Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele sdružení Asociace Segway ČR, o. s., sídlem Plavecká 405/2, Praha 2 - Nové Město, zastoupeného Mgr. Pavlem Říčkou, advokátem, sídlem Türkova 2319/5b, Praha 11 - Chodov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. března 2021 č. j. 5 As 152/2019-50 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. dubna 2019 č. j. 5 A 37/2017-137, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Magistrátu hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, a s ní spojeném návrhu na zrušení § 60a odst. 5 až 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, takto:
I. Ústavní stížnost se zamítá.
II. Návrh na zrušení § 60a odst. 5 až 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení rozsudků označených v záhlaví pro porušení jeho základních práv a svobod zaručených v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S ústavní stížností spojil podle § 74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení § 60a odst. 5 až 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že vedlejší účastník vydal dne 23. 11. 2016 pod č. j. MHMP-2105891/2016/O4/Kj opatření obecné povahy (dále jen "opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků"), jímž stanovil místní úpravu provozu na pozemních komunikacích v Praze spočívající v umístění dopravních značek "zóna s dopravním omezením" a "konec zóny s dopravním omezením" s dopravní značkou "zákaz vjezdu osobních přepravníků", a to pro zajištění bezpečnosti chodců. S osobním přepravníkem se samovyvažovacím zařízením nebo s obdobným technickým zařízením (dále jen "přepravník") je možno užívat i pozemní komunikace, kde se pohybují chodci. Stanovená zóna, v níž jsou přepravníky zakázány, zahrnuje Pražskou památkovou rezervaci, v níž je vysoká koncentrace pěších, ale i širší území, protože i zde jde o hustě zastavěné a obydlené území s vysokou koncentrací chodců. Vedlejší účastník shledal nevhodným omezení používání přepravníků jen v některých ulicích, neboť by to pouze znamenalo jejich přesun do ulic jimi méně zasažených. Proto zavedl zónový zákaz. Takovou úpravu si vynutila zjištění, že dochází ke kolizím chodců s osobami na přepravnících. Dále vedlejší účastník uvedl, že umístění značek opatřením obecné povahy nebylo nutné, neboť podle § 60a odst. 6 zákona o silničním provozu postačí, že bylo vydáno nařízení hlavního města Prahy č. 14/2016, kterým se vymezují místa, kde je provozování osobního přepravníku zakázáno (dále jen "nařízení o zákazu provozování přepravníků"). Již tímto nařízením se umísťují značky "zákaz vjezdu osobních přepravníků", nicméně toliko z důvodu právní jistoty vedlejší účastník vydal i opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků.
3. Stěžovatelův návrh na zrušení uvedeného opatření obecné povahy o zákazu přepravníků zamítl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 28. 4. 2017 č. j. 5 A 37/2017-74, poté co dospěl k závěru, že k umístění dopravních značek zakazujících provozování přepravníků není třeba opatření obecné povahy, neboť v § 60a odst. 5 a 6 zákona o silničním provozu je obsažena speciální právní úprava, podle níž může obec nařízením stanovit na svém území místa, kde je provozování přepravníků zakázáno, takže dopravní značky "zákaz vjezdu přepravníků" bylo možno umístit přímo na základě nařízení o zákazu provozování přepravníků. Opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků vedlejší účastník nemusel vydávat, nicméně jeho vydání nebylo důvodem pro jeho zrušení. K námitkám nedůvodnosti zákazu, nedostatku podkladů a absenci odůvodnění opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků městský soud uvedl, že dané opatření fakticky realizovalo nařízení o zákazu provozování přepravníků, které je právním předpisem, a vedlejší účastník jím byl vázán.
4. Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil rozsudkem ze dne 28. 6. 2018 č. j. 5 As 166/2017-36. Opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků nepovažoval za pouhou faktickou realizaci nařízení o zákazu provozování přepravníků, protože zákaz provozování přepravníků stanovený v nařízení obce nemá vliv na proces umísťování značek, které se umísťují prostřednictvím opatření obecné povahy. Kasaci rozsudku městského soudu odůvodnil zjištěním, že městský soud se nezabýval námitkami proti proporcionalitě úpravy v opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků.
5. Městský soud následně napadeným rozsudkem znovu zamítl návrh na zrušení opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků. Uvedl, že návrh tohoto opatření nebylo třeba vyvěšovat na úředních deskách dotčených městských částí. Podle § 172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, se návrh opatření obecné povahy vyvěšuje na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se týká. Obcí je celé hlavní město Praha, a proto postačilo vyvěšení na úřední desce vedlejšího účastníka. Při posuzování proporcionality městský soud vyhodnotil, že účelem úpravy v opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků je ochrana bezpečnosti chodců v místech jejich vysoké koncentrace, čehož opatření dosahuje racionálním způsobem.
6. Stěžovatelovu kasační stížnost Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Neztotožnil se však s názorem městského soudu, podle kterého návrh opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků stačilo zveřejnit jen na úřední desce vedlejšího účastníka, nikoli na úředních deskách městských částí. Protože však nebyl stěžovatel dotčen tím, že návrh byl zveřejněn jen na úřední desce vedlejšího účastníka (námitky stěžovatel podal a vedlejší účastník se s nimi vypořádal), nepředstavovalo nezveřejnění návrhu na úředních deskách městských částí důvod pro zrušení opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků. Nejvyšší správní soud shledal, že vedlejší účastník v odůvodnění opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků vysvětlil, že důvodem jeho přijetí byla ochrana bezpečnosti chodců, přičemž vycházel z nařízení o zákazu provozování přepravníků, jakožto právního předpisu, který pro něj byl závazný. Ohrožení bezpečnosti chodců nebylo třeba dokládat, neboť je dáno technickými vlastnostmi a parametry přepravníků, o nichž nebylo sporu. Opatření zakazující vjezd přepravníků může být přijato i preventivně, aniž by k řešené problematice existovaly statistiky nehodovosti. Úprava je podle Nejvyššího správního soudu proporcionální, neboť umožňuje dosáhnout stanoveného cíle (chránit chodce před střety s přepravníky) a splňuje i kritérium potřebnosti, protože daného cíle nelze dosáhnout lépe jinými prostředky. Vymezení území, které zahrnuje některé, ne však všechny části Prahy, omezuje adresáty co nejméně a je tak splněno i kritérium proporcionality v užším smyslu.
II. Argumentace stěžovatele
7. Podle stěžovatele správní soudy napadenými rozsudky porušily jeho základní práva (viz sub 1). Nejvyšší správní soud sice konstatoval nesrozumitelnost právní úpravy, ale nevyvodil z toho další závěry. Předmětné opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků bylo podle něj vydáno formálně jako opatření obecné povahy, materiálně však jde o pouhé provedení nařízení o zákazu provozování přepravníků. Stejně tak Nejvyšší správní soud sice uznal, že návrh opatření obecné povahy měl být vyvěšen na úředních deskách dotčených pražských městských částí, nikoli jen na úřední desce vedlejšího účastníka, nicméně kasační stížnosti nevyhověl s odůvodněním, že tato nezákonnost nezpůsobila porušení práv stěžovatele. S tímto vypořádáním se stěžovatel neztotožňuje. Dále namítá, že Nejvyšší správní soud ani městský soud se nezabývaly oprávněností tvrzení vedlejšího účastníka, že praxe ukázala, že dochází ke střetům chodců a osob na přepravnících, což podle stěžovatele statistiky nedokládají. Stěžovatel tvrdí, že k těmto střetům nedochází a že tak neobstojí základ odůvodnění opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků. Správní soudy se nezabývaly tím, zda mají závěry v opatření obecné povahy oporu v podkladech ve spise. Studie Českého vysokého učení technického ve spise dokládá, že přepravníky nejsou nebezpečné. Nejvyšší správní soud učinil závěry rozporné s touto studií a nezabýval se otázkou, zda plošný zákaz provozování přepravníků nepoškodí tělesně postižené osoby, pro něž je přepravník mnohdy jedinou možností, jak se po městě pohybovat.
8. S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh na zrušení § 60a odst. 5 až 7 zákona o silničním provozu, neboť tuto úpravu považuje za nesrozumitelnou a matoucí. Jde o zákonnou úpravu, která je výsledkem poslaneckého pozměňovacího návrhu, jenž však odporuje požadavkům judikatury Ústavnímu soudu k tzv. legislativním přílepkům. Daná zákonná úprava prakticky vylučuje možnost dotčených osob bránit se proti opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků. Stěžovatel ji považuje za diskriminační, neboť vyčleňuje jeden typ dopravního prostředku z obecné úpravy provozu a dává obcím nekontrolovatelný prostor pro jeho regulaci. Na jiné obdobné dopravní prostředky (kola, elektrokola, koloběžky či elektrokoloběžky) zmíněná zákonná úprava nedopadá.
III. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka
9. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníkovi.
10. Nejvyšší správní soud ve vyjádření uvedl, že opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků chrání bezpečnost chodců v oblasti, která zahrnuje i Pražskou památkovou rezervaci, tj. eliminuje pohyb přepravníků v místech, kde je vysoká koncentrace pěších. K nezveřejnění návrhu opatření obecné povahy na úředních deskách dotčených městských částí konstatoval, že pochybení při zveřejňování se nedotklo práv stěžovatele, který nemůže podávat žalobu v zájmu třetích osob. Právní úpravu v § 60a zákona o silničním provozu nepovažuje Nejvyšší správní soud za diskriminační, neboť se nevztahuje jen na přepravníky provozované stěžovatelem, ale pojem přepravník zahrnuje i jiná obdobná technická zařízení.
11. Městský soud odkázal na svůj rozsudek a vyjádřil přesvědčení, že stěžovatelova základní práva porušena nebyla.
12. Vedlejší účastník se s argumenty stěžovatele neztotožňuje a zdůraznil, že vydáním opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků chránil veřejný zájem.
13. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka soudce zpravodaj nezasílal stěžovateli na vědomí a k případné replice, neboť neobsahují žádné nové relevantní skutečnosti.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jím tvrzených práv (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
15. K aktivní procesní legitimaci stěžovatele je třeba uvést, že ten tvrdí, že je občanským sdružením, které podle svých stanov hájí zájmy majitelů osobních transportérů Segway a zájmy podnikatelů, kteří užívají při podnikání tyto transportéry. K takto tvrzené aktivní procesní legitimaci městský soud ani Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích neměly výhrady a Ústavní soud tedy vychází z toho, že ji akceptovaly. V nálezu ze dne 30. 5. 2014sp. zn. I. ÚS 59/14(N 111/73 SbNU 757) Ústavní soud dovodil, že při podání návrhu na zrušení územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, nemůže jít jednotlivci k tíži, že dal před individuálním prosazováním svého práva na příznivé životní prostředí přednost jeho prosazování ve sdružení s jinými jednotlivci. Závěry tohoto nálezu Nejvyšší správní soud judikaturně rozvinul a zobecnil tak, že aktivně procesně legitimovány k podání návrhů na zrušení opatření obecné povahy mohou být zapsané spolky, mají-li užší vztah k regulaci, která je zavedena opatřením obecné povahy, při hájení zájmu svých členů (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021 č. j. 8 Ao 1/2021-133, bod 38, a ze dne 1. 7. 2021 č. j. 1 Ao 4/2021-56, bod 38). Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že hájení zájmů členů spolku v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy prostřednictvím spolku nemůže jít tak daleko, aby spolky svým návrhem hájily práva třetích osob, které nejsou jejich členy. Proto neshledává neústavním, odmítají-li se správní soudy zabývat námitkami v návrhu na zrušení opatření obecné povahy podaného spolkem poukazujícími na nezákonnost opatření obecné povahy či procesu jeho vydání, aniž je v nich uplatněno jasné a konkrétní tvrzení (či to nebude z povahy věci zjevné), že se namítaná nezákonnost dotkla práv samotného spolku či konkrétního člena tohoto spolku. Propojení namítané nezákonnosti s tvrzením o dopadu do práva spolku či alespoň některého jeho konkrétně určeného člena je z tohoto důvodu nezbytné. Ústavní soud má za to, že stěžovatel chrání zájmy svých členů, kteří jsou podle jeho tvrzení majiteli osobních transportérů Segway, a zájmy podnikatelů, kteří užívají při podnikání tyto transportéry, pročež je ve světle výše uvedené judikatury nutno učinit závěr, že stěžovatel je v tomto rozsahu aktivně legitimován k podání této ústavní stížnosti.
V. Změna soudce zpravodaje
16. Ústavní stížnost byla dle Rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2021 (Org. 01/21) přidělena soudci Josefu Fialovi. Při posouzení věci dne 5. 10. 2021 však byl přijat návrh, který se podstatně lišil od návrhu soudce zpravodaje určeného Rozvrhem práce Ústavního soudu. Proto byl předsedou senátu postupem podle § 55 zákona o Ústavním soudu jako nový soudce zpravodaj určen soudce Jan Filip.
VI. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
17. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
18. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [viz např. nález ze dne 25. 9. 2007sp. zn. Pl. ÚS 85/06(N 148/46 SbNU 471); tato i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
VI. a) Posouzení ústavnosti a zákonnosti postupu při vydávání opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků
19. Ustanovení § 60a odst. 5 a 6 zákona o silničním provozu výslovně neřeší, zda se značky zákazu vjezdu přepravníků umísťují přímo na základě nařízení obce stanovícího zákaz provozování přepravníků, aniž by bylo třeba pro jejich umístění vydávat ještě opatření obecné povahy podle § 77 odst. 5 zákona o silničním provozu (první výkladová varianta), nebo zda se má nejprve vydat nařízení podle § 60a odst. 5 daného zákona, v návaznosti na ně opatření obecné povahy o umístění příslušných značek, a pak až na základě takového opatření značky umístit v terénu (druhá výkladová varianta). Podle první varianty představuje úprava v § 60a odst. 5 a 6 zákona o silničním provozu lex specialis k § 77 odst. 5 tohoto zákona, který by se v daném případě nepoužil. Podle druhé varianty nejde o lex specialis a povinnost vyznačit území dopravní značkou (§ 60a odst. 6 zákona o silničním provozu) obec naplňuje ve spolupráci s příslušným silničním úřadem, který vydává pro umístění značek opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud se v napadeném rozsudku přiklonil ke druhé výkladové variantě a Ústavní soud v takovém postupu nespatřuje tvrzené porušení stěžovatelových základních práv či svobod, nýbrž naopak posílení možnosti ochrany práv a zájmů dotčených osob (viz níže).
20. Ustanovení § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu zmocňuje obce k vydání nařízení. S tím je spjat požadavek, aby takový právní předpis byl přijat podle pravidel tvorby nařízení, což znamená, že jeho součástí není odůvodnění, neboť taková náležitost pro nařízení není zakotvena. Třeba poznamenat, že nařízením potenciálně dotčené osoby mají v procesu jeho přijetí - v porovnání s procesem vydání opatření obecné povahy - méně možností, jak hájit své zájmy. Proti návrhu opatření obecné povahy může kdokoli přímo dotčený podat připomínku (§ 172 odst. 4 správního řádu), kterou se musí správní orgán zabývat a vypořádat se s ní v odůvodnění. Ještě více jsou pak chráněna práva nebo zájmy dotčených vlastníků nemovitostí, kteří mohou proti návrhu opatření obecné povahy podat námitku (srov. blíže § 172 odst. 5 správního řádu), o níž se vydává rozhodnutí, které obsahuje odůvodnění, které se pak stává součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1 správního řádu).
21. Obdobná práva při vydávání nařízení pak dotčené osoby nemají. Tím, že se Nejvyšší správní soud přiklonil k výkladu, že je nejprve nutno vydat nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu a poté i opatření obecné povahy, jímž se dané značky umístí, posílil postavení dotčených osob. Umožnil totiž, že tyto osoby budou moci uplatnit připomínky či námitky v procesu přijímání opatření obecné povahy, bez nějž příslušné značky nemohou být umístěny. Současně zlepšil jejich postavení tím, že se z odůvodnění opatření obecné povahy dozví důvody zavedení zákazu provozování přepravníků a dostane se jim vypořádání jejich připomínek a rozhodnutí o námitkách, přičemž tyto informace by se ze samotného nařízení nedozvěděly. Ústavní soud nicméně dodává, že právě uvedené představuje zlepšení postavení dotčených osob relevantní toliko z hlediska běžného zákona. Z předpisů ústavního pořádku totiž nevyplývá právo na účastenství ve správním řízení [viz bod 77 nálezu ze dne 27. 6. 2017sp. zn. Pl. ÚS 21/16(N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.)], což platí i pro proces vydávání opatření obecné povahy.
22. Z ústavního hlediska je relevantní, že druhá výkladová varianta, k níž se přiklonil Nejvyšší správní soud, má dopad na poskytování soudní ochrany. Dotčené osoby mají možnost se soudně bránit proti opatření obecné povahy o umístění značek o zákazu provozování přepravníků, a to návrhem na jeho zrušení [§ 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.")]. Pro soudní ochranu práv jde o výhodnější pozici v porovnání s první výkladovou variantou (podle níž by se značky měly umísťovat rovnou na základě nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu), protože při napadení opatření obecné povahy dotčené osoby znají důvody regulace uvedené v odůvodnění napadeného opatření a před soudem mohou brojit proti těmto důvodům.
23. Naopak první výkladová varianta by vedla k tomu, že by bylo třeba napadat přímo nařízení ve smyslu § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu, které lze napadnout, jakožto (podle vnější formy) právní předpis, jen před Ústavním soudem v řízení o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy]. Aktivní procesní legitimace k podání takového návrhu svědčí omezenému okruhu subjektů (viz § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a dotčení jednotlivci jej mohou podat jen společně s ústavní stížností proti rozhodnutí nebo zásahu [§ 64 odst. 2 písm. d) téhož zákona], zatímco proti opatření obecné povahy (druhá výkladová varianta) se lze bránit před správním soudem.
24. Ústavní soud v minulosti judikoval, že akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v zákoně zmocňujícím k jejich vydání, budou primárně přezkoumávány v řízení o kontrole norem, ledaže by Ústavní soud došel k závěru, že takové akty mají být napříště pro účely soudního řízení, v němž mají být přezkoumány, posuzovány podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy [nález ze dne 31. 1. 2012sp. zn. Pl. ÚS 19/11(N 23/64 SbNU 223; 132/2012 Sb.), bod 31; usnesení ze dne 21. 4. 2020sp. zn. Pl. ÚS 7/20, bod 13]. Takto Ústavní soud rozhodl, že v řízení o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení není příslušný k návrhu na zrušení nařízení obce vydaného podle § 23 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, vymezujícího oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace užít ke stání vozidla za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy (tzv. nařízení o modrých parkovacích zónách), neboť takové nařízení je po materiální stránce opatřením obecné povahy (usnesení ze dne 18. 11. 2010sp. zn. Pl. ÚS 14/08).
25. Při první zvažované výkladové variantě (podle níž by se značky měly umísťovat rovnou na základě nařízení) by dané nařízení bylo podle formy právním předpisem, ale podle svého materiálního pojetí opatřením obecné povahy (srov. zmíněné usnesenísp. zn. Pl. ÚS 14/08, bod 28). V hypotetickém případě, že by se Nejvyšší správní soud přiklonil k první výkladové variantě a že by současně Ústavní soud dospěl k závěru, že nařízení ve smyslu § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu má být přezkoumáváno podle své materiální povahy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (což však Ústavní soud nečiní, k tomu viz níže bod 30), pak by dotčené osoby v řízení o zrušení opatření obecné povahy čelily tomu, že by musely návrhovými body brojit proti důvodům přijetí nařízení, aniž by tyto důvody byly v nařízení uvedeny, neboť nařízení (z hlediska formy právní předpis) odůvodnění neobsahuje. Správní soudy a navrhovatelé by se museli potýkat s tím, že na formulaci návrhových bodů dopadá koncentrace (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), ale důvody vydání nařízení by správní orgán prezentoval až ve vyjádření k návrhu, tj. zpravidla po koncentraci pro formulaci návrhových bodů.
26. Oproti tomu druhá výkladová varianta (značky se umísťují až opatřením obecné povahy) vede k tomu, že dotčené osoby mohou svým návrhem napadat opatření obecné povahy, které důvody pro vydání objasňuje v odůvodnění, a návrhové body tak lze směřovat proti sděleným důvodům. Z hlediska soudní ochrany mají dotčené osoby výhodnější postavení.
27. Ústavní soud dále nemohl přisvědčit výkladu, podle kterého by se mělo nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu přezkoumávat v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a proto neústavnost neshledal v závěru Nejvyššího správního soudu, že místa, kde je provozování přepravníků zakázáno, se dopravními značkami osazují až na základě opatření obecné povahy, neboť soudní ochrana dotčených osob je zajištěna návrhem na zrušení opatření obecné povahy o umístění těchto značek. Ve druhé výkladové variantě totiž vystupuje nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu z materiálního hlediska v podobě toliko závazného podkladu pro vydání opatření obecné povahy o umístění značek, ale samo o sobě nemá vně vnitřních postupů správních orgánů relevantní dopad na jednotlivce. Podle této výkladové varianty samo vydání nařízení nestačí k umístění značek a až umístěním značek na základě vydání opatření obecné povahy o jejich umístění se zasáhne přímo do právní sféry jednotlivců.
28. Ústavní soud neakceptoval ani námitku stěžovatele, podle kterého by vydávání nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu a následné vydání opatření obecné povahy o umístění značek zakazujících vjezd přepravníkům činilo z přijímání takového opatření jen formální, a tudíž nesmyslný úkon. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku (v bodě 54) uvedl, že dané nařízení o zákazu provozování přepravníků bylo jakožto (podle formy) právní předpis pro vedlejšího účastníka závazné při vydávání opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků. Podle názoru Ústavního soudu ani závěr o vázanosti vedlejšího účastníka nařízením o zákazu provozování přepravníků nečiní z procesu přijímání opatření obecné povahy formální proceduru před správním orgánem, jejíž výsledek by byl od počátku předurčen nařízením, tj. dopředu známý a nezměnitelný. Shledá-li silniční úřad, který vydává opatření obecné povahy (§ 77 odst. 1 zákona o silničním provozu), že by porušil práva dotčených osob, či do nich nepřiměřeným způsobem zasáhl, vydal-li by opatření obecné povahy způsobem, který kopíruje nařízení, jímž byl stanoven zákaz provozování přepravníků, pak se mu nabízí možnost obrátit se na orgán obce, který dané nařízení vydal, s podnětem na změnu takového nařízení. Jde o postup v duchu základních zásad činnosti správních orgánů, které mají podle § 8 odst. 2 správního řádu spolupracovat v zájmu dobré správy. Podání připomínek (§ 172 odst. 4 správního řádu) či námitek (§ 172 odst. 5 správního řádu) k návrhu opatření obecné povahy (viz sub 20), či samotný proces přípravy opatření obecné povahy, tudíž může vést k vnitřně sladěnému postupu správních orgánů vedoucímu k tomu, že nařízení vymezující místa, kde je provozování přepravníků zakázáno (§ 60a odst. 5 zákona o silničním provozu), změní orgán, který je vydal, do podoby, jež bude dotčeným osobám více, či dokonce plně vyhovovat, a po této úpravě nařízení bude vydáno opatření obecné povahy umísťující příslušné dopravní značky zakazující provoz přepravníků.
29. Ani závěr Nejvyššího správního soudu, že vedlejší účastník byl při vydávání opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků vázán nařízením o zákazu provozování přepravníků, nečiní tedy z procesu přijímání takového opatření obecné povahy prázdnou proceduru. Nevede k absurdnímu důsledku, který by spočíval v tom, že by dotčené osoby sice mohly podat proti návrhu opatření obecné povahy námitky či připomínky, ale že by úkolem silničního úřadu bylo tyto námitky a připomínky bez ohledu na jejich opodstatněnost vždy jen zamítnout, aby vydal opatření obecné povahy v podobě, k níž je vázán nařízením vydaným podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu. Nelze totiž vyloučit, že námitky či připomínky povedou k tomu, že silniční úřad svým podnětem bude úspěšně iniciovat patřičnou změnu nařízení a opatření obecné povahy vydá až v návaznosti na změněné nařízení. Nevyhoví-li orgán, který nařízení vydal (tj. Rada hlavního města Prahy, rada obce, či zastupitelstvo obce, která nemá zřízenu radu), podnětu silničního úřadu ke změně svého nařízení, může si silniční úřad od rady (zastupitelstva) vyžádat alespoň sdělení důvodů, proč nepřistoupila k navržené změně, resp. proč trvá na původním znění nařízení, a tyto důvody pak může silniční úřad uvést v odůvodnění opatření obecné povahy, které vydá vázán nařízením v jeho původní podobě. I to má určitý význam, neboť vydané opatření obecné povahy lze před soudem napadat návrhem na jeho zrušení před soudem a pro toto řízení mají význam důvody uvedené v odůvodnění opatření obecné povahy.
30. Možno doplnit, že vázanost silničního úřadu nařízením obce podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu neklade překážky soudní ochraně v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy o umístění značek, které z tohoto nařízení vychází. U daného nařízení je soud oprávněn posoudit jeho soulad se zákonem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy a při závěru o jeho nezákonnosti jím není vázán. Na vydání nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu, které je součástí širšího procesu umístění značky, dopadá i § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu, podle něhož dopravní značky se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. V rozsahu, v němž zmíněnému nebo jinému zákonnému požadavku nařízení odporuje, jej soud s právními účinky inter partes nebude aplikovat [srov. nález ze dne 1. 11. 2001sp. zn. III. ÚS 274/01(N 168/24 SbNU 243)]. Případný závěr soudu o rozporu nařízení podle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu se zákonem vyjádřený v rozsudku, kterým se ruší opatření obecné povahy o umístění značky, je silniční úřad povinen respektovat při eventuálním vydání nového opatření obecné povahy ve věci, v níž soud zrušil předešlé opatření obecné povahy.
31. Stěžovatel dále brojí proti závěru Nejvyššího správního soudu, který sice shledal nezákonnost v postupu vedlejšího účastníka, nicméně vyhodnotil, že tato nezákonnost se stěžovatele nedotkla. Konkrétně Nejvyšší správní soud uvedl, že vedlejší účastník porušil § 172 odst. 1 správního řádu, když návrh opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků zveřejnil jen na své úřední desce, a nikoli též na úředních deskách jednotlivých dotčených městských částí, avšak že tato nezákonnost se nedotkla stěžovatele, který se i přesto s návrhem opatření obecné povahy seznámil a podal proti němu námitky, jimiž se vedlejší účastník zabýval. Opačný závěr by podle Ústavního soudu vedl k tomu, že by se v rozporu s procesními zásadami nejdříve mohla posoudit obsahová argumentace stěžovatele, který by však v případě neúspěchu mohl věc vrátit do stadia přezkumu nikoli obsahu správního aktu, nýbrž postupu při jeho vydání. Ústavní soud uvádí, že ústavní stížnost neslouží k nápravě každého porušení procesních ustanovení v objektivní poloze a nemůže být ani v "záloze" pro případ neúspěchu při uplatnění námitek proti obsahu aktu správního orgánu či soudu. Porušení základních práv či svobod nelze ztotožnit s jakýmkoli nedodržením procesních pravidel stanovených právními předpisy, ale vždy je třeba zkoumat, zda se jejich nedodržení v konkrétní věci skutečně projevilo i porušením základních práv či svobod [srov. nález ze dne 3. 4. 2018sp. zn. IV. ÚS 719/18(N 69/89 SbNU 79), bod 20]. Ústavní soud souhlasí s tím, že Nejvyšším správním soudem shledanou nezákonností při vyvěšování návrhu opatření obecné povahy nebyl stěžovatel dotčen. Smyslem povinnosti správního orgánu vyvěsit návrh opatření obecné povahy (§ 172 odst. 1 správního řádu) je informování veřejnosti o záměru přijmout dané opatření a umožnit podání připomínek či námitek. Stěžovatel se o návrhu opatření dozvěděl a námitky podal, zmíněnou nezákonností tudíž relevantně dotčen nebyl. 32. Ústavní soud uzavírá, že v souvislosti s výše posuzovanými procesními otázkami neshledal porušení stěžovatelových základních práv či svobod, když samotné porušení objektivního podústavního práva takový důsledek nemělo (viz sub 31) a posuzování těchto námitek je v kognici obecných soudů (viz blíže sub 17), neboť objektivně vadné rozhodnutí se musí projevit v popření nebo nerespektování základních práv a svobod.
VI. b) Věcné posouzení opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků
33. Opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků vedlejší účastník odůvodnil (stručně shrnuto) zájmem na ochraně bezpečnosti a zdraví chodců. Zmínil, že oblast, kde zakázal přepravníky, zahrnuje Pražskou památkovou rezervaci, tj. území, kde je vysoká koncentrace pěších, a dále i širší území, které je podle něj hustě obydlené a s vysokou koncentrací pěších. Opatření obecné povahy o zákazu provozování přepravníků má podle svého odůvodnění chránit chodce před rizikem kolize s přepravníky. Tyto nosné důvody pak potvrdily i správní soudy v napadených rozsudcích.
34. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny předpisy ústavního pořádku, ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníků, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby správními soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
35. Ústavní soud ve své judikatuře zastává stanovisko, podle kterého postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být pouze posouzeno, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takovéto pochybení v posuzované věci neshledal. Na právních závěrech Nejvyššího správního soudu neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatel pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996sp. zn. II. ÚS 294/95(N 63/5 SbNU 481)].
36. Pro úplnost Ústavní soud zdůrazňuje, že na klíčovém závěru Nejvyššího správního soudu, že vedlejšího účastníka vedla k zákazu vjezdu a provozování osobního přepravníku na pozemních komunikacích skutečnost, že osobním přepravníkem je možno se pohybovat i na pozemních komunikacích, kde se vyskytují chodci, a že pro jejich bezpečnost v historickém a širším centru hl. m. Prahy bylo nutno provoz těchto přepravníků regulovat, neshledal nic neústavního.
37. Stejně tak závěr správních soudů, že důvody ohrožení bezpečnosti chodců nebylo nutno nějakým způsobem dokládat, neboť vycházejí z technických vlastností a parametrů osobních přepravníků, o nichž není sporu, a opatření upravující provoz na pozemních komunikacích, resp. zákaz vjezdu určitých dopravních prostředků, může být přijato i preventivně, aniž by k řešené problematice již existovaly určité statistiky policie, stížnosti od občanů a podobně, nelze shledat a priori neústavní ani z obecných hledisek zákazu svévole či libovůle. Konečně nutno přisvědčit Nejvyššímu správnímu soudu též v jeho právním názoru, že z hlediska proporcionality je zřejmé, že smysl umístění dopravních značek je opodstatněný; opatření má za cíl ochránit chodce v hl. m. Praze před střety s osobními přepravníky, čehož lze stanovením zákazu jejich vjezdu dosáhnout. Opatření tak i podle Ústavního soudu splňuje kritérium vhodnosti.