Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajka), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 19. června 2018sp. zn. Pl. ÚS 36/17ve věci ústavní stížnosti stěžovatele T. S., zastoupeného Mgr. Martinem Prosserem, advokátem, se sídlem Myslíkova 174/23, Praha 1, proti postupu prezidenta republiky a proti jeho sdělení ze dne 12. září 2017 č. j. KPR 4802/2017 a proti postupu Okresního soudu Praha-západ a jím vydané výzvě k nastoupení trestu ze dne 5. října 2017 sp. zn. 1 T 344/2009, za účasti prezidenta republiky a Okresního soudu Praha-západ.
I. Postupem Okresního soudu Praha-západ, jenž předcházel vydání výzvy k nastoupení trestu ze dne 5. října 2017 ve věci vedené pod sp. zn. 1 T 344/2009, bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, právo na obhajobu a kontradiktornost řízení dle čl. 38 odst. 2 a čl. 40 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a právo na ochranu osobní svobody dle čl. 8 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Ve zbytku se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Obsah ústavní stížnosti a vyjádření účastníků řízení
1. Stěžovatel se domáhá zrušení v záhlaví označeného sdělení prezidenta republiky a v záhlaví označené výzvy k nastoupení trestu vydané Okresním soudem Praha-západ, jakož i konstatování, že postupem prezidenta republiky a Okresního soudu Praha-západ došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na zákonného soudce, práva na veřejné projednání věci a práva na obhajobu garantovaných v čl. 38 a čl. 40 odst. 3 Listiny a práva nebýt zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem stanoveným zákonem dle čl. 8 odst. 2 Listiny. Dle tvrzení stěžovatele došlo též k porušení jeho základního práva plynoucího ze zásady, že o vině a trestu za trestné činy rozhoduje jen soud, která je zakotvena v čl. 40 odst. 1 Listiny, resp. čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") větě druhé. Stěžovatel konečně namítá, že prezident republiky i Okresní soud Praha-západ postupovali způsobem, který porušuje čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny, protože jednali nad rámec jim svěřených pravomocí.
2. Na trestní věc stěžovatele vedenou u Okresního soudu Praha-západ pod sp. zn. 1 T 344/2009 se na základě rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii ze dne 1. ledna 2013, (dále též jen "amnestijní rozhodnutí prezidenta republiky" nebo jen "amnestijní rozhodnutí") vztahovala amnestie pod podmínkou, že se amnestovaný "nedopustí trestného činu v době odpovídající lhůtě pro zahlazení odsouzení" (čl. III odst. 1 amnestijního rozhodnutí prezidenta republiky). Dne 12. září 2017 prezident republiky v záhlaví ústavní stížnosti uvedeným sdělením konstatoval, že stěžovatel porušil podmínku uvedenou v čl. III odst. 1 amnestijního rozhodnutí, s tím, že toto sdělení vydává pro potřebu příslušného soudu k přijetí dalších opatření. Následně okresní soud zaslal stěžovateli dne 5. října 2017 výzvu k nastoupení trestu odnětí svobody.
3. Stěžovatel ve své stížnosti předně namítá, že Ústava a ani jiný právní předpis nesvěřují prezidentu republiky pravomoc vydávat rozhodnutí o tom, že osoba, o které soud dříve rozhodl, že se na ni amnestie vztahuje, porušila podmínku, na niž byla amnestie vázána. I kdyby tomu tak bylo, tak se stěžovatel domnívá, že pokud Ústava podmiňuje platnost amnestijního rozhodnutí prezidenta republiky spolupodpisem předsedy vlády nebo jiného jím pověřeného člena vlády, tak by i rozhodnutí o porušení podmínky amnestie mělo být takto kontrasignováno, jinak nenabývá platnosti.
4. Stěžovatel dále uvádí, že neupravuje-li trestní řád, který orgán rozhoduje o porušení amnestijních podmínek, měl by se uplatnit postup per analogiam legis. Podle názoru stěžovatele měl o porušení podmínek amnestie rozhodovat soud. Podobně jako soud posuzuje, zda jsou naplněny podmínky pro to, aby se na danou osobu vztahovalo dobrodiní amnestie, tak by měl soud rozhodovat i o porušení podmínek amnestie. Stěžovatel dále spatřuje analogii v rozhodování o porušení podmínek amnestie s ustanoveními § 330, resp. § 332 trestního řádu, která se týkají porušení podmínek podmíněného odsouzení či podmíněného propuštění. Stěžovatel spatřuje porušení svých práv také v tom, že mu nebylo sděleno, jakým jednáním měl podmínky amnestie porušit, zda takové porušení muselo vést k výkonu zbytku trestu, a že mu nebyla dána možnost se vyjádřit či žádat o přezkum takového rozhodnutí. Stěžovatel uzavírá, že dle jeho názoru byl bez řádného soudního procesu zbaven osobní svobody, což shledává jako rozporné s principy demokratického právního státu.
5. K žádosti Ústavního soudu o vyjádření k ústavní stížnosti zaslali svá vyjádření prezident republiky, Kancelář prezidenta republiky, Nejvyšší soud a Okresní soud Praha-západ.
6. Prezident republiky vyjádřil dopisem ze dne 17. dubna 2018 svůj souhlas se závěry obsaženými ve vyjádření Kanceláře prezidenta republiky, která dle § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, ve znění pozdějších předpisů, obstarává věci spojené s výkonem pravomocí prezidenta republiky stanovených Ústavou, ústavními zákony a zákony. Kancelář prezidenta republiky ve svém vyjádření ze dne 7. února 2018 nejprve shrnula současný ústavní a zákonný rámec pravomoci prezidenta republiky udělit amnestii a milost. Odkázala zejména na § 369 trestního řádu, podle něhož byl-li trest nebo jeho zbytek při udělení milosti prominut jen pod stanovenými podmínkami, plnění podmínek a převýchovu odsouzeného sleduje soud, který ve věci rozhodoval v prvním stupni. Kancelář prezidenta republiky dále poukázala na soudní praxi řídící se rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 9. října 2002 sp. zn. 4 Tz 18/2002 (R 4/2003), který z daného ustanovení vyvozuje, že rozhodování o tom, jestli odsouzený podmínkám stanoveným v milosti vyhověl, nebo ne, už soudu nepřísluší, a dané rozhodnutí náleží tomu, kdo milost udělil, tedy prezidentu republiky. Kancelář prezidenta republiky odkázala i na komentáře k příslušnému ustanovení trestního řádu, které vztahují ustanovení § 369 nejen k individuálním milostem, ale i k amnestii a které potvrzují, že "rozhodnutí o tom, že podmíněně prominutý trest nebo jeho zbytek má být vykonán, přísluší pouze prezidentu republiky, který podmínky prominutí trestu stanovil. Takové rozhodnutí oznámí Kancelář prezidenta republiky zpravidla prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti soudu, který ve věci rozhodl v prvním stupni. Předseda senátu (samosoudce) výkon trestu nebo jeho zbytku nařídí.""(ŠÁMAL, P a kol. Trestní řád. I, II, III. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 4050). Na podporu tohoto tvrzení o zavedené soudní praxi připojila Kancelář prezidenta republiky ke svému vyjádření i usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 23. července 2014 č. j. 9 To 320/2014-107 a Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9. prosince 2014 č. j. 7 To 446/2014-877, která rušila rozhodnutí soudů prvního stupně, které samy rozhodly o porušení amnestijní podmínky.
7. Kancelář prezidenta republiky se dále vyjádřila k formě aktu, v němž je konstatováno porušení podmínky amnestie či milosti. Takové akty vydává prezident republiky od roku 2002, do té doby v dané věci podle dlouhodobě zavedené praxe rozhodoval ministr spravedlnosti. Forma těchto aktů prezidenta republiky prošla proměnou v roce 2013. Předtím byly dané akty označovány jako rozhodnutí, avšak od tohoto roku již takto označeny nejsou a jejich obsahem je jen konstatování o porušení podmínky. Kancelář prezidenta republiky setrvává na této praxi navzdory tomu, že se soudy dožadovaly označení daného aktu jako rozhodnutí. V návaznosti na tyto informace připojila Kancelář prezidenta republiky k vyjádření dopis (č. j. KPR 2602/2014 ze dne 28. dubna 2014), ve kterém je předsedkyni příslušného soudu sděleno, že prezident republiky nemůže dokument, který vydá, označit za rozhodnutí, jelikož zmocnění, na které by v rozhodnutí odkázal, v právním řádu obsaženo není. Ve vydávání deklaratorních aktů nicméně prezident republiky pokračuje proto, že obecné soudy odmítají nařídit výkon trestu odnětí svobody nebo jeho zbytku bez tohoto listinného aktu prezidenta republiky. Podle informace Kanceláře prezidenta republiky bylo v letech 2013 až 2018 postoupeno prezidentu republiky prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti ke konstatování porušení amnestijní podmínky ke dni vyjádření celkem 875 věcí.
8. Podle Kanceláře prezidenta republiky je podstatou celé věci problém, že v právním řádu není obsažena právní úprava, která by určovala, který orgán má pravomoc rozhodnout o tom, že podmínka stanovená v udělené amnestii či milosti byla porušena. Prezident republiky, resp. Kancelář prezidenta republiky, si jsou této skutečnosti vědomi, nicméně postupují, jak bylo popsáno, s ohledem na výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu, komentáře k trestnímu řádu a přístup soudů. Podle Kanceláře prezidenta republiky není zmíněný akt konstatující porušení podmínky rozhodnutím nejen ve formálním smyslu, ale ani v materiálním smyslu. Skutečnost, že určitá osoba porušila amnestijní podmínku, je fakticky ve všech reálných případech dána příslušným pravomocným rozhodnutím soudu, kterým byl amnestovaný opětovně odsouzen za trestný čin, takže ani z materiálního hlediska zde není pro prezidenta republiky žádný prostor pro rozhodování. K námitce nedostatku kontrasignace Kancelář prezidenta republiky uvádí, že akt prezidenta republiky, kterým je konstatováno porušení podmínky, kontrasignaci nemůže podléhat, protože se nejedná o rozhodnutí na základě zákona ve smyslu čl. 63 odst. 2 Ústavy. Kancelář prezidenta republiky je toho názoru, že jelikož zákon nestanoví, že prezident republiky rozhoduje o porušení podmínek amnestijního rozhodnutí, nepodléhá jeho neformální akt požadavku kontrasignace.
9. Kancelář prezidenta republiky se vyjádřila i k možnému zaplnění tvrzené mezery v právu spočívající v absenci právní úpravy, která by jasně stanovila, který orgán má posoudit, zda došlo k porušení podmínky. Podle ní do doby, než bude přijata potřebná novelizace trestního řádu, nesmí nastat stav, že osobám, které amnestijní nebo milostenskou podmínku porušily, nebude nařízen výkon trestu nebo jeho zbytku jen proto, že není orgán, který má posoudit, zda došlo k porušení podmínky, nebo nikoli. Dle názoru Kanceláře prezidenta republiky je možné nedostatečnou právní úpravu překlenout interpretací, byť její výsledek nebude perfektní. Kancelář prezidenta republiky se de lege ferenda domnívá, že nejvhodnějším orgánem, který by měl o porušení podmínky rozhodovat, je soud, který ve věci rozhodl v prvním stupni a který již dnes plnění těchto podmínek sleduje. Kancelář prezidenta republiky přitom uvádí, že již v současnosti v některých případech soudy po obdržení konstatování prezidenta republiky o porušení amnestijní podmínky nařídí veřejné zasedání, ve kterém podmíněně amnestovaného seznámí nejen se sdělením prezidenta republiky, ale i s rozsudkem, z něhož vyplývá porušení amnestijní podmínky; odsouzený má v takových případech možnost se vyjádřit a uplatnit obhajobu. Jako ukázku takové praxe připojila Kancelář prezidenta republiky usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 12. března 2014 č. j. 5 T 16/2011-195 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. dubna 2014 č. j. 7 To 136/2014-201.
10. Kancelář prezidenta republiky nad rámec uvedeného uzavřela, že akt prezidenta republiky ve věci stěžovatele nebyl výsledkem svévole, ale byl vyvolaný zavedenou justiční praxí. Materiálním rozhodnutím v jeho věci nebyl akt prezidenta republiky, ale pravomocné rozhodnutí soudu, z něhož nepřímo jednoznačně vyplývá, že odsouzený amnestijní podmínku porušil spácháním nového trestného činu. Tvrzení stěžovatele, že mu nebylo sděleno, jakým jednáním se dopustil porušení podmínky amnestie, označuje Kancelář prezidenta republiky za účelové, protože stěžovateli muselo být zřejmé, jakými skutky, za něž byl pravomocně odsouzen, k porušení podmínky amnestie došlo.
11. Své vyjádření Kancelář prezidenta republiky zakončila tím, že se sice podle jejího názoru nejedná o rozhodování o trestu, ale zejména v okamžiku, kdy by podmínka měla jinou podobu než spáchání dalšího trestného činu, tak by řízení o porušení této podmínky nemělo být učiněno bez řádného procesního postupu. Naopak, "obecné řešení, které bude dopředu počítat s různou podobou milostenských nebo amnestijních podmínek, by tedy z důvodu předběžné opatrnosti mělo spočívat v tom, že o tom, zda milostenská nebo amnestijní podmínka byla porušena, rozhodne soud, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, a na základě toho by poté nařídil výkon trestu nebo jeho zbytku, bez nadbytečné součinnosti prezidenta republiky; tomu by výsledek rozhodování mohl být předkládán pouze k informaci."
12. K žádosti Ústavního soudu Kancelář prezidenta republiky poskytla 15 aktů konstatujících porušení podmínky milostí z let 2003-2014 a 10 aktů konstatujících porušení podmínek amnestie z let následujících po amnestijním rozhodnutí prezidenta republiky z roku 2013. Všechny tyto akty sdělovaly porušení podmínek, ale žádný z nich neuváděl, v čem bylo shledáno porušení takové podmínky.
13. Na výzvu Ústavního soudu podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se k ústavní stížnosti stěžovatele vyjádřil i Nejvyšší soud prostřednictvím předsedy trestního kolegia. Nejvyšší soud se domnívá, že stěžovatel nebyl odňat svému zákonnému soudci a nebylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces. Domnívá se tak zejména proto, že amnestie, jakkoli může být reliktem minulosti, je vlastním rozhodnutím prezidenta republiky, při jehož využití má prezident republiky značnou volnost. Jelikož soud není tím orgánem státu, který promíjí výkon trestu, není důvodu, aby o nesplnění podmínek amnestie rozhodoval kdokoli jiný než prezident republiky. Podle Nejvyššího soudu, jestliže prezident republiky konstatuje porušení podmínky, na niž vázal své rozhodnutí o prominutí výkonu trestu nebo jeho zbytku, stalo se tak v době, kdy o vině a trestu stěžovatele již bylo pravomocně rozhodnuto a kdy byl odsouzený v zásadě povinen vykonat trest, takže pro soud se jedná o věc již pravomocně skončenou. Dle názoru Nejvyššího soudu prezident republiky takovým rozhodnutím nemohl ani porušit právo stěžovatele na spravedlivý proces, jelikož ve vykonávacím řízení (až na výjimky) se v podstatě neuplatňují požadavky kladené na spravedlivý proces, v němž se teprve rozhoduje o vině a trestu. Podobně podle Nejvyššího soudu nebylo třeba ani, aby rozhodnutí prezidenta republiky o porušení podmínky amnestie bylo kontrasignováno, jelikož takové porušení se zkoumá zcela individuálně [obdobně jako v případě milostí udělených na základě čl. 62 písm. g) bez potřeby kontrasignace]; prezident navíc neučinil žádné rozhodnutí, které by bylo uvedeno v čl. 63 odst. 1 a 2 Ústavy.
14. Okresní soud Praha-západ ve svém vyjádření k ústavní stížnosti stěžovatele rekapituloval průběh řízení se stěžovatelem a vyjmenoval trestnou činnost, za kterou byl stěžovatel odsouzen. Na základě rozhodnutí prezidenta republiky, kterým bylo konstatováno porušení amnestijní podmínky, okresní soud nařídil, aby stěžovatel vykonal zbytek trestu a vyzval stěžovatele k nástupu. Nad rámec toho uvedl, že soud není oprávněn posuzovat plnění podmínek stanovených amnestií. Dle názoru okresního soudu posouzení, zda odsouzený porušil podmínky prominutí trestu, přísluší pouze prezidentu republiky. Vydání jakéhokoli dalšího rozhodnutí by podle názoru okresního soudu bylo nejen nadbytečné, ale zejména nezákonné.
15. Stěžovateli nebyla vyjádření účastníků zaslána k vyjádření z důvodu nadbytečnosti s ohledem na to, že je jeho stížnosti věcně vyhověno.
II. Splnění podmínek řízení
16. Ústavní soud nejprve přistoupil k posouzení splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, a to ve lhůtě dvou měsíců od doručení výzvy Okresního soudu Praha-západ k nastoupení trestu, která mu byla doručena spolu s kopií sdělení prezidenta republiky konstatujícího porušení amnestijní podmínky a kopií přípisu vedoucího Kanceláře prezidenta republiky adresovaného předsedovi Okresního soudu Praha-západ. Doručením výzvy k nastoupení trestu se stěžovatel dozvěděl o zásahu orgánu veřejné moci do svých výše specifikovaných ústavně zaručených práv. Protože ústavní stížnost je ve smyslu ustanovení § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu přípustná a splňuje i další podmínky řízení, přistoupil Ústavní soud k jejímu meritornímu posouzení. Učinil tak s ohledem na čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí o atrahování působnosti č. Org. 24/14 (č. 52/2014 Sb.) v plénu, jelikož tímto rozhodnutím si plénum Ústavního soudu podle ustanovení § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení o této ústavní stížnosti (mimo jiné) prezident republiky.
III. Relevantní právní úprava, judikatura a výklad v odborné literatuře
17. Ústavní rámec pro rozhodování prezidenta republiky stanoví následující ustanovení ústavního pořádku:
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů:
Ustanovení čl. 63 odst. 1
"Prezident republiky dále
k) má právo udělovat amnestii."
Ustanovení čl. 63 odst. 2
"Prezidentovi republiky přísluší vykonávat i pravomoci, které nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny, stanoví-li tak zákon."
Ustanovení čl. 63 odst. 3
"Rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády."
18. Pro posouzení ústavní stížnosti stěžovatele je dále relevantní níže citovaná část amnestijního rozhodnutí prezidenta republiky:
Rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii ze dne 1. ledna 2013:
Čl. III
Zmírnění některých nepodmíněných trestů odnětí svobody
"(1) Promíjím s podmínkou, že se osoba, které byl trest prominut, nedopustí trestného činu v době odpovídající lhůtě pro zahlazení odsouzení, nepodmíněné tresty odnětí svobody uvedené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.
(2) Promíjím nevykonané nepodmíněné tresty odnětí svobody nebo jejich zbytky, pokud byly tyto tresty pravomocně uloženy před 1. lednem 2013, pokud byl uložen trest nepřevyšující 24 měsíců a zároveň nebyl trest uložen
a) za zločin, při němž byla způsobena smrt nebo těžká újma na zdraví, nebo
b) za zločin proti životu a zdraví, proti lidské důstojnosti v sexuální oblasti, anebo proti rodině a dětem, nebo
c) osobě, která kromě trestné činnosti, o níž se rozhoduje podle tohoto článku, byla v posledních pěti letech před 1. lednem 2013 odsouzena k nepodmíněnému trestu odnětí svobody nebo která byla v posledních pěti letech před 1. lednem 2013 propuštěna z výkonu trestu odnětí svobody, pokud se na ni nehledí, jako by odsouzena nebyla.
(3) Promíjím nevykonané nepodmíněné tresty odnětí svobody nebo jejich zbytky, pokud byly pravomocně uloženy před 1. lednem 2013 a pokud byl uložen trest ve výměře nepřevyšující 36 měsíců a zároveň osoba, které byl trest uložen, dosáhla či v roce 2013 má dosáhnout věku 70 let.
(4) Jestliže prominutí trestu podle tohoto článku nelze vztáhnout na celou trestnou činnost, za niž byl uložen úhrnný nebo souhrnný trest, neužije se ho ani zčásti."
19. Pravomoc prezidenta republiky udělovat amnestii vyložil Ústavní soud v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13ze dne 5. března 2013 (U 2/68 SbNU 485) jako "ústavní prerogativ prezidenta republiky, kterým hromadně promíjí nebo zmírňuje tresty (resp. jejich důsledky) uložené určitému okruhu pachatelů trestných činů anebo nařizuje nezahajovat či zastavit jejich trestní stíhání" (bod 22). Podle Ústavního soudu není "účelem amnestie v kontrolním mechanismu brzd a vyvažování, který je do dělby moci zabudován, ... bránit řádnému výkonu moci soudní, ale modifikovat účinky nebo následky ukončeného nebo probíhajícího trestního stíhání za účelem naplnění (exekutivou nutně subjektivně definovaného) obecného dobra (skrze společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí), případně reagovat, s ohledem na politické či trestněpolitické aspekty situace ve státě, na případné dysfunkce moci soudní při jeho dosahování" (bod 23). Ústavní soud dále dovodil, že amnestijní rozhodnutí je v zásadě vyloučeno ze soudního přezkumu, a to - mimo jiné - zejména z toho důvodu, že by vzhledem k jeho povaze vyvažujícího prvku vůči moci soudní bylo protismyslné takovému působení podrobovat amnestii možnosti přezkumu ze strany soudní moci (bod 23). Amnestijní rozhodnutí je podle Ústavního soudu v zásadě nezrušitelné (bod 27). Stejně tak, pokud již nastaly účinky amnestijního rozhodnutí v jednotlivých případech v důsledku rozhodnutí soudu o tom, kdo a v jakém rozsahu je účasten amnestie, nelze podle Ústavního soudu takové účinky jakkoli zvrátit (bod 29). Z části VII (Obiter dictum) příslušného usnesení se však podává, že zásadní soudní nepřezkoumatelnost amnestijního rozhodnutí by neznemožnila Ústavnímu soudu zasáhnout v případech mimořádného narušení základních hodnot demokratického právního státu chráněných čl. 9 odst. 2 Ústavy (bod 42).
20. Relevantní ustanovení trestního řádu jsou následující:
Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů:
§ 368
Rozhodnutí o použití amnestie
"Rozhodnutí o tom, zda a do jaké míry je osoba, jíž byl pravomocně uložen trest, účastna amnestie, učiní soud, který rozhodl v prvním stupni. Odpykává-li si taková osoba v době rozhodování trest odnětí svobody, učiní rozhodnutí soud, v jehož obvodu se trest vykonává. Proti tomuto rozhodnutí je přípustná stížnost, jež má odkladný účinek."
§ 369
Podmíněné udělení milosti
"Byl-li trest nebo jeho zbytek při udělení milosti prominut jen pod stanovenými podmínkami, plnění podmínek a převýchovu odsouzeného sleduje soud, který ve věci rozhodoval v prvním stupni. Ustanovení § 329 o spolupráci se zájmovými sdruženími občanů se tu užije přiměřeně."
21. V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. dubna 2002 sp. zn. 4 Tz 18/2002, uveřejněném pod č. 4/2003 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část trestní, se k výkladu § 369 trestního řádu uvádí: "Podle § 369 tr. ř., byl-li trest nebo jeho zbytek při udělení milosti prominut jen pod stanovenými podmínkami, plnění podmínek a převýchovu odsouzeného sleduje soud, který ve věci rozhodoval v prvním stupni. Z uvedeného vyplývá, že soudu nepřísluší, aby sám vyvozoval závěry z neplnění podmínek stanovených v rámci podmíněného udělení milosti, je ale povinen chování odsouzeného sledovat a provádět potřebné šetření ke zjištění, zda odsouzený dodržuje podmínky, pod kterými byla milost udělena. Trestní řád výslovně nestanoví, který orgán je oprávněn rozhodovat o tom, zda odsouzený podmínkám stanoveným v rámci udělení milosti vyhověl či nikoli a zda podmíněně prominutý trest nebo jeho zbytek vykoná. Takové rozhodnutí ale z logiky i povahy věci náleží tomu orgánu, který o podmíněném udělení milosti rozhodl." Ústavní soud k tomu podotýká, že zmíněný rozsudek byl vydán v řízení, ve kterém Okresní soud v Liberci rozhodl o porušení podmínky stanovené milostí, což bylo napadeno stížností pro porušení zákona ve prospěch obviněného podané ministrem spravedlnosti. Ministr spravedlnosti namítal, že okresní soud mu měl předložit spis a vyčkat jeho rozhodnutí o tom, zda podmíněně prominutý zbytek výkonu trestu má být vykonán, nebo nikoli. Nejvyšší soud sice zrušil usnesení okresního soudu, ale zároveň v odůvodnění rozsudku zdůvodnil, že to není ministr spravedlnosti, ale prezident republiky, kdo má rozhodovat o porušení podmínky: "Pokud je ve stížnosti pro porušení zákona naznačeno, že by příslušné rozhodnutí mohl učinit ministr spravedlnosti, nelze s tímto názorem souhlasit. Udělovat milost je výhradním právem prezidenta republiky [viz čl. 62 písm. g) Ústavy a § 366 odst. 1 tr. ř.]. Svým rozhodnutím ze dne 1. února 1994 č. 33/1994 Sb. (tehdy platným - pozn. Ústavního soudu) sice prezident republiky s odkazem na ustanovení § 366 odst. 2 tr. ř. přenesl na ministra spravedlnosti svou pravomoc spočívající v provádění řízení o žádostech o milost a v zamítání bezdůvodných žádostí o milost s výjimkami v něm uvedenými, ale z tohoto rozhodnutí nevyplývá, že by ministru spravedlnosti byla též svěřena pravomoc posuzovat splnění podmínek a rozhodovat o případném vykonání trestu nebo jeho zbytku v případech, kdy prezident rozhodl o podmíněném udělení milosti."
22. Z výše popsaného vyjádření Kanceláře prezidenta republiky plyne, že právě v reakci na tento rozsudek Nejvyššího soudu přestal být praktikován do té doby dlouhodobě uplatňovaný postup spočívající v tom, že o porušení milostenské podmínky rozhodoval ministr spravedlnosti.
23. Dle komentářové literatury k trestnímu řádu se ustanovení § 369 trestního řádu, jakož i význam příslušného rozsudku Nejvyššího soudu, vztahuje i na podmínky stanovené v amnestijních rozhodnutích. Komentář ŠÁMAL, P. a kol. Trestní řád. I., II., III. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 4050, uvádí: "Okruh podmínek, na které lze vázat rozhodnutí o udělení milosti (individuální i hromadné srov. komentář k § 366), není nijak vymezen. Podmínkou může být povinnost k jakémukoli jednání, pokud je na základě zákona lze od odsouzeného vyžadovat. Zpravidla podmínka spočívá v povinnosti ve stanovené době nespáchat další úmyslný trestný čin ... Byl-li trest nebo jeho zbytek prominut milostí nebo amnestií prezidenta republiky pod podmínkou, sleduje dodržování podmínky a převýchovu odsouzeného soud, který ve věci rozhodl v prvním stupni. Z uvedeného vyplývá, že soudu nepřísluší, aby sám vyvozoval závěry z případného neplnění podmínek stanovených v rámci podmíněného udělení milosti, ale je povinen chování odsouzeného sledovat a provádět potřebné šetření ke zjištění, zda odsouzený dodržuje podmínky, pod kterými byla milost udělena. Po uplynutí každého roku podmínky, na niž je udělená milost nebo amnestie vázána, sdělí soud (nestanovil-li prezident jinak) prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti výsledky šetření prezidentu republiky a uvede, jaká opatření učinil k tomu, aby odsouzený vedl řádný život. Vyjde-li najevo, že odsouzený nedodržuje podmínky, pod kterými byla milost anebo amnestie udělena, provede soud potřebná šetření i mimo tuto lhůtu a předloží výsledky šetření spolu s trestními spisy (nestanovil-li prezident jinak) prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti prezidentu republiky. Rozhodnutí o tom, že podmíněně prominutý trest nebo jeho zbytek má být vykonán, přísluší pouze prezidentu republiky, který podmínky prominutí trestu stanovil." Stejný názor, tedy že prezident republiky rozhoduje o porušení podmínky u milosti i u amnestie a že soud pouze nařizuje výkon trestu nebo jeho zbytku po rozhodnutí prezidenta republiky o porušení podmínky milosti či amnestie, vyjadřuje i komentář DRAŠTÍK, A., FENYK, J. a kol. Trestní řád. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, § 369.
IV. Meritorní přezkum
A. Východiska meritorního přezkumu ústavní stížností napadeného postupu prezidenta republiky a Okresního soudu Praha-západ
24. Ústavní stížnost směřuje proti postupu prezidenta republiky, který podle tvrzení stěžovatele bez zákonného zmocnění vydal sdělení konstatující porušení podmínky obsažené v čl. III odst. 1 rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii ze dne 1. ledna 2013, a zároveň proti postupu Okresního soudu Praha-západ, který podle tvrzení stěžovatele bez řádného procesu a zákonné úpravy vydal výzvu k nastoupení výkonu trestu v návaznosti na toto sdělení. Přezkum Ústavního soudu se tedy meritorně vztahuje k pravomoci prezidenta republiky udělovat amnestii dle čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy [nikoli pravomoci udělovat individuální milost ve smyslu čl. 62 písm. g) a čl. 63 odst. 1 písm. j) Ústavy] a k pravomocem obecného soudu navazujícím na příslušné amnestijní rozhodnutí prezidenta republiky.
25. V souladu se svou dosavadní judikaturou považuje Ústavní soud pravomoc prezidenta republiky udělovat amnestii za "ústavní prerogativ prezidenta republiky, kterým hromadně promíjí nebo zmírňuje tresty (resp. jejich důsledky) uložené určitému okruhu pachatelů trestných činů anebo nařizuje nezahajovat či zastavit jejich trestní stíhání" (viz výše citované usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13). Charakteristickým prvkem amnestijního rozhodnutí je jeho hromadnost; zatímco individuální akty milosti jsou "opatření týkající se vždy určité osoby neb určitých osob, jmenovitě uvedených, amnestie naproti tomu je opatření všeobecné, objektivní, týkající se individuálně neurčených pachatelů trestných činů určitého druhu" (SCHOLZ, O. Abolice, Amnestie. In: Slovník veřejného práva československého. Sv. I. Brno: Polygrafia, 1929, s. 1). Amnestie, někdy označovaná také jako akt tzv. hromadné milosti, dopadá "na blíže neurčený okruh odsouzených osob, vymezený zpravidla podle druhu trestu, jeho výměry, povahy trestného činu, který je předmětem odsouzení, předchozích odsouzení takových osob nebo podle jejich osobních a rodinných poměrů" (ŠÁMAL, P. a kol. Trestní řád. I., II., III. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 4043). Odborná literatura i praxe vycházejí z toho, že amnestie může zahrnovat agraciaci, rehabilitaci i abolici [např. MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Milost a amnestie. In VANDUCHOVÁ, M., GŘIVNA, T. (eds.). Pocta Otovi Novotnému k 80. narozeninám. Praha: ASPI, Wolters Kluwer, 2008, s. 185].
26. Ústava sama bližší podmínky uplatnění pravomoci udělovat amnestii neupravuje, kromě požadavku na spolupodpis takového rozhodnutí předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Zákonná úprava je obsažena zejména v § 368 trestního řádu, podle něhož činí rozhodnutí o tom, zda a do jaké míry je osoba, jíž byl pravomocně uložen trest, účastna amnestie, soud, který rozhodl v prvním stupni. Odpykává-li si taková osoba v době rozhodování trest odnětí svobody, učiní dané rozhodnutí soud, v jehož obvodu se trest vykonává. Zákon stanoví, že proti tomuto rozhodnutí je přípustná stížnost, která má odkladný účinek. Ústavní soud i odborná literatura se shodují v hodnocení, že rozhodnutí soudu o tom, že určitá osoba je účastna amnestie, je rozhodnutím deklaratorní povahy (např. výše citované usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, bod 29; FILIP, J. in BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., SUCHÁNEK, R., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 777; či HERC, T. in RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 632).
27. Ústava ani trestní řád neobsahují právní úpravu, která by výslovně předjímala udělení amnestie s rozvazovací podmínkou, jaká byla obsažena v čl. III odst. 1 amnestijního rozhodnutí prezidenta republiky, který stanovil, že prezident republiky promíjí s podmínkou, že se osoba, které byl trest prominut, nedopustí trestného činu v době odpovídající lhůtě pro zahlazení odsouzení, nepodmíněné tresty odnětí svobody uvedené v odstavcích 2 a 3 daného článku. Soudní praxe a odborná trestněprávní literatura, jak bylo výše uvedeno a jak odpovídá uvedenému chápání amnestie jako aktu hromadné milosti, na tuto situaci vztahuje ustanovení § 369 trestního řádu, podle něhož v případě, byl-li trest nebo jeho zbytek při udělení milosti prominut jen pod stanovenými podmínkami, plnění podmínek a převýchovu odsouzeného sleduje soud, který ve věci rozhodoval v prvním stupni.
28. Rozhodnutí o ústavní stížnosti stěžovatele závisí na zodpovězení otázky, který ústavní orgán má pravomoc rozhodovat o porušení této podmínky. Je však třeba nejprve posoudit, zda je vůbec přípustné, aby rozhodnutí prezidenta republiky o udělení amnestie, v jehož rámci se promíjí či zmírňuje výkon určitých trestů, bylo do budoucna vázáno na podmínku, jejíž naplnění může jednotlivce, který byl původně amnestie účasten, z účasti na amnestii vyjmout. Z usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13plyne, že soudní přezkum amnestijního rozhodnutí je v zásadě vyloučený, protože by tím soudní moc působila proti výkonu příslušné prerogativy prezidenta republiky, která představuje prvek ústavně založené výjimky z řádného pořadu práva, a tedy ve své podstatě omezení moci soudní (bod 23). Uvedené však neznamená, že by výkon pravomoci udělovat amnestii neměl žádné limity a nemohl být posouzen v budoucnu v novém kontextu. Jak bylo konstatováno i v citovaném usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, jeho závěry se vztahovaly k tehdy podanému návrhu a jím napadenému amnestijnímu rozhodnutí (napadeno bylo aboliční ustanovení čl. II amnestijního rozhodnutí). Bylo zde zároveň zdůrazněno, že prezident republiky "je při realizaci svého amnestijního oprávnění vázán ústavním rámcem, včetně jeho hodnotového vymezení". Ústavní soud též uvedl, že "vnější zásah je myslitelný až v situacích mimořádně extrémních, resp. mimořádných vybočení ze základních zásad právního pořádku, jestliže by se exekutiva ve výkonu své pravomoci ocitla v rozporu se základními hodnotami, které Ústava prohlašuje ve svém čl. 9 odst. 2 za nedotknutelné" (body 41 a 42).
29. Ústavní soud k tomu v nyní řešené věci doplňuje, že amnestijní rozhodnutí ve formě prominutí či zmírnění trestu či jeho zbytku musí vždy z povahy věci směřovat ke zlepšení právní situace osob, na něž se vztahuje; amnestie nemůže právní postavení odsouzeného zhoršit a soudy nesmí aplikovat agraciační ustanovení na případ, který by k takovému zhoršení vedl (k tomu např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2016 sp. zn. 6 Tz 3/2016, uveřejněný pod číslem 35/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část trestní; a GŘIVNA, T., ŘÍHA, J. Amnestie prezidenta republiky ze dne 1. ledna 2013 vyhlášená pod č. 1/2013 Sb. Trestněprávní revue. 2013, 2, s. 29-42). Pokud pak agraciační ustanovení obsahuje určitou rozvazovací podmínku, nesmí taková podmínka spočívat v uložení nových povinností nad rámec těch, které již právní řád zakotvuje, protože by tím docházelo k obcházení ústavního principu ukládání povinností na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod dle čl. 4 odst. 1 Listiny. Zároveň se nesmí jednat o podmínku, která by byla zcela zjevně nepřiměřená okolnostem příslušné agraciace (např. doživotní podmínka nespáchání trestného činu jako rozvazovací podmínka prominutí výkonu trestu za méně závažný trestný čin). V případě ustanovení čl. III odst. 1 rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii z 1. ledna 2013 se však o takovou nepřípustnou podmínku nejedná. V důsledku daného ustanovení došlo k prominutí příslušných nepodmíněných trestů odnětí svobody či jejich zbytků s podmínkou nespáchání dalšího trestného činu v době odpovídající lhůtě pro zahlazení odsouzení. Jednalo se tak o zmírnění u všech účastníků amnestie; amnestijní rozhodnutí jim nestanovovalo žádné jiné podmínky než nepáchání trestné činnosti, což nelze považovat za uložení další podmínky nad rámec těch, které právní řád stanovuje všem osobám. Taková podmínka podporuje společensky žádoucí jednání a není ani zcela zjevně nepřiměřená. V důsledku aplikace podmíněné amnestie na odsouzené, včetně stěžovatele, se jejich situace stala vždy výhodnější, než kdyby se na ně předmětné amnestijní rozhodnutí prezidenta republiky nevztahovalo. Ústavní soud proto konstatuje, že vydání takto podmíněné amnestie bylo zmírněním trestu v rámci výkonu pravomoci prezidenta republiky udělit amnestii.
30. Ústavní soud k této otázce ještě podotýká, že svým závěrem o přípustnosti podmíněné agraciace v příslušném amnestijním rozhodnutí prezidenta republiky neodporuje svému tvrzení v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 4/13, podle kterého jestliže účinky amnestie již nastaly, není možné je jakkoli zvrátit, protože by došlo k porušení principu ne bis in idem a zákazu retroaktivity (bod 29). Ústavní soud totiž v daném rozhodnutí posuzoval kvalitativně odlišnou otázku, a sice, zda je příslušný ke zrušení již udělené amnestie (ve formě abolice); nezabýval se tedy tím, zda lze trvající dobrodiní amnestie vázat do budoucna na splnění určitých podmínek, které jsou od počátku z amnestijního rozhodnutí zřejmé.
31. Z výše uvedeného přehledu relevantní právní úpravy, judikatury a odborné trestněprávní literatury vyplývá, že soudní praxe, jakož i komentáře k trestnímu řádu vycházejí z toho, že rozhodnutí o porušení podmínky stanovené v agraciačním ustanovení, znamenající, že se na příslušnou osobu, resp. na ní spáchaný trestný čin, amnestie již nadále neuplatňuje, náleží prezidentu republiky. Ústavní soud však tento právní názor shledává v rozporu s ústavním pořádkem. Vedou ho k tomu následující důvody.
B. Absence ústavního či zákonného základu pravomoci prezidenta republiky rozhodnout o porušení agraciační podmínky