Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18 ve věci návrhu na zrušení části § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů
IX. 4. 1 K požadavku legitimního cíle § 2f liniového zákonaIX. 4. 1
78. Na prvém místě je třeba zdůraznit, že toto ustanovení upravuje nikoli samotné řízení o umístění a povolení stavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, nýbrž „jen“ o provádění měření a průzkumných prací při přípravě stavebních prací; jde však o „předpolí“ závažného zásahu do vlastnického práva.
79. Napadený § 2f vložený do liniového zákona jeho novelou, tj. zákonem č. 169/2018 Sb., se původně vztahoval toliko k měření a průzkumným pracím při přípravě staveb dopravní infrastruktury. Důvodová zpráva k této novele (Poslanecká sněmovna. VIII. volební období. Tisk 76/0) se v obecné části k problematice cíle (účelu) vstupu a vjezdu oprávněných investorů nevyjadřuje; ve zvláštní části na str. 5 je k navržené úpravě § 2fliniového zákona, která byla do značné míry základem přijatého znění napadeného § 2fliniového zákona, uvedeno následující: „Za účelem maximální efektivity povolování nejvýznamnějších staveb dopravní infrastruktury a s ohledem na časté obstrukce bránící výstavbě těchto staveb prováděných ve veřejném zájmu se navrhuje, aby příslušné osoby (zejména vlastníci a uživatelé pozemků) byli povinni strpět provádění přípravných prací (zejména měření, průzkum půdy a podzemních vod), které jsou zcela nezbytné pro adekvátní přípravu těchto staveb, a to po předchozím oznámení. Odpovídající oprávnění bude náležet pouze oprávněnému investorovi definovanému ve stavebním zákoně ...“
80. Napadený § 2fliniového zákona (ve znění novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb., popř. změnového zákona) se již vztahuje nejen ke stavbám infrastruktury dopravní, nýbrž také ke stavbám infrastruktury vodní a energetické s tím, že zároveň byla upravena legislativní zkratka pojmu oprávněný investor se zachováním odkazu na § 23astavebního zákona (pozn. – tento odkaz pochopitelně odpadá na základě novelizace provedené změnovým zákonem). Důvodová zpráva k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. (Poslanecká sněmovna. VIII. volební období. Tisk 673/0) v obecné části na str. 32 ohledně staveb vodní infrastruktury uvádí: „S ohledem na probíhající klimatické změny, programové prohlášení vlády a Koncepci ochrany před následky sucha pro území České republiky schválené usnesením vlády ČR č. 528/2017 je třeba vytvořit předpoklady pro možnost urychlené výstavby vodní infrastruktury sloužící nejen k ochraně před povodněmi, ale rovněž ke zmírnění následků sucha a nedostatku vody ve veřejném zájmu. Je proto nutné legislativně umožnit rychlejší a efektivnější přípravu rovněž staveb vodní infrastruktury, stejně tak jako je tomu u dopravní a energetické infrastruktury a nastavit povolovací procesy tak, aby jejich délka nebránila zahájení realizace těchto staveb budovaných ve veřejném zájmu.“ V obecné části na str. 31 ohledně staveb energetické infrastruktury důvodová zpráva k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. uvádí, že je „nezbytné usnadněním přípravy, výstavby a provozu energetické infrastruktury zajistit rychlejší zprovoznění sítí energetické infrastruktury a umožnit tak lépe a pružněji reagovat na potřeby, které v území vznikají nejen v oblasti distribuce energií, ale rovněž na národní úrovni jejich dopravy. Energetika tak bude moci lépe čelit výzvám, které jsou na ni v široké míře kladeny nejen v souvislosti s plněním dekarbonizačních cílů, předpokládanou narůstající decentralizací výroby, ale i dalšími výzvami souvisejícími s rozvojem Společnosti 4.0“. Ke konkrétním změnám napadeného ustanovení důvodová zpráva v obecné části na str. 33 toliko stručně konstatuje zavedení nové „možnosti využití právní úpravy vstupů na pozemky za účelem měření a průzkumných prací ...“ také u záměrů staveb vodní a energetické infrastruktury. Ve zvláštní části na str. 42 pak důvodová zpráva k novelizačnímu bodu 18 k čl. I uvádí, že se navrhuje „... rozšířit předmětné ustanovení o vstupech na pozemky rovněž na stavby energetické a vodní infrastruktury, protože rovněž tyto stavby jsou důležité pro rozvoj hospodářství a jejich výstavba trpí mnohdy podobnými potížemi jako stavby dopravní, např. právě co do vstupů na pozemky v případech měření a průzkumných prací“. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), jejímž zpracovatelem je Ministerstvo dopravy (dostupná na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=8&CT=673&CTl=0) na str. 18 v bodě 1.2.2.5, který se týká energetické infrastruktury, uvádí, že „v současnosti existují zákonná zmocnění pro vstupy na cizí pozemky v souvislosti s energetikou infrastrukturou pro období provozování infrastrukturních staveb a v pouze omezené míře pak pro potřeby přípravy (např. podle zákona o geologických pracích či podle zákona o zeměměřictví). Často však dochází k případům, kdy je pro potřeby přípravy stavby energetické infrastruktury potřeba provést jinými předpisy nedefinovaná měření a průzkumné práce (zejména průzkum půdy a podzemních vod), kdy vstup na pozemky, který je pro jejich realizaci nezbytný, není jinými předpisy řešen. V případech, kdy se s vlastníkem nelze dohodnout, se pak velmi složitě připravuje technické řešení nebo se hledá řešení jiné (existuje-li). Proto je třeba již existující úpravu aplikovat rovněž pro energetické stavby. Absence úpravy pro energetické stavby vytváří překážky pro hledání optimální trasy vedení a využití možností jiných technických řešení“. Na str. 26 v bodě 1.3.2.5, který též pojednává o oblasti energetické infrastruktury, se konstatuje, že „... stávající právní prostředí v ČR umožňuje za splnění zákony definovaných podmínek vstupy na pozemky cizích vlastníků v souvislosti s činnostmi týkajícími se energetické infrastruktury. Těmito předpisy je např. energetický zákon, který umožňuje vstupovat na pozemky v souvislosti se zřizováním, obnovou a provozováním energetických zařízení. Zákon o geologických pracích umožňuje za v něm stanovených podmínek vstupy na pozemky za účelem geologických prací spojených se zásahem do pozemku. Zákon o zeměměřictví zase umožňuje za specifických podmínek vstupy oprávněným osobám za účelem provádění zeměměřických činností“. Na str. 33 v bodě 1.5.2.5 je u popisu konkrétních cílů navrhované úpravy u energetické infrastruktury uvedeno, že cílem je „... umožnit vstupovat na cizí pozemky z důvodů měření a průzkumných prací i u staveb energetické infrastruktury, zároveň neznemožnit využití již stávajících možností pro již nyní definované účely“ (obdobně též na str. 43 v bodě 2.2.5). U popisu současného stavu obsaženého na str. 52 v bodě 3.1.2.5 se uvádí, že „... pokud stavebník energetické infrastruktury provádí v současné době měření nebo průzkumné práce, které nejsou specifikovány zvláštními právními předpisy (např. energetický zákon, zákon o geologických pracích, zákon o zeměměřictví), a nedohodne se s vlastníkem nemovitosti o vstupu na jeho pozemek, vznikají mu náklady na hledání dalších variant řešení včetně případných vícenákladů na realizaci stavby, pokud se tím prodlouží délka vedení a prodlužuje se také fáze přípravy stavby“. K oprávnění vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti pro oprávněné investory při měřících a průzkumných pracích vykonávaných při přípravě staveb vodní infrastruktury se výše uvedená Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA) novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. nevyjadřuje.
81. Ačkoli tedy důvodová zpráva k poslaneckému návrhu novely liniového zákona (tj. k zákonu č. 169/2018 Sb.) byla co do prvotního odůvodnění nového § 2fliniového zákona poněkud vágní (srov. zejména použité sousloví „maximální efektivita povolování“), spatřuje Ústavní soud též s přihlédnutím ke konečnému znění napadeného § 2fliniového zákona, obsahu důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. a obsahu RIA k novelizujícímu zákonu č. 403/2020 Sb., stejně jako k obsahu novelizace změnovým zákonem (viz jejich text sub 58 a 59) jeho cíl (účel) v podpoře urychlení a zkvalitnění přípravných, a to zejména průzkumných, plánovacích či projektových prací na vymezených stavbách dopravní, vodní a energetické infrastruktury, od 1. 7. 2023 rovněž ve vazbě na nový stavební zákon (č. 283/2021 Sb.).
82. Přípravné práce u staveb dopravní infrastruktury lze důvodně považovat za mimořádně významný faktor při rozhodování o konkrétních záměrech, a to jak z pohledu volby nejvhodnější trasy a závěrů o její technické proveditelnosti, tak při vyhodnocování nákladovosti té které varianty stavby a navazujícím projektování. K rychlosti přípravných prací u těchto staveb Ústavní soud konstatuje, že nedostatečnost současného tempa jejich výstavby v České republice považuje za notorietu. Účelnost a hospodárnost (ekonomická návratnost) jednotlivých děl může být předmětem politické či odborné diskuze, avšak obecně lze urychlení realizace staveb dopravní infrastruktury pro zemi nacházející se uprostřed kontinentální Evropy považovat za výrazný přínos, který je důležitým veřejným zájmem na posílení mobility osob, zboží a služeb, a také k regionálnímu rozvoji a ke snižování nerovností mezi jednotlivými oblastmi státu. Otázky rychlosti a kvality přípravných prací na straně jedné a rychlosti samotné výstavby na straně druhé jsou z pohledu Ústavního soudu do značné míry „spojené nádoby“ a tyto otázky je nutno posuzovat ve vzájemné souvislosti, tj. přípravné práce jsou sice jen jedním z prvních kroků v ucelenějším procesu, bez nichž ale dosti dobře nelze zodpovědně přistoupit ke krokům dalším.
83. Při přihlédnutí k výše nastíněnému obsahu obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. Ústavní soud k přípravě staveb vodní infrastruktury shledává, že přinejmenším s ohledem na široce diskutované změny v klimatických podmínkách je lze důvodně považovat za stavby, jejichž kvalitní zrychlená příprava je důležitým veřejným zájmem, neboť od ní lze očekávat buď předcházení, nebo alespoň určité zmírnění některých negativních průvodních jevů těchto změn [mezi něž lze řadit povodně, sucho i nedostatek vody – k tomu viz též § 1 odst. 3 písm. b)liniového zákona].
84. Obdobně je tomu u staveb energetické infrastruktury, kde Ústavní soud při přihlédnutí k výše nastíněnému obsahu obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. reflektuje poukaz vlády na nové potřeby energetické infrastruktury vyvěrající z dekarbonizačních iniciativ souvisejících s postupným omezováním využití tradičních (fosilních) energetických zdrojů a s tím související očekávané decentralizace výroby. Aniž by se Ústavní soud jakkoli vyjadřoval k souvislostem všech možných variant transformace energetiky, není pochyb, že energetika je další strategickou oblastí, v níž je zrychlení a zkvalitnění přípravy směřující k maximální možné připravenosti na obnovu, dobudování či adaptaci dané infrastruktury v důležitém veřejném zájmu.
85. Ústavní soud tedy shrnuje, že urychlení a zkvalitnění přípravných prací směřujících k dobudování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury lze považovat za záležitosti důležitého veřejného zájmu, u nichž lze důvodně očekávat, že přispějí k hospodářskému rozvoji a zvyšování životní úrovně v České republice [srov. též „rozvoj hmotného bohatství“ v preambuliÚstavy či „obecný zájem“ v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (dále jen „Dodatkový protokol“)]. Na tomto urychlení a zkvalitnění přípravných prací panuje společenská shoda (jde o obecný zájem), která je naléhavá, a to pro všechny tři skupiny infrastrukturních staveb. Tyto skupiny staveb jsou (od určité velikosti, kapacity či významu) stavbami strategickými, u nichž vystupuje do popředí požadavek na co možná nejkvalitnější přípravu, který je umocněn jejich vysokou nákladovosti, dlouhou životností a velmi omezenou možností podstatných změn v pozdější (realizační) fázi. U každé skupiny se v různé míře projevuje určitá kombinace sociálních, hospodářských a environmentálních souvislostí, ale všechny tři spojují otázky zvyšování adaptability hospodářství České republiky a jeho připravenosti na dopady klimatických změn. Ústavní soud si je vědom toho, že ne všechny příčiny (či korelace) a účinky klimatických změn jsou vědecky popsány, spolehlivě ověřeny či kvantifikovány, nicméně tyto podmínky podle jeho názoru nemusí být pro úsudek o naléhavé společenské potřebě přípravy preventivních, popř. následky zmírňujících opatření v těchto klíčových oblastech prokazatelně splněny – u rizik, která (byť i s relativně nízkou mírou pravděpodobnosti) mohou mít při jejich naplnění za následek vážné dopady do sociálních, hospodářských či environmentálních poměrů státu, není nutné pro rozumný úsudek o naléhavé potřebě vylepšení podmínek pro přípravu odpovídajících opatření trvat na nezpochybnitelném prokázání rizik. Tak zvané „cost-benefit“ či „risk-reward“ analýzy jsou v tomto ohledu jednoznačné, svědčí pro předběžnou opatrnost a u potenciálně akcelerujícího negativního jevu také pro tomu odpovídající možnost urychlení příprav potřebných opatření. Klimatické změny se jeví jako dynamický jev s nerovnoměrným vývojem, který vyžaduje co možná nejvyšší reakční schopnost státu (potažmo oprávněných investorů, a to zejména těch, jejichž zřizovatelem je stát).
86. Lze tak shrnout, že vylepšení právních podmínek a usnadnění přípravy významných staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury sleduje legitimní cíl (účel), k jehož dosažení zákonodárce přijetím napadeného ustanovení může stanovit jako povinnost vlastníků nemovitých věcí umožnit „provádění měření a průzkumných prací“. Jde tak o obsah jejich vlastnických práv, který je v mezích kautel čl. 4 odst. 2 až 4Listiny.
87. Potřeba budování této infrastruktury je ve veřejném zájmu, přičemž povaha budovaných staveb již z povahy věci vyžaduje zvláštní přístup, neboť jde o stavby liniové, tj. na délku, tedy s určitou trasou v určitém koridoru, které musejí vést „odněkud někam“, takže není možné někde přestat a jinde zase bez návaznosti pokračovat. Vhodnost jejich umístění je dána z povahy věci nutností spojit určitá místa po souši nebo po vodě anebo vést k nim energetické zdroje. Vycházejí ze vzájemné závislosti a potřeby slaďování rozhodovacích procesů o prostorové organizaci území státu v zájmu státu a země (popř. celoevropských sítí) a v zájmu územních samosprávných celků. Jde tak o projev územní výsosti státu podle čl. 1 odst. 1Ústavy, stejně jako práva na samosprávu podle čl. 99 a čl. 100 odst. 1Ústavy při pořizování aktů územního plánování.
88. Současně je však z hlediska ústavního pořádku nutno přihlížet i k zájmům vlastníků dotčených nemovitých věcí, což znamená, že i tuto okolnost je nutno brát jako důležitou složku procesů územního plánování na všech jeho právně upravených úrovních počínaje Evropskou unií a konče územím obcí.
89. V této souvislosti je provádění měření a průzkumných prací důležitým nástrojem pro slaďování, případně pro řešení střetu zájmů celostátních, územních, místních a individuálních. Při něm dochází jakoby v předpolí vlastního rozhodování o dispozici s liniově viděným prostorem státu k identifikaci možných problémů a jejich řešení. To není možné bez toho, že zde budou dány právní záruky ochrany vlastnického práva a předcházení možným konfliktům různých zájmů, neboť je třeba řešit nejen střet zájmu celospolečenského s individuálními (zájmem vlastníka), ale i střet zájmů užších celků se zájmy celků širších [viz k tomu nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73)]. Konečně je zjevné, že řada staveb infrastruktury obsažená v příloze liniového zákona může být zdrojem vzniku (budoucích, nebo i trvalých) střetů různých zájmů v mezinárodním, celostátním i územním měřítku. Je to dáno i povahou územního plánování, které je spojeno s tvorbou záměrů měnících se časem v závislosti na mnoha činitelích, takže některé střety přestanou být aktuální a objeví se nové.
90. K těmto závěrům nepovažoval Ústavní soud za nutné provádět dokazování, neboť jde o úsudek založený jednak na obsahu výše uvedených podkladových materiálů k legislativním návrhům, jednak na obecně známých skutečnostech. Pro podrobnější popis části hospodářského, environmentálního a sociálního kontextu problematiky Ústavní soud odkazuje např. na usnesení vlády ze dne 13. 1. 2020 č. 31, jímž vláda schválila Vnitrostátní plán České republiky v oblasti energetiky a klimatu (dostupné na https://apps.odok.cz/attachment/-/down/RCIABKWD4Z5I; samotný plán je dostupný na https://www.mpo.cz/cz/energetika/strategicke-a-koncepcni-dokumenty/vnitrostatni-plan-ceske-republiky-v-oblasti-energetiky-a-klimatu--252016/).
IX. 4. 2 K požadavku vhodnosti zásahu do základních práv a svobod v § 2f liniového zákonaIX. 4. 2
91. K požadavku vhodnosti zásahu předvídaného v § 2fliniového zákona, tj. zdali je způsobilý k dosažení uvedeného cíle, Ústavní soud konstatuje, že jeho naplnění vyplývá již z podstaty věci. S ohledem na vládou zmiňované druhy měření a průzkumů (viz výše bod 80 tohoto nálezu) a na povahu uvažovaných staveb má Ústavní soud za to, že v praxi může u dovolených „měření a průzkumných prací“ jít především o geodetické (zeměměřické) práce, odběry vzorků půdy a podloží, realizaci hydrologického průzkumu ohledně podzemních vod či geotechnického průzkumu ohledně složení či stability podloží, a to včetně průzkumných vrtů či sond. Zakotvení oprávnění k vstupu či vjezdu na cizí nemovitosti při provádění měřících a průzkumných prací v místech a rozsahu, ve kterých budou důvodné, směřuje k tomu, aby tato měření či průzkumy byly provedeny relativně rychle (při dodržení minimálně 14denní notifikační lhůty stanovené ve třetí větě napadeného ustanovení) a výsledky z nich mohly být použity v dalších přípravných krocích.
92. Ústavní soud nepřisvědčil argumentaci navrhovatelky, že by při abstraktní kontrole ústavnosti napadeného ustanovení muselo být spolehlivě u konkrétních staveb, s nimiž navrhovatelka pro ilustraci poměrů pracuje (dálniční úseky D1 0136 a D11 1106 Hradec Králové – Smiřice), zjištěno, že pomalost projektové či technické přípravy té které příkladmo uváděné stavby byla jedinou příčinou prodlení s její realizací, což by mělo nakonec znamenat, že tato zvláštní úprava budování infrastruktury není vhodná či potřebná. Za prvé není zřejmé, jak reprezentativní navrhovatelkou zvolený vzorek staveb ve skutečnosti je, za druhé takovéto zjištění co do kauzality bude v praxi s ohledem na složitost věci a vzájemnou provázanost řady paralelně běžících procesů téměř nemožné bezpečně (tj. s potřebnou mírou jistoty) učinit a za třetí z pohledu Ústavního soudu pro vyhodnocení vhodnosti zásahu postačuje, směřuje-li u takto komplexních vztahů zásah zákonodárce vůči jevu, který lze důvodně považovat za alespoň jednu z podstatných příčin neuspokojivé situace.
IX. 4. 3 K požadavku potřebnosti § 2f liniového zákonaIX. 4. 3
93. K požadavku, aby byl sledovaný legitimní cíl dosažen způsobem, který by byl zároveň k vlastnickému právu vlastníků dotčených nemovitých věcí šetrnější, Ústavní soud zvážil, jaké alternativy ke zvolenému řešení by realisticky mohly připadat v úvahu. Došel k závěru, že pro případ, kdy je při přípravných pracích pro stavby dané infrastruktury nutné mít k dispozici výsledky určitých měřících či průzkumných prací přímo z místa samého, je nejvhodnější variantou, provede-li tyto měřící či průzkumné práce na svoji odpovědnost (zejména co do volby metod a přesnosti výsledků) samostatně oprávněný investor nebo jím zmocněná osoba, přičemž logicky je za tímto účelem nutné, aby tyto osoby měly na dané cizí pozemky též právo vstupu a vjezdu („vjezdu“ proto, že k řadě průzkumných prací je zapotřebí určité vybavení, včetně strojů a techniky). Jinými slovy – má-li být odborně měřeno či zkoumáno na cizí nemovité věci, bude to za daných okolností téměř vždy vyžadovat přítomnost osoby odlišné od vlastníka, která bude disponovat potřebnou odborností, nástroji či jiným vybavením (snad vyjma velmi nepravděpodobné situace, v níž by vlastník nemovitosti byl v daném oboru sám odborník, jehož služeb by mohl oprávněný investor využít, a samotný vlastník by o takové angažmá vůbec stál). Ústavnímu soudu nejsou známy, a nebylo jimi argumentováno ani navrhovatelkou, žádné obecně použitelné metody geodetického měření či zkoumání půdy, podloží či spodních vod, které by bylo možno provádět distanční formou a které by mohly u takto významných staveb nahradit měření či průzkumy z místa samého. S ohledem na uvedené má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení splňuje také kritérium nezbytnosti při druhém kroku testu proporcionality.