Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jaromíra Jirsy a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. MUDr. Davida Ratha, 2. volební strany ZDRAVÁ HOSTIVICE, za kterou jedná Mgr. Jana Volfová, volební zmocněnkyně, a 3. MUDr. Evy Rathové, všech právně zastoupených Mgr. Oldřichem Nejdlem, advokátem, sídlem Valentinská 56/11, Praha 1 - Staré Město, proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. října 2018 č. j. 54 A 118/2018-50, spojené s návrhem na zrušení § 90 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech "o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování" a "V řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta jsou účastníky navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena." a § 90 odst. 3 téhož zákona, za účasti Krajského soudu v Praze jako účastníka řízení a Městského úřadu Hostivice, sídlem Husovo náměstí 13, Hostivice, zastoupeného JUDr. Mojmírem Ježkem, Ph.D., advokátem, sídlem Betlémské nám. 351/6, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Ústavní stížnost se v části podané 3. stěžovatelkou odmítá.II. Návrh na zrušení usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. října 2018 č. j. 54 A 118/2018-50 se zamítá.III. Ve zbývající části se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelé se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhají zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí, neboť mají za to, že jím došlo k porušení jejich práv na soudní ochranu, resp. na spravedlivý proces [podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a podle čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt")], a to zejména práva, aby jejich věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jejich přítomnosti a aby se mohli vyjádřit ke všem prováděným důkazům (podle čl. 38 odst. 2 Listiny a podle čl. 96 odst. 2 Ústavy), práva nebýt odňat svému zákonnému soudci (podle čl. 38 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy) a práva podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců, s tím, že volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním [podle čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny, čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 25 písm. a) Paktu]. Dále podle stěžovatelů došlo k porušení práv 1. stěžovatele a 2. stěžovatelky na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek [podle čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 25 písm. b) Paktu], ve spojení s porušením ústavních zásad, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (podle čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy), že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (podle čl. 4 odst. 2 Listiny), že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (podle čl. 22 Listiny), že soudce je při rozhodování vázán zákonem (podle čl. 95 odst. 1 Ústavy) a že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem (podle čl. 101 odst. 4 Ústavy).
2. Stěžovatelé podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") navrhují přednostní projednání této ústavní stížnosti jako naléhavé a podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu odložení vykonatelnosti napadeného soudního rozhodnutí.
3. Stěžovatelé svou ústavní stížnost spojili podle § 74 zákona o Ústavním soudu s návrhem na zrušení částí ustanovení § 90 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s.") vyjádřených slovy "o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování" a "V řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta jsou účastníky navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena." a § 90 odst. 3 s. ř. s.
4. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadeného rozhodnutí, vyžádaných soudních spisů a kompletní volební dokumentace se podává, že Krajský soud v Praze (dále též jen "krajský soud") napadeným usnesením spojil věci vedené pod sp. zn. 54 A 118/2018, 43 A 125/2018, 43 A 129/2018 a 43 A 136/2018 pod sp. zn. 54 A 118/2018 (výrok I). Výrokem II rozhodl o tom, že volba kandidáta volební strany č. 7 ZDRAVÁ HOSTIVICE (tj. 2. stěžovatelky) s pořadovým číslem na hlasovacím lístku této volební strany 1 MUDr. Davida Ratha (tj. 1. stěžovatele) zastupitelem města Hostivice ve volbách konaných ve dnech 5. a 6. 10. 2018 je neplatná. V návaznosti na to rozhodl, že řádně zvoleným zastupitelem města Hostivice v těchto volbách je kandidát volební strany č. 3 Středočeši2012.cz s pořadovým číslem na hlasovacím lístku této volební strany 6 Ing. Petr Lovíšek (výrok III) a že náhradníky kandidátů volební strany č. 3 Středočeši2012.cz zvolených členy Zastupitelstva města Hostivice ve volbách konaných ve dnech 5. a 6. 10. 2018 jsou postupně kandidáti v pořadí na hlasovacím lístku 7 až 17 (výrok IV).
5. Krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení uvedl, že klíčová právní otázka se týká nesplnění podmínek volitelnosti některých kandidátů 2. stěžovatelky (tj. volební strany ZDRAVÁ HOSTIVICE), kteří, jak bylo zjištěno, neměli v první den voleb trvalý pobyt na území města Hostivice. Pro posouzení věci tak bylo podle krajského soudu rozhodující, zda lze při zjišťování výsledku voleb přihlížet k hlasům odevzdaným pro takové kandidáty. Zde poznamenal, že touto právní otázkou se již zabýval v řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidáta ve volbách do Zastupitelstva obce Trnová (okres Praha-západ) v usnesení ze dne 25. 10. 2018 č. j. 43 A 119/2018-53, od jehož závěrů se nehodlá odchýlit. V nyní posuzované věci 2. stěžovatelka, která byla navržena politickou stranou Česká Suverenita, neodvolala kandidaturu osmi kandidátů, kteří v době mezi registrací kandidátní listiny a dnem voleb v rozporu se svým prohlášením neodstranili překážku bránící jim ve výkonu volebního práva, tj. neprovedli ohlášení změny trvalého bydliště na území města Hostivice ani se své kandidatury nevzdali. V postupu volebních orgánů tak krajský soud neshledal žádné pochybení, neboť využití institutu odvolání kandidatury a vzdání se kandidatury bylo výlučně v dispozici 2. stěžovatelky a jednotlivých kandidátů této volební strany, kteří však těchto procesních možností nevyužili. Tím však volební strana ani uvedení kandidáti neporušili žádnou povinnost výslovně stanovenou zákonem ze dne 6. prosince 2001 č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev obcí").
6. Dále krajský soud v napadeném usnesení poukázal na skutečnost, že k otázce, jak má být při zjišťování výsledků voleb naloženo s hlasy získanými kandidáty, kteří ke dni voleb nesplňovali podmínky volitelnosti, se v judikatuře krajských soudů vyvinuly dvě linie. Podle první linie, která vychází z analogické aplikace § 24 odst. 5 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, nelze k hlasům odevzdaným pro kandidáta, který nesplňuje podmínky volitelnosti, přihlédnout a současně je třeba o tohoto kandidáta snížit počet kandidátů příslušné volební strany (usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 11. 2006 č. j. 22 Ca 411/2006-19, Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 11. 2010 č. j. 57 A 95/2010-87 a Krajského soudu v Brně ze dne 7. 11. 2014 č. j. 66 A 13/2014-40). Druhá linie vychází z toho, že k hlasům odevzdaným pro kandidáta, jenž nesplňuje podmínky volitelnosti, je třeba přihlédnout, jako by šlo o kandidáta splňujícího podmínky volitelnosti. Takový kandidát pouze nemůže nabýt mandát a v případě, že by jej měl nabýt, se postupuje podle § 55 a 56 zákona o volbách do zastupitelstev obcí (usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 11. 2006 č. j. 15 Ca 238/2006-19 a ze dne 10. 11. 2014 č. j. 40 A 18/2014-39). Tato rozpolcená judikatura doposud nebyla sjednocena stanoviskem Nejvyššího správního soudu ani nálezem Ústavního soudu. Za "sjednocující" rozhodnutí nelze považovat usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. III. ÚS 99/15 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), jímž byla odmítnuta ústavní stížnost proti posledně uvedenému usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem. Je tomu tak nejen proto, že tímto usnesením byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost (nikoliv tedy meritorně posouzena), ale též proto, že úmyslem Ústavního soudu nebylo judikaturu krajských soudů sjednotit, ačkoliv si byl výše popsaného rozporu vědom. Z odůvodnění usnesení plyne, že se Ústavní soud omezil toliko na posouzení toho, zda lze závěr krajského soudu přijmout jako ústavně konformní, čemuž přisvědčil, což ovšem neznamená, že právní názor reprezentovaný první judikaturní linií ústavně souladný není. Krajský soud se v nyní posuzované věci přiklonil k závěrům první výše prezentované judikaturní linie a shledal, že nedostatek volitelnosti některého z kandidátů volební strany má být sankcionován tak, že se nepřihlédne k hlasům odevzdaným tomuto kandidátovi a počet kandidátů dané volební strany se pro účely rozdělování mandátů sníží o tohoto kandidáta (srov. body 24 až 30 napadeného usnesení), a uzavřel, že při zjišťování výsledků voleb nelze přihlížet k osmi ze sedmnácti kandidátů 2. stěžovatelky, kteří ke dni konání voleb neměli na území města Hostivice hlášený trvalý pobyt, ani k hlasům, které byly pro tyto kandidáty odevzdány. Tuto kandidátní listinu je tedy třeba považovat podle krajského soudu pouze za devítičlennou, nikoliv sedmnáctičlennou. Na základě tohoto právního názoru krajský soud přistoupil k přepočítání hlasů odevzdaných ve všech pěti volebních okrscích volebního obvodu Hostivice, aby byl nově zjištěn správný počet hlasů odevzdaných pro jednotlivé volební strany a jejich kandidáty. Po přepočítání hlasů a seřazení podílů podle jejich velikosti tak zjistil, že 2. stěžovatelce nepřipadl žádný mandát. Naopak o jeden mandát navíc oproti vyhlášeným výsledkům voleb připadl volební straně č. 3 Středočeši2012.cz. Volební strany HOme - Hostivice město a Středočeši2012.cz tak po přepočtení hlasů získali po 6 mandátech, volební strana Hostivice 2006 dva mandáty a volební strany Občanská demokratická strana, ANO 2011 a TOP 09 a nezávislí po jednom mandátu. Oproti původně vyhlášeným výsledkům voleb došlo ke změně v přidělení 15., 16. a 17. mandátu, přičemž 15. a 16. mandát připadl kandidátům, jimž měl původně podle vyhlášených výsledků voleb připadnout 16. a 17. mandát, a 17. mandát byl nově přidělen volební straně č. 3 Středočeši2012.cz. Je tedy zřejmé, že porušení zákona o volbách do zastupitelstev obcí hrubě ovlivnilo výsledek volby kandidáta.
II. Argumentace stěžovatelů
7. Stěžovatelé ve velmi obsáhlé ústavní stížnosti vymezují následující důvody pro závěr o porušení jejich ústavně zaručených práv a svobod.
8. Za prvé (důvod č. 1) stěžovatelé uvádí k podjatosti členů senátu krajského soudu a vyloučení člena senátu Mgr. Ing. Petra Šuránka pro jeho údajnou podjatost z důvodu, že navrhovatelka v řízení před krajským soudem (PhDr. Jitka Gabašová) je partnerkou bratra jeho manželky, pročež byl uvedený soudce 15. 10. 2018 opatřením místopředsedkyně krajského soudu nahrazen jiným soudcem, to, že o těchto skutečnostech nebyli stěžovatelé vyrozuměni a nebyla jim dána možnost se k nim vyjádřit. Z hlediska objektivního testu nestrannosti u veřejnosti ("inteligentního laika mimo justiční praxi") pak zákonitě vznikají důvodné obavy o nestrannost soudcových kolegů z téhož senátu. Přitom právě v takových veřejností značně sledovaných věcech je třeba klást důraz na zachování objektivního zdání nestrannosti soudu. Pokud ve věci rozhodli soudci, které z hlediska objektivního testu nestrannosti nelze považovat za nestranné, došlo k porušení práva stěžovatelů na zákonného soudce.
9. Za druhé (důvod č. 2) stěžovatelé tvrdí, že došlo k závažným procesním pochybením v řízení před krajským soudem, a to zejména tím, že krajský soud jednal jako s účastníkem řízení pouze s 1. stěžovatelem jako kandidátem, nikoli s 2. stěžovatelkou jako volební stranou a ani s 3. stěžovatelkou jako voličkou. Druhá stěžovatelka ani 3. stěžovatelka nebyly soudem vůbec informovány o tom, že výsledek voleb byl zpochybněn žalobou a že mají možnost v soudním řízení realizovat svá procesní práva. První stěžovatel byl sice vyrozuměn o zahájení řízení a byla mu dána možnost vyjádřit se k podaným žalobám, nebyl však jako právní laik řádně poučen o všech svých procesních právech a neměl příležitost seznámit se se všemi podklady, z nichž krajský soud při svém rozhodování vycházel (podklady byly do spisu kontinuálně doplňovány až do rozhodnutí ve věci, přičemž 1. stěžovatel nebyl se sumou všech rozhodných dokumentů seznámen například způsobem analogickým postupu podle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Stěžovatelé zejména nebyli informováni o skutečnostech ani o důkazech, z nichž krajský soud zřejmě dovodil absenci "úzkého vztahu" či "faktického pouta" některých kandidátů volebního uskupení ZDRAVÁ HOSTIVICE s městem Hostivice. První stěžovatel ani 2. stěžovatelka nebyli informováni o tom, že krajský soud odstranil zapečetění odevzdaných hlasovacích lístků a provádí jejich opakovaný přepočet. Na rozdíl od postupu předvídaného v § 17 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí tak byla zejména 2. stěžovatelce upřena možnost vyslat své zástupce, kteří by měli možnost se sčítání hlasů osobně účastnit a dohlížet na jeho řádný průběh (posuzování platnosti sporných hlasovacích lístků, matematické chyby ve sčítání odevzdaných hlasů, ztrátu či záměnu odevzdaných hlasovacích lístků apod.) a zkontrolovat neporušenost pečetí před jejich porušením (srov. § 37 odst. 1 a 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí). Volební dokumentace navíc v současné době již není součástí soudního spisu, a stěžovatelé tak nemají reálnou možnost sami ověřit správnost výsledků sčítání odevzdaných hlasů ani ex post. Stěžovatelé byli faktickým postupem soudu (opakovaným přepočítáním hlasů v rámci řízení o neplatnosti volby kandidáta namísto vyslovení neplatnosti voleb či hlasování a jejich následným opakováním) zbaveni možnosti brojit proti takto zjištěným volebním výsledkům žalobou či jiným opravným prostředkem. S ohledem na absenci práv podle § 17 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí pak zejména 2. stěžovatelce bylo znemožněno, aby případné nesrovnalosti při sčítání hlasů měla vůbec možnost detekovat. Krajský soud nenařídil ve věci jednání, ačkoli to zákon umožňoval, a nad rámec správního spisu si opatřoval další důkazy nezbytné pro rozhodnutí, které bylo nutné provést. Za dokazování v materiálním smyslu je třeba považovat i opakované přepočítávání odevzdaných hlasů a "vytváření" volebních výsledků a je nutné dát účastníkům možnost se k nim vyjádřit (srov. čl. 38 odst. 2 Listiny, který nepřipouští v tomto ohledu žádnou výjimku). Ústavněprávní konsekvence postupu podle § 90 odst. 3 s. ř. s. nebyly v rozporu s usnesením Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 26/14 krajským soudem nijak reflektovány. První stěžovatel ani další zainteresované subjekty nebyli v řízení vyslechnuti v pozici svědka (a contrario standardní postup v případě zpochybnění "faktického pouta" mezi kandidátem či voličem a volebním obvodem), přičemž si soud ani od kandidátů, jejichž kandidatura byla zpochybněna, nevyžádal žádné jejich stanovisko k věci (místo trvalého pobytu vs. reálné bydliště, jejich skutečný vztah k městu Hostivice - "faktické pouto" apod.) a rozhodné skutečnosti neověřoval ani žádnými dalšími dostupnými důkazními prostředky (výpisy z katastru nemovitostí, výpovědi dalších svědků, údaje o místě výkonu zaměstnání apod.). Lze tedy shrnout, že postupem krajského soudu, který nenařídil k projednání věci veřejné ústní jednání, nedal stěžovatelům možnost participovat na provedeném dokazování a vyjádřit se k provedeným důkazům, o něž opřel své rozhodnutí, a 2. a 3. stěžovatelce nedal možnost nijak vyjádřit jejich stanovisko k meritu věci, byla porušena práva stěžovatelů zaručená čl. 96 odst. 2 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
10. Za třetí (důvod č. 3) stěžovatelé tvrdí, že v důsledku přijetí právních závěrů krajského soudu, které jsou konkrétním projevem existence dlouhodobě neřešeného judikaturního rozkolu v rozhodovací praxi správních soudů, představujícího porušení principu právní jistoty, rovnosti před zákonem a předvídatelnosti práva jako základních charakteristik právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, došlo k dalšímu neoprávněnému zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelů, jelikož principům právního státu odporuje stav, kdy je v zásadě pouze na libovolné (případně i svévolné) úvaze konkrétních soudců, ke které "judikaturní linii" se přikloní, přičemž jejich rozhodnutí nelze zpochybnit cestou opravných prostředků. Rozkol judikatury při výkladu volebních zákonů představuje též porušení práv stěžovatelů na rovnost před zákonem a zejména práva 1. stěžovatele, resp. též 2. stěžovatelky, na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Stěžovatelé následně obsáhle odůvodňují, proč jsou právní závěry přijaté krajským soudem v nyní přezkoumávané věci v rozporu s jejich ústavně garantovanými právy, když zejména zdůrazňují, že bez zákonného oprávnění při přepočítání odevzdaných hlasů a vytváření nových volebních výsledků nepřihlížel krajský soud k některým platným kandidátům a platně odevzdaným hlasům ve prospěch 2. stěžovatelky a v některých případech dokonce započítal tyto hlasy jiným kandidujícím subjektům (překročení kompetence soudu). Stěžovatelé konstatují, že přímým důsledkem rozhodnutí krajského soudu je v rozporu se zásadou rovnosti volebního práva zbavení až tisíce voličů jejich aktivního volebního práva (zneplatnění cca tisíce hlasů odevzdaných pro 2. stěžovatelku), zbavení 1. stěžovatele a 2. stěžovatelky možnosti vykonávat mandát, který získali v řádných demokratických volbách, a naproti tomu přidělení mandátu volební straně a kandidátovi, kteří tento mandát na základě projevené vůle voličů neměli obdržet, a namítají, že krajský soud nerespektoval zásadu minimalizace zásahů do projevené vůle voličů, a svým aktivistickým přístupem naopak projevenou vůli voličů nerespektoval a vyhlásil volební výsledky, které projevené vůli voličů odporují, pročež se domáhají zrušení napadeného usnesení.
11. Návrh na zrušení předmětných částí § 90 odst. 2 s. ř. s. a § 90 odst. 3 s. ř. s. (viz sub 3) odůvodňují stěžovatelé tím, že protiústavně zkracují práva osob, které mohou být rozhodnutím volebního soudu přímo dotčeny. Jsou-li volby do zastupitelstev obcí založeny na zásadách poměrného zastoupení, je podle stěžovatelů ústavně nepřípustné, aby volební strana, která může být v důsledku rozhodnutí soudu potenciálně zbavena svého zastoupení v zastupitelstvu obce ve prospěch jiné volební strany (jak se stalo i v tomto případě), neměla v řízení před krajským soudem žádná procesní oprávnění, zatímco ostatní volební strany mohou podáním návrhu na neplatnost volby jejího kandidáta dosáhnout postavení účastníka řízení. Ustanovení § 90 odst. 3 s. ř. s. pak nepřijatelně zbavuje účastníky řízení zejména jejich ústavně zaručeného práva participovat na prováděném dokazování (včetně účasti na přepočítávání odevzdaných hlasů a zjišťování "správných" volebních výsledků) a vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k výsledkům provedeného dokazování, uplatňovat v reakci na zajištěné a provedené důkazy vlastní skutková tvrzení a k nim navrhovat důkazy, právně argumentovat, a též dalších procesních práv.
12. V průběhu řízení stěžovatelé zaslali Ústavnímu soudu další vyjádření ze dne 25. 6. 2019, ve kterém v reakci na nález ze dne 11. 6. 2019 sp. zn. II. ÚS 3533/18 (N 111/94 SbNU 331; bod 24 jeho odůvodnění) uvedli, že rozšiřují petit ústavní stížnosti, a to tak, že požadují, aby Ústavní soud rozhodl, že se krajskému soudu zakazuje pokračovat v zásahu do práva 2. a 3. stěžovatelky na spravedlivý proces, tedy domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu (čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 14 odst. 1 Paktu), zejména práva, aby jejich věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jejich přítomnosti a aby se mohli vyjádřit ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny, čl. 96 odst. 2 Ústavy), práva nebýt odňat svému zákonnému soudci (čl. 38 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy), na právní jistotu, rovnost před zákonem a předvídatelnost práva (čl. 1 odst. 1 Ústavy), práva 3. stěžovatelky podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců, s tím, že volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním [čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny, čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 25 písm. a) Paktu], a práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek [čl. 102 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny, čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 25 písm. b) Paktu], ve spojení s ústavními zásadami, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 2 odst. 3 Ústavy), meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny), zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny), soudce je při rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy), spočívajícím zejména v tom, že nejednal se 2. a 3. stěžovatelkou jako s účastníky řízení vedeného u krajského soudu pod sp. zn. 54 A 118/2018, neumožnil jim realizaci jejich procesních práv, v rozporu se zásadami ústnosti a veřejnosti soudního řízení rozhodl bez jednání, ačkoli si nad rámec správního spisu opatřoval další důkazy, na nichž bylo posléze založeno vydané rozhodnutí, a zbavil 2. stěžovatelku možnosti vykonávat mandát, který získala v řádných demokratických volbách.
13. Dále stěžovatelé v reakci na nález ze dne 27. 3. 2019 sp. zn. III. ÚS 35/19 (N 42/93 SbNU 87; body 16 až 28, 64 až 71 jeho odůvodnění) uvedli, že krajským soudem vyžádané stanovisko Českého statistického úřadu mělo významný dopad na rozhodnutí soudu ve věci samé. Přesto s tím nebyli stěžovatelé před vydáním napadeného usnesení seznámeni a nemohli k němu uplatnit případnou konkurující argumentaci. I tím byla porušena jejich procesní práva v řízení před soudem podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
III. Vyjádření účastníka řízení, vedlejšího účastníka řízení a replika stěžovatelů
14. Soudce zpravodaj postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkovi a vedlejšímu účastníkovi a dále si připojil spisy vedené krajským soudem (sp. zn. 54 A 118/2018, 43 A 125/2018, 43 A 129/2018 a 43 A 136/2018) a kompletní volební dokumentaci pro předmětné volby. Dále zaslal ústavní stížnost k vyjádření PhDr. Jitce Gabašové, Jiřímu Kučerovi, Jakubovi Havláskovi a volebním stranám (viz k tomu nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2019 sp. zn. III. ÚS 35/19) "HOme - Hostivice město", "Středočeši2012.cz", "Hostivice 2006", "Občanská demokratická strana", "ANO 2011" a "TOP 09 a nezávislí". Uvedené subjekty se k ústavní stížnosti nevyjádřily, přičemž byly poučeny o tom, že v takovém případě bude Ústavní soud vycházet z toho, že se svého postavení vedlejšího účastníka vzdávají. Dále s nimi již proto v posuzované věci nebylo jednáno.
15. Krajský soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti sdělil, že má za to, že v dané volební věci postupoval v souladu s ústavním pořádkem a se všemi na věc dopadajícími procesními a hmotněprávními normami. V napadeném usnesení, na jehož odůvodnění ve zkratce odkázal, rovněž řádně odůvodnil svůj postup v řízení i závěry, k nimž dospěl, a krátce se s odkazy na své usnesení vyjádřil k jednotlivým námitkám stěžovatelů.
16. Vedlejší účastník ve svém vyjádření jednak uvedl, že podle jeho názoru je ústavní stížnost v případě 2. a 3. stěžovatelky podána osobami, jimž k jejímu podání nesvědčí aktivní legitimace. Podle jeho názoru krajský soud zdůvodnil, jaký typ řízení a proč o podaných návrzích vedl, a sice řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta. Rovněž zdůvodnil, odkazem na konkrétní skutkově i právně obdobný právní případ, proč a jak o věci 1. stěžovatele rozhodne. Jakkoli krajský soud si byl vědom rozpolcené judikatury, odůvodnil přesvědčivě a jednoznačně, proč ve věci nelze aplikovat právní závěry obsažené v odůvodnění odmítajícího (tedy nemeritorního) usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. III. ÚS 99/15 a proč nakonec věc rozsoudil právě podle tzv. první linie judikatury krajských soudů, která ve vztahu k otázce, jak má být při zjišťování výsledků voleb naloženo s hlasy získanými kandidáty, kteří ke dni voleb nesplňovali podmínky volitelnosti, vychází z analogické aplikace § 24 odst. 5 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Rovněž vedlejší účastník zastává shodně s krajským soudem ten právní názor, že při volbách do zastupitelstev obcí nelze přihlédnout k hlasům odevzdaným pro toho kandidáta, který nesplňuje podmínky volitelnosti, a že je tedy současně třeba o tohoto kandidáta snížit počet kandidátů příslušné volební strany. Jakýkoliv jiný právní závěr by naroveň stavěl kandidáty, kteří podmínky volitelnosti nesplňují, s těmi, co je splňují, což je rozporné s účelem a posláním voleb.
17. Tato vyjádření byla zaslána stěžovatelům na vědomí a k případné replice. Stěžovatelé této možnosti využili k obsáhlé polemice, ve které s uvedenými vyjádřeními zásadně nesouhlasí s tím, že na podané ústavní stížnosti trvají.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení o ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
19. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánů veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Proto bylo třeba splnění těchto podmínek pro podání ústavní stížnosti posoudit u každého ze stěžovatelů zvlášť.
20. První stěžovatel byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností a jeho ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva. Co se týče aktivní legitimace 2. a 3. stěžovatelky, nebylo třeba se blíže vypořádat s argumentací stěžovatelů v této věci (viz sub 17) s ohledem na to, že řízení před Ústavním soudem ve věci ústavní stížnosti není pokračováním předchozích právních řízení ani další instancí volebního soudnictví (viz k tomu např. usnesení ze dne 31. 1. 2007 sp. zn. II. ÚS 37/07), nýbrž prostředkem k ochraně ústavně zaručených práv a svobod jejich nositele. Základem pro aktivní legitimaci tak může být právě to, že se stěžovatelem před soudem nebylo jednáno, ač tomu tak mělo být. Toto postavení se však v případě 2. a 3. stěžovatelky zásadním způsobem liší.
21. K aktivní legitimaci 2. stěžovatelky, jakožto volební strany (viz též již citovaný nález sp. zn. III. ÚS 35/19), je třeba uvést, že účastnicí řízení před krajským soudem nebyla [k ústavnosti tohoto postupu srov. část V.c) nálezu]. Je ovšem přímo ve vztahu k soudní kontrole voleb nutné konstatovat, že i volební strana, jejíž práva jsou rozhodnutím volebního soudu silně zasažena (kandidát za ni kandidující ztratí mandát), je oprávněna podat ústavní stížnost bez ohledu na to, že účastníkem předchozího řízení nebyla, a nesplňuje tak podmínky § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V opačném případě by šlo o odepření přístupu k soudu (tedy denegatio iustitiae) této volební strany, jelikož tato by neměla vůbec žádnou možnost ochrany svých práv, do kterých by mohlo být postupem volebního soudu zasaženo [ve východiscích srov. např. nálezy ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.) či ze dne 12. 12. 2006 sp. zn. I. ÚS 768/06 (N 224/43 SbNU 505)].
22. K aktivní legitimaci 3. stěžovatelky (osoby zapsané ve volebním okrsku) Ústavní soud konstatuje, že pro ni neplatí shora uvedené jako u 2. stěžovatelky. Lze odkázat na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017 č. j. Vol 58/2017-187, publ. pod č. 3682/2018 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta je též občan, který v daném volebním obvodu vykonal aktivní volební právo. Obecně tak platí, že samotný soudní přezkum ještě neurčuje postavení stěžovatelů v řízení o ústavní stížnosti, nýbrž až jeho výsledek. Vyhoví-li krajský soud návrhu na vyslovení neplatnosti voleb nebo hlasování, dostanou všechny osoby zapsané v seznamu voličů novou šanci účastnit se na rozhodování, nevyhoví-li návrhu, pak nemají ti, kteří se na krajský soud s takovým návrhem neobrátili, důvod k podání ústavní stížnosti. V posuzované věci však již není třeba přistoupit k novému rozhodování, protože se soudním rozhodnutím jen upraví konečný výsledek voleb (§ 90 odst. 4 s. ř. s.), kdy zásah do práv směřuje vůči zvolenému kandidátovi a volební straně, která jej kandidovala na své kandidátní listině (k tomu sub 21), aniž by bylo třeba volby nebo hlasování opakovat. Zde již žádné základní právo stěžovatelky nebylo zasaženo, neboť na rozdíl od volebního soudnictví nejde v řízení o ústavní stížnosti o ochranu porušeného objektivního volebního práva (a z něj plynoucí možnosti napadnout výsledek voleb u soudu), nýbrž o ochranu subjektivního ústavně zaručeného práva jeho nositele. V předchozím soudním řízení jde proto o zpochybnění volby kandidáta, má-li navrhovatel za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby tohoto kandidáta (§ 60 odst. 4 zákona o volbách do obecních zastupitelstev), tedy nikoli o soudní verifikaci ex offo řádného zvolení (tzv. ověřování voleb) všech kandidátů. Třetí stěžovatelka tak proto (a to ani případně jako osoba blízká) neprokázala, že byla přímo a bezprostředně zasažena v některém svém základním právu či svobodě, jako je tomu u 1. stěžovatele a 2. stěžovatelky, a proto není aktivně legitimována k podání ústavní stížnosti. V této části byla ústavní stížnost odmítnuta podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. V dalším textu se tak pod obratem "stěžovatelé" rozumí 1. stěžovatel a 2. stěžovatelka.
V. Posouzení opodstatněnosti a důvodnosti ústavní stížnosti
23. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ jsou v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
24. Výše uvedené skutečnosti tedy nestaví Ústavní soud do pozice další přezkumné instance ve volebním soudnictví (viz již sub 20). Ústavní soud tak nepřezkoumává volební výsledek jako volební soud, ale pouze zkoumá, zda rozhodnutím krajského soudu nebo v řízení před ním nedošlo k porušení ústavně zaručených práv a svobod oprávněných stěžovatelů. Řízení o ústavní stížnosti není procesní prostředek srovnatelný s opravným prostředkem proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy, § 85 a násl. zákona o Ústavním soudu], který je určen pro přezkum volebního výsledku (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 17/18). Zároveň též platí, že volební soudnictví je specifickým odvětvím, pro které je žádoucí, aby volební soudy zachovávaly zdrženlivost při revizi výsledků voleb [podrobně k tomu srov. nález ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)]. Rozhodnutí soudu ve věcech volební materie nelze chápat jako eventuální potvrzení či odmítnutí politického výsledku voleb, nýbrž toliko ve volebnětechnické rovině řádného rozdělení mandátů v souladu s ústavními principy a zákonnými pravidly [srov. nález ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. I v tomto ohledu je nutné přistupovat k posouzení ústavnosti postupu volebních soudů Ústavním soudem.
V.a) Tvrzená podjatost členů senátu 54 A krajského soudu a vyloučení člena senátu Mgr. Ing. Petra Šuránka
25. K důvodu č. 1 ústavní stížnosti (sub 8) Ústavní soud konstatuje, že z předloženého soudního spisu (sp. zn. 54 A 118/2018) vyplývá, že Mgr. Ing. Petr Šuránek, člen senátu 54 A, rozhodujícího o předmětné věci, postupem podle § 8 odst. 3 s. ř. s. oznámil předsedovi krajského soudu, že se cítí být podjatý zjednodušeně řečeno proto, že navrhovatelka PhDr. Jitka Gabašová je partnerkou bratra jeho manželky (srov. č. l. 7 soudního spisu). Opatřením místopředsedkyně krajského soudu ze dne 15. 10. 2018 č. j. 54 A 118/2018-8 byl Mgr. Ing. Petr Šuránek z projednávání a rozhodování věci vyloučen a namísto něj podle platného rozvrhu práce nastoupil soudce Mgr. Tomáš Kocourek, Ph.D.
26. Ústavní soud ze své judikatury [srov. např. nález ze dne 27. 10. 2004 sp. zn. I. ÚS 370/04 (N 159/35 SbNU 181)] připomíná, že garance toho, aby ve věci rozhodoval nezávislý a nestranný soudce, je integrální součástí práva na spravedlivý (fair) proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Nestrannost a nezaujatost soudce je jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Nestrannost soudce je především subjektivní kategorií vyjadřující vnitřní psychický vztah soudce k projednávané věci v širším smyslu (zahrnuje vztah k předmětu řízení, účastníkům řízení, jejich právním zástupcům atd.), o níž je schopen relativně přesně referovat toliko soudce sám. Pouze takto úzce pojímaná kategorie nestrannosti soudce by však v praxi stěží nalezla uplatnění vzhledem k obtížné objektivní přezkoumatelnosti vnitřního rozpoložení soudce. Kategorii nestrannosti je proto třeba vnímat šířeji, tedy i v rovině objektivní. Za existenci možné podjatosti v objektivním smyslu ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost soudce pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli (účastníkovi řízení), nýbrž to, zda reálně neexistují okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem o tom, že soudce má k věci určitý, nikoliv nezaujatý vztah.
27. Ústavní soud k tomu již v minulosti judikoval na straně jedné, že vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci má být založeno nikoliv na skutečně prokázané podjatosti, ale již tehdy, jestliže lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti [srov. nález ze dne 27. 11. 1996 sp. zn. I. ÚS 167/94 (N 127/6 SbNU 429)], na druhé straně však vyslovil, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání; rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního [srov. nález ze dne 3. 7. 2001 sp. zn. II. ÚS 105/01 (N 98/23 SbNU 11)].