Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 18. prosince 2018sp. zn. Pl. ÚS 4/18ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Petrou Humlíčkovou, advokátkou, se sídlem Štěpánská 640/45, Praha 1, na zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty, § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 1 třetí věty, § 12 odst. 3 třetí věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 4, 5, 6, § 20 odst. 3, § 20 odst. 4 třetí věty a částí přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, a Metodického návodu Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněného dne 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017, za účasti vlády a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 30/2019 Sb.).
1. Návrh na zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty, § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 1 třetí věty, § 12 odst. 3 třetí věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 4, 5, 6, § 20 odst. 3, § 20 odst. 4 třetí věty a částí přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
2. Návrh na zrušení Metodického návodu Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněného dne 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017, se odmítá.
Odůvodnění
I. Shrnutí předmětu řízení
1. Návrhem podaným podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 10 senátorů (dále též jen "navrhovatelka") domáhá zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty, § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 1 třetí věty, § 12 odst. 3 třetí věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 4, 5, 6, § 20 odst. 3, § 20 odst. 4 třetí věty a částí přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "nařízení"); Metodického návodu pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí ze dne 11. 12. 2001 č. j. HEM-300-11.12.01-34065 (dále jen "metodika 2001") a Metodického návodu pro hodnocení hluku v chráněném venkovním prostoru staveb ze dne 1. 11. 2010 č. j. 62545/2010-OZV-
-32.3.-1.11.2010 (dále jen "metodika 2010"). Napadená ustanovení většinově stanovují povolené hranice vydávaného hluku v různých situacích a podmínkách.
2. Důvodem pro podání návrhu je dle navrhovatelky nadprůměrné zatížení obyvatelstva České republiky nadlimitním hlukem, což má negativní důsledky na zdraví a celkovou životní pohodu obyvatel. Má za to, že napadené uplatňované limity hlukové zátěže zejména v oblasti silniční dopravy (návrh se nedotýká zdrojů hluku v pracovním prostředí), potažmo kritéria pro jejich výpočet a měření, jsou příliš mírné a neodpovídající současným možnostem společnosti. Tato legislativní velkorysost přitom není nezbytná, k dispozici je totiž řada účinných protiopatření, jejichž uplatňování by vedlo k reálnému snížení zásahu hlukem.
3. Uvedená ustanovení proto navrhovatelka považuje za rozporná s právem na ochranu zdraví [čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")], právem na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny) a čl. 8 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). V neposlední řadě tvrdí, že nařízení i obě metodiky nebyly vydány v mezích zákona a nařízení také nedostatečně transponovalo unijní právo a bylo přijato netransparentním způsobem. Z daných důvodů navrhuje předmětná ustanovení nařízení i obě metodiky zrušit.
II. Znění napadených ustanovení nařízení
4. Z důvodu větší přehlednosti Ústavní soud dále uvádí plné znění napadených ustanovení; části navržené ke zrušení jsou vyznačeny tučně.
5. "§ 11
Hygienické limity hluku v chráněných vnitřních prostorech staveb
(1) Určujícími ukazateli hluku jsou ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T a maximální hladina akustického tlaku A LAmax, případně odpovídající hladiny v kmitočtových pásmech. Ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T se v denní době stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h). Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách a pro hluk z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h). V případě hluku z leteckého provozu se hygienický limit v chráněných vnitřních prostorech staveb vztahuje na charakteristický letový den.
(3) Hygienický limit maximální hladiny akustického tlaku A se stanoví pro hluk šířící se ze zdrojů uvnitř objektu součtem základní maximální hladiny akustického tlaku A LAmax se rovná 40 dB a korekcí přihlížejících ke druhu chráněného vnitřního prostoru a denní a noční době podle přílohy č. 2 k tomuto nařízení. V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu, se přičte další korekce -5 dB. Za hluk ze zdrojů uvnitř objektu, s výjimkou hluku ze stavební činnosti, se pokládá i hluk ze zdrojů umístěných mimo tento objekt, který do tohoto objektu proniká jiným způsobem než vzduchem, zejména konstrukcemi nebo podložím.
§ 12
Hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
(1) Určujícím ukazatelem hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, je ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T a odpovídající hladiny v kmitočtových pásmech. V denní době se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h). Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách a pro hluk z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h).
(3) Hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, se stanoví součtem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T 50 dB a korekcí přihlížejících ke druhu chráněného prostoru a denní a noční době, které jsou uvedeny v tabulce č. 1 části A přílohy č. 3 k tomuto nařízení. Pro vysoce impulsní hluk se přičte další korekce -12 dB. V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu, se přičte další korekce -5 dB.
(4) Stará hluková zátěž LAeq,16h pro denní dobu a LAeq,8h pro noční dobu se zjišťuje měřením nebo výpočtem z údajů o roční průměrné denní intenzitě a skladbě dopravy v roce 2000 poskytnutých správcem popřípadě vlastníkem pozemní komunikace nebo dráhy. Hygienický limit stanovený pro starou hlukovou zátěž se vztahuje na ucelené úseky pozemní komunikace nebo dráhy.
(5) Hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A staré hlukové zátěže stanovený součtem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T 50 dB a korekce pro starou hlukovou zátěž uvedené v tabulce č. 1 části A přílohy č. 3 k tomuto nařízení zůstává zachován i
a) po položení nového povrchu vozovky, prováděné údržbě a rekonstrukci železničních drah nebo rozšíření vozovek při zachování směrového nebo výškového vedení pozemní komunikace nebo dráhy a
b) pro krátkodobé objízdné trasy.
(6) Hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A staré hlukové zátěže stanovený součtem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T 50 dB a korekce pro starou hlukovou zátěž uvedené v tabulce č. 1 části A přílohy č. 3 k tomuto nařízení nelze uplatnit v případě, že se hluk působený dopravou na pozemních komunikacích a dráhách po 1. lednu 2001 v předmětném úseku pozemní komunikace nebo dráhy zvýšil o více než 2 dB. V tomto případě se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A LAeq,T stanoví postupem podle odstavce 3. Jestliže ale byla hodnota hluku působeného dopravou na pozemních komunikacích a dráhách před jejím zvýšením o více než 2 dB podle věty první vyšší než hodnoty uvedené v tabulce č. 2 části A přílohy č. 3 k tomuto nařízení, pak se k hygienickým limitům ekvivalentní hladiny akustického tlaku A LAeq,T stanoveným podle odstavce 3 přičte další korekce +5 dB.
§ 20
(3) V chráněném venkovním prostoru staveb se hladiny akustického tlaku stanovují pro dopadající zvukovou vlnu.
(4) Při měření hluku v chráněných venkovních prostorech staveb, chráněném venkovním prostoru a v chráněných vnitřních prostorech staveb se uvádí nejistota, kterou se rozumí rozšířená kombinovaná standardní nejistota měření. Nejistota musí být uplatněna při hodnocení naměřených hodnot. Výsledná hodnota hladiny akustického tlaku nepřekračuje hygienický limit, jestliže výsledná ekvivalentní hladina akustického tlaku po odečtení hodnoty nejistoty je rovna nebo je nižší než hygienický limit nebo výsledná maximální hladina akustického tlaku je rovna nebo je nižší než hygienický limit."
Příloha č. 3 k nařízení vlády č. 272/2011 Sb., ve znění nařízení vlády č. 217/2016 Sb.:
"Stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
Část A
Tabulka č. 1
Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
Druh chráněného prostoru Korekce [dB] 1) 2) 3) 4)
Chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní -5 0 +5 +15
Chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní 0 0 +5 +15 Chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor 0 +5 +10 +20
Korekce uvedené v tabulce se nesčítají.
Pro noční dobu se pro chráněný venkovní prostor staveb přičítá další korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na železničních dráhách, kde se použije korekce -5 dB.
Pravidla použití korekce uvedené v tabulce č. 1:
1) Použije se pro hluk z provozu stacionárních zdrojů a hluk ze železničních stanic zajišťujících vlakotvorné práce, zejména rozřaďování a sestavu nákladních vlaků, prohlídku vlaků a opravy vozů. Pro hluk ze železničních stanic zajišťujících vlakotvorné práce, které byly uvedeny do provozu přede dnem 1. listopadu 2011, se přičítá pro noční dobu další korekce +5 dB.
2) Použije se pro hluk z dopravy na dráhách, silnicích III. třídy, místních komunikacích III. třídy a účelových komunikacích ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů.
3) Použije se pro hluk z dopravy na dálnicích, silnicích I. a II. třídy a místních komunikacích I. a II. třídy v území, kde hluk z dopravy na těchto komunikacích je převažující nad hlukem z dopravy na ostatních pozemních komunikacích. Použije se pro hluk z dopravy na dráhách v ochranném pásmu dráhy.
4) Použije se pro stanovení hodnoty hygienického limitu staré hlukové zátěže.
Tabulka č. 2
Hodnoty hluku působeného dopravou na pozemních komunikacích a dráhách pro použití další korekce +5 dB podle § 12 odst. 6 věty třetí
Pozemní komunikace a železniční dráhy Doba dne LAe q,T [dB]
Dálnice, silnice I. a II. tř., místní komunikace I. a II. tř. Denní 65
Noční 55
Silnice III. tř., komunikace III. tř. a účelové komunikace Denní 60
Noční 50
Železniční dráhy v ochranném pásmu dráhy Denní 65
Noční 60
Železniční dráhy mimo ochranné pásmo dráhy Denní 60
Noční 55
(...)."
III. Argumentace navrhovatelky
6. Navrhovatelka uvádí, že základním právním předpisem ochrany před nepříznivým hlukem je zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), který ovšem problematiku hluku upravuje pouze obecně. Podrobnější regulace je obsažena až v prováděcím právním předpisu - nařízení. To stanovuje určité limity hluku, ale zároveň je u hluku na pozemních komunikacích v určitých případech (dle navrhovatelky neodůvodněně) snižuje. Konkrétně má jít o následující situace:
- ustanovení § 12 odst. 1 nařízení: U hluku z dopravní zátěže se reálná míra hluku průměruje za celou denní (16 hodin) a celou noční (8 hodin) dobu. To znamená, že například velmi hlučné hodiny nad ránem jsou "kompenzovány" klidnými hodinami uprostřed noci a ve výsledku je limit hluku splněn, ačkoliv obyvatelé jsou vystaveni vysoké hlukové zátěži.
- ustanovení § 11 a § 12 odst. 3 nařízení: Limit pro hluk s tónovými složkami se výslovně neaplikuje na dopravu na pozemních komunikacích, přestože je pro ni tónová složka typická.
- ustanovení § 12 odst. 4 nařízení: Institut staré hlukové zátěže umožňuje toleranci vyšších limitů hluku z dopravy v chráněných venkovních prostorech a chráněných venkovních prostorech staveb, pokud tento hluk má svůj původ v situaci vzniklé před 1. 1. 2001. Nařízení neobsahuje žádné lhůty pro odstranění staré hlukové zátěže, institut přitom není v zákoně o ochraně veřejného zdraví vůbec definován.
- ustanovení § 20 odst. 3 nařízení: V chráněném venkovním prostoru staveb se hluk stanovuje pouze pro dopadající zvukovou vlnu (probíhá korekce), ačkoliv obyvatelé jsou vystaveni též odražené zvukové vlně (např. od fasády domu).
- ustanovení § 20 odst. 4 nařízení: Výpočet hluku je snižován o nejistotu měření, což vede k tomu, že i když skutečně naměřený hluk překračuje limit a s velkou mírou pravděpodobnosti limit dodržen není, z důvodu odečtu nejistoty měření je dle daného ustanovení dodržen.
- příloha č. 3 část A tabulka 1 nařízení: Obsahuje korekce pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích, což je nejčastější zdroj hluku v České republice. Zákon o ochraně veřejného zdraví ale nepředpokládá, že by pro pozemní komunikace měl být limit pro ochranu obyvatel méně příznivý. Korektivy přitom dělají z výjimky pravidlo. Tabulka dále stanoví korekce pro chráněný venkovní prostor staveb (více než 2 metry od staveb určených k bydlení), přičemž hlukový limit je zde výrazně vyšší než u chráněného venkovního prostoru staveb (do 2 metrů od staveb určených k bydlení). Lidé vyskytující se např. na zahradách jsou tak vystaveni hlukové zátěži poškozující lidské zdraví.
- metodiky 2001 a 2010: Určují postupy pro měření hluku, mimo jiné výrazně zužují okruh situací, za kterých je možné měření provést. Vyloučeny jsou přitom podmínky, při kterých je hladina hluku vyšší.
7. Účelem čl. 35 odst. 1 Listiny je ochrana příznivého životního prostředí. Dle navrhovatelky lze teleologickým výkladem ustanovení a při aplikaci zásady předběžné opatrnosti (srov. § 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí) dovodit, že nejistoty v měření, korekce a další pravidla související s hlukem se musí uplatňovat tak, aby byly životní prostředí a lidské zdraví chráněny vždy. Jestliže zákon předvídá určitý limit a nepočítá s jeho snižováním, je protiústavní, aby tak činily následné podzákonné předpisy.
8. Navrhovatelka dále cituje judikaturu Ústavního soudu k podzákonné normotvorbě a tvrdí, že napadené nařízení a obě metodiky nebyly vydány v mezích vymezených zákonem. Přestože cílem zákona o ochraně veřejného zdraví je ochrana před negativními účinky hlukové zátěže, dané předpisy bez výslovného zákonného zmocnění způsobují, že se hluk v nejhlučnějších časových úsecích neměří vůbec či že se naměřený hluk pro účely hodnocení různými způsoby snižuje. Daná pravidla jsou v přímém rozporu s cíli a účelem zákona.
9. S obecným odkazem na mezinárodní úmluvy navrhovatelka dovozuje zákaz snižování úrovně ochrany základních práv (stand-still doktrína). Pravidlo se dle citované odborné literatury uplatní rovněž ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí. Navrhovatelka uvádí, že přestože nebezpečí hluku přetrvává, ochrana před jeho negativními následky je v čase snižována. Tvrzení dokládá několika příklady již představenými v bodě 6 tohoto nálezu.
10. Česká právní úprava dle navrhovatelky nedostatečně transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. října 2002 o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (dále jen "směrnice o hluku"). Směrnice o hluku předvídá zavedení hlukového limitu pro období večera, nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, však tento specifický indikátor neupravuje, ač má z praktického hlediska opodstatnění.
11. Navrhovatelka tvrdí, že veřejnost byla z projednávání nařízení a obou metodik zcela vyloučena. Tím došlo k nenaplnění požadavků Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; publikována pod č. 124/2004 Sb. m. s.) a nezohlednil se ani dlouhodobý zájem obyvatel o problematiku ochrany před hlukem.
12. Navrhovatelka rovněž dovozuje, že napadená právní úprava porušuje čl. 8 Úmluvy. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva totiž spojuje citované právo na klidné užívání obydlí (jakožto součásti práva na soukromí) též s ochranou před negativními dopady znečištění životního prostředí. Český stát své obyvatelstvo chrání před nadměrným hlukem nedostatečně.
13. Z uvedených důvodů navrhovatelka navrhuje zrušení shora vymezených částí nařízení a obou metodik, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
IV. a) Vyjádření vlády
14. Ústavní soud podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení vládě a Ministerstvu zdravotnictví k vyjádření.
15. Vláda uvádí, že dle jejího názoru je nastolená problematika zejména odbornou otázkou spadající do působnosti exekutivy a legislativy, nikoliv moci soudní. Proto též argumenty dokládající ústavnost napadených ustanovení jsou převážně odborného charakteru.
16. Vyjádření nejprve shrnuje základní principy předmětné právní úpravy, přičemž zdůrazňuje, že je nutné rozlišovat mezi dlouhodobými a krátkodobými expozicemi hluku. Pouze v prvním případě je prokázán negativní dopad na lidské zdraví, a legislativa tudíž stanovuje příslušné limity. Jakýkoliv limit nelze pojímat jako absolutní hranici mezi nezávadností při nedosažení hranice a poškozením zdraví při jejím překročení. Limity v tomto směru vyjadřují pouze určitou konvenci ve smyslu kompromisu mezi možnostmi společnosti a zdravotními požadavky. Jinak řečeno, překročení limitu neznamená automaticky přímé ohrožení zdraví, ale ohrožení zájmu na ochraně zdraví (právní hledisko).
17. Vyhovění návrhu by znamenalo v zásadě stanovení jednotného limitu hluku (50 dB v denní době, 40 dB v noční době) pro všechny zdroje hluku a všechny situace. Uvedené hladiny sice zmiňuje ve svých dokumentech Světová zdravotnická organizace (dále jen "SZO"), ale výhradně jako hladiny doporučené a výhledové, tj. že by k nim měly státy směřovat, pokud to je realisticky možné. V běžném zastavěném území by například limit 40 dB byl ve venkovním prostoru překročen již při průjezdu několika vozidel za hodinu. Rozlišování mezi zdroji hluku a situacemi, ve kterých hluk působí, kromě toho odpovídá reálným praktickým podmínkám a běžně se aplikuje též v zahraničí.
18. Konkrétní (technicko-odborné) námitky navrhovatelky rozporuje vláda následovně:
- Průměrování měření hluku: Výsledky epidemiologických studií prokazují výhradně vztah mezi dlouhodobým vystavením se nadměrnému hluku a negativními zdravotními následky. S ohledem na to jsou limity stanoveny na základě dlouhodobé průměrné hlukové zátěže. Přístup odpovídá též celosvětově uznávaným postupům.
- Hluk s tónovou složkou: Jak praxe v ostatních státech Evropské unie (dále též jen "EU"), tak i norma ČSN nepovažují hluk z dopravy za hluk s tónovou složkou, neboť tuto složku trvale neobsahuje. Případný krátkodobý výskyt tónové složky hluku může být způsoben například závadou, ta má být nicméně bezprostředně odstraněna a není třeba kvůli ní zpochybňovat výluku z limitu.
- Dopadající zvuková vlna: Institut chráněného venkovního prostoru staveb je nástrojem k posouzení míry expozice objektu vzhledem ke zvuku pronikajícímu uvnitř, proto není odražený zvuk započítáván. Opačný přístup by popíral účel daného institutu.
- Institut staré hlukové zátěže: Institut umožňuje tolerovat nadlimitní úrovně hluku (při nepřekročitelném stropu 70 dB v denní a 60 dB v noční době) v případech historické zátěže, na jejíž uvedení do současným limitům odpovídajících stavů nemá společnost aktuálně technické ani finanční prostředky. Jestliže však dojde oproti výchozímu stavu k nárůstu o více než 2 dB, tolerance již není možná a aplikují se současné limity. V neposlední řadě je vhodné zdůraznit, že stará hluková zátěž se týká výhradně hluku z dopravy a ve venkovním prostoru.
- Nejistota měření: Mezinárodní normy stanovují, že státy musí při měření stanovit oblasti pro přijmutí a odmítnutí výsledků měření (rozhodovací limit nebo hladina). Neurčují ale, jak mají být definovány. Konstrukce rozhodovacího limitu v České republice vychází z požadavku obsaženého v ustanovení § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, dle kterého nesmí docházet k překračování hodnot limitů hluku. Takové porušení musí být státem provozovateli jednoznačně dokázáno, což znamená aplikaci limitu na horní rozhodovací hladině. Jinak řečeno, musí zde být vysoká statistická pravděpodobnost, že je limit překročen. Kromě toho je vhodné připomenout, že případné překročení hranice nelze považovat za přímé ohrožení zdraví, ale pouze překročení meze přijatelného rizika.
- Rozdíl mezi limity pro chráněný venkovní prostor a pro venkovní prostor pro ochranu staveb v noční době: V denní době se limit pro oba prostory shoduje, v noční době dochází ke zpřísnění limitu pro první z nich. Úprava má logický základ, nepředpokládá se, že by v noci venkovní prostory běžně sloužily k rekreaci nebo odpočinku. Snížení limitu by vyžadovalo komplexní opatření zvláště u rozsáhlých pozemků, přitom by nemělo žádné pozitivní zdravotní dopady.
- Měření hluku za nestandardních podmínek: Podmínky objektivního měření hluku jsou jednoznačně stanoveny mezinárodními pravidly, v České republice provedenými normou ČSN ISO 1996-2. Ta stanovuje, že hodnoty mají být vztaženy k celoročnímu průměrnému stavu. Pouze za vymezených standardních kritérií lze zaručit reprezentativní, přesná a přezkoumatelná měření. Za nepříznivých podmínek (např. déšť nebo vysoká teplota) není ostatně často možné ani měření technicky provést (nefungují mikrofony atd.). Měření není zakázáno provádět ani mimo doporučené doby, musí být pouze zohledněno, jestli aktuální podmínky vyhovují zmíněným požadavkům.
19. Implementace směrnice o hluku: Hlukový ukazatel pro večer byl transponován do českého právního řádu vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní požadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování). Ukazatel je v souladu s účelem směrnice využíván při tvorbě akčních plánů protihlukových opatření, tedy legislativou svým účelem nesouvisející s napadenými předpisy. Z hlediska zdravotního dle vlády nebyl prokázán žádný zvláštní vztah mezi hlukovým zatížením a zdravotními důsledky v této části dne, a proto nebyl stanoven zvláštní hlukový limit pro večer.
20. Nedostatečné projednávání: Aarhuská úmluva není dle judikatury Ústavního soudu přímým pramenem jakýchkoliv občanských práv a závazků. Především je ale tvrzení navrhovatelky dle vlády nepravdivé, jelikož veřejnosti bylo umožněno návrh nařízení připomínkovat.
21. Nařízení podle vlády nenarušuje ani podmínky pro odvozenou normotvorbu vymezené judikaturou Ústavního soudu. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v ustanovení § 34 odst. 1 uvádí: "Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení." Ustanovení § 108 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění zákona č. 267/2015 Sb., výslovně určuje, že formou prováděcího právního předpisu má být nařízení vlády. Nařízení je dostatečně konkrétní a nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu, neurčuje primární povinnosti osob. Vláda uvádí několik dalších příkladů, ve kterých zákon zmocňuje různé subjekty k vydání podzákonných předpisů určujících limity pro rozličné situace nebo výrobky.
22. Metodiky 2001 a 2010 nemají dle vyjádření vlády po formální ani materiální stránce charakter jiného právního předpisu. Proto nemohou být přezkoumávány v řízení o kontrole norem.
23. Vláda rovněž rozebírá navrhovatelkou doporučovaná opatření reálně snižující hlukovou zátěž. Uznává, že snižování rychlosti, tichý asfalt nebo protihlukové stěny mohou být účinnými prostředky a jsou ostatně široce využívány. Vzhledem ke snižování propustnosti komunikací, reálným omezením v terénu a dostupným finančním prostředkům však nelze předvídat jejich použití v míře naplňující navrhovatelkou požadované splnění snížených hlukových limitů.
24. Vláda v souhrnu považuje návrh za nedůvodný a požaduje jeho zamítnutí; část týkající se obou metodik pak navrhuje z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu odmítnout. Pokud by se Ústavní soud rozhodl návrhu či jeho části vyhovět, žádá vláda o odložení vykonatelnosti nálezu minimálně o 12 měsíců, aby vznikl dostatečný prostor pro přijetí nové úpravy.
25. Ministerstvo zdravotnictví se k návrhu nevyjádřilo.
IV. b) Vyjádření veřejné ochránkyně práv
26. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník, veřejná ochránkyně práv sdělila, že se rozhodla nevyužít svého procesního práva a do řízení nevstoupí.
IV. c) Stanovisko Hospodářské komory České republiky
27. Ústavní soud obdržel k návrhu nevyžádané vyjádření Hospodářské komory České republiky (dále jen "Hospodářská komora"), podané v zastoupení advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D. Hospodářská komora uvádí, že vyhovění návrhu by mělo významně negativní dopady na podnikání a hospodářskou situaci v České republice. Následně podrobně vyvrací jednotlivé argumenty navrhovatelky. Jelikož se však uváděné důvody do značné míry překrývají s výše rozebranými tvrzeními vlády, Ústavní soud nepovažuje jejich opakování za účelné. Stanovisko shodně uzavírá, že napadená právní úprava nařízení není protiústavní. V případě obou metodik jde pak dle Hospodářské komory o nepřípustný návrh, neboť metodiky byly nahrazeny v roce 2017 Metodickým návodem Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněným 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017 (dále jen "metodika 2017").
IV. d) Replika navrhovatelky
28. Vyjádření vlády a stanovisko Hospodářské komory zaslal Ústavní soud navrhovatelce k replice. Navrhovatelka zdůrazňuje, že právní úprava způsobu měření hluku a prokazování dodržování limitů umožňuje zvyšování hlukové zátěže, což je v období prokazatelně bohatnoucí České republiky paradoxní. Jelikož v současné době neprobíhá žádná snaha, jak situaci legislativně zlepšit, nezbývá než požadovat zrušení části prováděcích předpisů.
29. Navrhovatelka se stručně vypořádává s protiargumenty vlády a Hospodářské komory vůči svým původním námitkám. Konkrétně tvrdí:
- Průměrování hluku za celé období noční doby není logické. Pokud jsou obyvatelé vystaveni vysoké hlukové zátěži v určitých hodinách, nejde jim poté tvrdit, že se v průměru "zdravě vyspali".
- Tónová složka hluku není u intenzivně dopravně využívaných komunikací ojedinělá, ale spíše pravidelná. Plošná aplikace korektivu neumožňuje hodnocení přítomnosti tónové složky v jednotlivých případech.
- Odraz od fasády by měl být započítán, neboť lidé běžně pobývají na balkonech či terasách a i zde by měli být dostatečně chráněni.
- Jelikož většina komunikací je v majetku veřejnoprávních subjektů, nedává smysl, aby korektiv nejistoty měření byl aplikován v jejich prospěch. Povinností těchto subjektů je chránit občany. Nejistota měření prakticky dovoluje tolerovat až dvojnásobné množství hluku oproti hluku bez použití korektivu.
- Institut staré hlukové zátěže je využíván již 18 let, a nejde tedy o dočasný nástroj, snahy o vyřešení problému v podstatě chybí.
- Podzákonným předpisem nemůže být veřejnosti uložena povinnost snášet hluk prokazatelně poškozující zdraví.
30. Navrhovatelka reaguje na vydanou metodiku 2017 tak, že dle jejího názoru přebírá předchozí podmínky pro měření hluku, které umožňují měřit pouze za situace, kdy je hluk nižší než jindy. Za dané situace nicméně navrhovatelka uvádí, že navrhuje zrušení metodiky 2017. Okolnost, že v původním návrhu označila metodiky již zrušené, plyne z toho, že k tomuto zrušení došlo teprve v době zpracování návrhu. Ústavní soud proto v dalším vycházel z toho, že navrhovatelka požaduje namísto již neplatných metodik 2001 a 2010 zrušení je nahrazující metodiky 2017.
IV. e) Upuštění od ústního jednání
31. Podle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
32. Návrh podala skupina 10 senátorek a senátorů, která je podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu oprávněnou navrhovatelkou k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu; vůle zákonodárců návrh podpořit byla osvědčena k návrhu přiloženou podpisovou listinou. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a s ohledem na změnu petitu provedenou v replice navrhovatelky ze dne 4. 7. 2018 není nepřípustný podle § 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., (§ 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 30/2000 Sb.); nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona.
VI. Posouzení procesních podmínek a kompetence pro přijetí nařízení
33. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") Ústavní soud ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumá, zda "jiný právní předpis" byl přijat a vydán ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
34. K vydání nařízení je podle čl. 78 Ústavy oprávněna vláda. Nařízení bylo schváleno usnesením vlády č. 631 ze dne 24. 8. 2011, konečný text byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 9. 2011 v částce 97 pod č. 272/2011 Sb., účinnosti nabylo dne 1. 11. 2011. Pozdější novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 535 ze dne 15. 6. 2016 a vyhlášena byla ve Sbírce zákonů dne 15. 7. 2016 v částce 84 pod č. 217/2016 Sb. s účinností ode dne 30. 7. 2016. Poslední novela nařízení byla schválena usnesením vlády č. 624 dne 3. 10. 2018 a byla publikována ve Sbírce zákonů dne 25. 10. 2018 v částce 121 pod č. 241/2018 Sb. s účinností ode dne 9. 11. 2018.
35. Ústavou předvídané procesní podmínky a kompetence pro přijetí nařízení byly splněny.
VII. Vlastní přezkum Ústavního soudu
VII. a) Posouzení, zda nařízení bylo vydáno v mezích zákona
36. Ústavní soud nejprve přistoupil k posouzení námitky navrhovatelky, že napadená ustanovení nařízení nebyla vydána v mezích zákona, potažmo jsou v rozporu s jeho cíli a účelem.
37. Oprávnění vlády jako orgánu vydávajícího nařízení [srov. nález ze dne 9. 2. 2010sp. zn. Pl. ÚS 6/07(N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], posouzené v bodě 34 tohoto nálezu, je pouze jednou z ústavněprávních podmínek platnosti podzákonných předpisů. Ustanovení čl. 78 Ústavy určuje, že vláda může nařízení vydávat k provedení zákona a v jeho mezích. Ústavní soud limity podzákonné normotvorby interpretoval v řadě rozhodnutí [k poslednímu shrnutí včetně aplikace na konkrétní případy srov. nález ze dne 12. 12. 2017sp. zn. Pl. ÚS 26/16(N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.); nález ze dne 11. 9. 2018sp. zn. Pl. ÚS 24/17(N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.)]. Jak plyne z citovaného čl. 78 Ústavy, zákon nemusí zmocňovat vládu k vydání nařízení (může "mlčet"), nařízení ale nesmí vybočovat ze zákonných mezí a ani s výslovným souhlasem zákonodárce není vláda oprávněna nařízením upravovat otázky stojící mimo předmět prováděného zákona [srov. nález ze dne 9. 2. 2010sp. zn. Pl. ÚS 6/07(N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Toto negativní kritérium je doplněno též (přísnějším) kritériem pozitivním - nařízení by se mělo držet v mezích plynoucích přinejmenším z účelu a smyslu zákona. Jinak řečeno, zákonodárce by měl v zákoně projevit vůli k úpravě nad zákonný standard [prostor pro sféru nařízení, nález ze dne 25. 10. 1995sp. zn. Pl. ÚS 17/95(N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)]. Dále je třeba zdůraznit, že nařízením nelze ukládat primární práva a povinnosti (čl. 4 odst. 1 Listiny) nebo stanovovat meze základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny) [srov. nález ze dne 10. 7. 1996sp. zn. Pl. ÚS 35/95(N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.); nález ze dne 23. 7. 2013sp. zn. Pl. ÚS 13/12(N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)].
38. Zákon o ochraně veřejného zdraví v ustanovení § 30 podrobně definuje hluk a vibrace (nikoliv jejich limity), upravuje povinnost provozovatelů a majitelů různých zařízení a objektů nepřekračovat hlukové limity a také definuje odlišné druhy chráněných prostor před hlukem (viz níže). Ustanovení § 34 odst. 1 téhož zákona uvádí: "Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení." Konečně § 108 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., ve znění zákona č. 267/2015 Sb., zmocňuje vládu, aby daným prováděcím předpisem bylo nařízení. Je tedy nepochybné, že v tomto případě zákonodárce vládu výslovně zmocnil k vydání nařízení, a tím projevil vůli k podrobnější úpravě nad obecný zákonný standard.
39. Je třeba upozornit, že navrhovatelka, na rozdíl od situace v řadě shora citovaných řízení, ve kterých Ústavní soud otázku ústavnosti podzákonné normotvorby řešil [viz i nález ze dne 30. 6. 2004sp. zn. Pl. ÚS 23/02(N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), o který se návrh široce opírá], nenapadla samotné zmocnění k vydání podzákonného předpisu v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Dané zmocnění tudíž ve stávajícím řízení nemůže být předmětem přezkumu. Ústavní soud nicméně pokládá za vhodné uvést, že byť zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje žádný (ani výchozí) limit hluku a ponechává jeho určení na vládě, ustanovení § 108 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. vymezuje řadu konkrétních podmínek, které musí být při stanovení hlukových hygienických limitů zohledněny.
40. Navrhovatelka stejně tak nenapadá ani celé nařízení, nýbrž pouze jeho některé části. Námitky navrhovatelky lze tudíž v zásadě vykládat tak, že určitá naplnění zmocnění v nařízení nerespektují smysl a účel zákona o ochraně veřejného zdraví, potažmo že tato naplnění bez potřebného zákonného zmocnění omezují naříkaná základní práva.