informace s jinými základními právy (vlastnit majetek, podnikat atd.) Nejvyšší správní soud uvedl, že veřejná kontrola veřejné moci je klíčovým veřejným zájmem, jemuž musí ustoupit i kolidující ústavně zaručená práva výše zmíněných "státních" entit. Jinak řečeno, jisté nevýhody spojené s tím, že tyto entity mají postavení veřejných institucí, jsou přiměřenou "daní" za vyšší míru jejich transparence, která posiluje legitimitu veřejné moci a politického a ústavního systému. Nejvyšší správní soud považuje za opodstatněný i judikatorní posun v nazírání významu jednotlivých dílčích kritérií pro posouzení, zda je určitá soukromoprávní právnická osoba veřejnou institucí. Pro identifikaci určité obchodní společnosti jako veřejné instituce je klíčové především to, zda je ovládána státem, krajem, obcí či jinou veřejnoprávní entitou, a nikoliv to, kdy a jak společnost vznikla a čím se zabývá ve své činnosti (zda poskytuje nějaké "veřejné služby"). Stěžovatelka tak není veřejnou institucí proto, že byla původně plně státní a je velkým výrobcem elektřiny, nýbrž že jde o významnou majetkovou hodnotu ovládanou státem, u níž má existovat jistá veřejná kontrola nad tím, jak je s ní nakládáno. Tento princip platí pro všechny veřejnou mocí ovládané obchodní společnosti a jiné podobné entity.
35. Městský soud v Praze zaslal Ústavnímu soudu své vyjádření ze dne 8. února 2017, v němž odkázal na právní závěry obsažené v odůvodnění napadených rozsudků. Vedlejší účastník se k doplňujícím vyjádřením stěžovatelky nevyjádřil.
IV./e Závěrečná vyjádření stěžovatelky
36. Podáním ze dne 22. února 2017 stěžovatelka doplnila svou argumentaci o právní posudek vypracovaný prof. JUDr. Ivo Telecem, CSc., ohledně možné újmy na straně stěžovatelky v případě poskytnutí některých informací na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
37. Ústavní soud obdržel i vyjádření ze dne 27. dubna 2017, kterým stěžovatelka reagovala především na poslední vyjádření Nejvyššího správního soudu. Jím prosazovaný výklad podle jejího názoru naráží na samotnou koncepci zákona o svobodném přístupu k informacím. Mimoto vyvolává řadu kolizí s evropským právem a v neposlední řadě i nepřípustně zasahuje do ústavně zaručených práv stěžovatelky a má negativní dopad na její akcionáře. Stěžovatelka nadále považuje za relevantní kritéria pro identifikaci veřejné instituce ta, která byla vymezena v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06.
IV./f Ústní jednání
38. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
V. Podmínky projednání ústavní stížnosti
39. Ústavní soud, jenž je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") příslušný k projednání ústavní stížnosti stěžovatelky, se musel nejprve vypořádat s otázkou, zda jsou k tomu splněny podmínky podle zákona o Ústavním soudu. Předně tak musel zodpovědět, zda je ústavní stížnost přípustná, přičemž v tomto ohledu dospěl k následujícím závěrům.
40. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3 citovaného zákona); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§ 72 odst. 4 citovaného zákona). Z uvedeného ustanovení plyne, že ústavní stížností se lze domáhat ochrany základních práv a svobod jen proti rozhodnutím konečným, tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon poskytuje k ochraně práva. Zpravidla půjde o ta rozhodnutí, jimiž se soudní či jiné řízení končí. Tyto podmínky jsou ale splněny i v případě nemeritorních rozhodnutí, která jsou způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv stěžovatele a která tvoří samostatnou uzavřenou součást řízení, přestože řízení ve věci samé dosud neskončilo [srov. např. nález ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53) nebo stanovisko pléna ze dne 23. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 (ST 35/69 SbNU 859; 124/2013 Sb.), bod 2].
41. V dané věci se vedlejší účastník domáhal žalobou podle § 65 soudního řádu správního zrušení rozhodnutí stěžovatelky, kterým měla být podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnuta jeho žádost o informaci. Této žalobě bylo rozsudkem městského soudu vyhověno a napadená rozhodnutí byla zrušena. Následná kasační stížnost stěžovatelky byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.