Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18 ve věci návrhu na zrušení části § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů
IX. 4. 4 K požadavku přiměřenosti zásahu do základních práv a svobod v § 2f liniového zákonaIX. 4. 4
94. V testu proporcionality zbývá posoudit, zda je napadené ustanovení přiměřené stricto sensu, zejména zda je šetrné při vyvažování veřejného či obecného zájmu na budování dopravní, vodní a energetické infrastruktury a základních práv a svobod dotčených právních subjektů, přičemž je třeba vidět, že plnění plánovacích, finančních, rozvojových, sociálních a dalších funkcí a úkolů státu je současně naplňováním tzv. pozitivního statusu jednotlivce, neboť mezi obecným blahem a pozitivní stránkou základních práv a svobod je bezprostřední vazba.
95. Napadené ustanovení umožňuje oprávněným investorům (popř. jejich zmocněncům) vstup a vjezd na cizí nemovitou věc a tamtéž i provádění měření a průzkumných prací, a to vše při přípravě určité stavby dané infrastruktury. Ustanovení zároveň ukládá oprávněnému investorovi (popř. jeho zmocněnci) mimo jiné 14 dní předem písemně informovat vlastníka dotčené nemovité věci o zamýšleném měření či průzkumných pracích, tyto odůvodnit, popsat je, uvést jejich rozsah, způsob, termín a přesné místo provedení; počínat si tak, aby práva vlastníků byla co nejvíce šetřena; po ukončení prací přednostně uvést nemovitost do předchozího stavu, a není-li to možné, uvést ji do stavu odpovídajícího předchozímu účelu nebo užívání a tuto skutečnost bezprostředně oznámit písemnou formou vlastníkovi; nahradit vlastníkovi či uživateli nemovité věci újmu na majetku, která jim vznikla, popř. hodnotu omezení v obvyklém užívání věci, a to přiměřenou jednorázovou náhradou ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Po posouzení těchto záruk či povinností investora má Ústavní soud za to, že negativní zásahy do vlastnického práva vlastníků měřením či průzkumnými pracemi dotčené nemovité věci budou zpravidla spíše mírné a svým rozsahem, povahou, trváním dočasné a významem předmětu liniového zákona ústavně konformní. Ustanovení § 2fliniového zákona proto bráno jako celek a nevytržené z kontextu právního řádu jako celku podle názoru Ústavního soudu poskytuje na normativní úrovni dostatečné záruky omezující oprávněné investory (popř. jejich zmocněnce) v tom, aby si počínali jednostranně k tíži vlastníka, popř. svévolně, a ten, aby zůstal bez prostředků právní ochrany.
96. Zásahy do vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí jsou omezeny personálně (tj. práce mohou provádět toliko oprávnění investoři, popř. jejich zmocněnci), účelově (tj. pouze při přípravě určité stavby dopravní infrastruktury) a rozsahem (tj. „měřící“ a „průzkumné práce“ co nejvíce šetřící práva vlastníků) – k tomu srov. výslovně bod 21 nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 652/06 (N 202/47 SbNU 613). Napadené ustanovení splňuje i podmínky přiměřenosti v užším slova smyslu. Nadto lze důvodně očekávat, že míra intenzity měření či průzkumů v tom kterém místě bude úměrná míře pravděpodobnosti, že dané místo může být pro konkrétní trasu vůbec použitelné; jen těžko si lze rozumně představit, že by investoři měli důvod přistupovat okamžitě k nejširšímu rozsahu měření či zejména průzkumů bez toho, aby si předtím ověřili méně intruzivním způsobem předběžnou přijatelnost konkrétní lokality.
97. K hypotetickému příkladu „vykácení třešňového sadu“ předestřenému navrhovatelkou (viz výše bod 12) Ústavní soud uvádí, a to i při odhlédnutí od problematičnosti vypořádávání hypotetických příkladů při řízení o návrhu na zrušení zákona, že samozřejmě plně respektuje roli obecných soudů při výkladu pojmů „měření“ a „průzkumné práce“ v kontextu napadeného ustanovení (budou-li se tyto k obsahu těchto pojmů ve své judikatuře vyslovovat). Není pochyb o tom, jak uvádí navrhovatelka, že průzkumné práce (zejména průzkumné vrty či sondy) svojí intenzitou převyšují intenzitu měřících prací, nicméně i tak půjde o výkony, jejichž provedení musí být odborně dostatečně odůvodněno. Jako u provádění téměř každého právního předpisu ani zde nelze a priori vyloučit případné excesy, kterým ani sebekvalitnější právní úprava nezabrání.
98. Nadto vlastníkům dotčených nemovitostí svědčí nástroje konkrétní kontroly ústavnosti pro případ, že při zohlednění individuálních okolností jejich věcí nabydou dojmu neústavní aprobace postupu investorů obecnými soudy v civilních řízeních. V případě, kdy ze strany oprávněného investora, popř. jím zmocněné osoby dojde k zásahu do vlastnického práva dotčeného vlastníka nemovitosti, který bude představovat omezení v obvyklém užívání nemovitosti nebo neodstraněnou újmu na jakékoli součásti jeho majetku, vznikne mu zároveň právo na přiměřenou jednorázovou náhradu ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona o oceňování majetku (přičemž v praxi to bude zpravidla znamenat stanovení výše základu takové náhrady s přihlédnutím k obvyklé ceně dané věci). Prostřednictvím tohoto navyšování základu náhrady koeficientem 2 je podle názoru Ústavního soudu obecně dán předpoklad jednak pro to, aby si v rámci prevence škod oprávnění investoři počínali na cizích nemovitostech co možná nejopatrněji, a dále i pro to, aby eventuálně vyplácené peněžité náhrady dotčeným vlastníkům byly co do výše přiměřené a ve svém důsledku plnohodnotně kompenzovaly skutečnou škodu a případný ušlý zisk.
99. K námitce navrhovatelky o absenci jakéhokoli konkrétnějšího časového omezení trvání měřících a průzkumných prací v napadeném ustanovení Ústavní soud uvádí, že takové časové omezení nepovažuje z ústavního pohledu za nutný prvek, neboť již výše uvedená základní omezení stanovená oprávněným investorům považuje za přiměřená a předcházející svévoli. Také na aspekt trvání měření a průzkumů se pak vztahuje obecná povinnost oprávněných investorů co nejvíce šetřit práv vlastníků – oprávnění budoucího investora provádět tyto výkony je omezeno dobou potřebnou pro jejich realizaci. Navíc i jen laicky viděno je zřejmé, že začlenění pevného časového limitu přímo do zákona by nebylo z pohledu účinné ochrany práv vlastníků funkčním řešením, jelikož trvání určitého měření či průzkumu bude odrážet řadu faktorů, jako např. význam a rizikovost měřeného jevu, obtížnost jeho měřitelnosti či technologickou složitost měřící či průzkumné metody, tudíž i lhůty by patrně musely být stanoveny v mnoha kombinacích v závislosti na zvolené metodě měření (průzkumu), typu stavby, složitosti lokality apod., což by účinné aplikaci zákonné úpravy, její přehlednosti a vymahatelnosti nepřispělo. Měření či průzkumy u staveb typu dálničního či železničního tunelu budou na zcela jiné úrovni složitosti a časové náročnosti než například u stavby vedení vysokého napětí.
100. Dále navrhovatelka namítá, že měření a průzkumné práce lze na základě napadeného ustanovení provádět souběžně na vícero uvažovaných trasách jedné a téže stavby ještě před zahájením územního či stavebního řízení, a dokonce s vědomím, že některá z nich nebude využita s tím, že zákon v tomto ohledu oprávněné investory neomezuje. Zde se Ústavní soud přiklání k názoru vlády, že tento postup možný je a často bude dokonce přímo vyplývat z účelu přípravných prací. Právě stadium (předběžných) příprav liniových staveb (zejména ve fázi plánování a studií proveditelnosti) může s ohledem na jejich specifické rysy odůvodňovat provádění měřících či průzkumných prací na vícero lokalitách a komparaci možných variant řešení během jejich plánování. Ústavní soud sice při přezkumu ústavnosti daného ustanovení není povolán vyjadřovat se ke způsobu projektového či jiného řízení přípravy takto významných staveb, ale považuje za poměrně logické a žádoucí, aby zejména v případě, kdy reálně existuje několik variant trasy (v rámci uvažovaných koridorů, které jsou v praxi až stovky metrů široké), oprávněný investor měl ohledně parametrů terénu, podloží a dalších faktorů v konkrétní lokalitě k dispozici veškerá potřebná data, a to ohledně všech uvažovaných variant souběžně a pokud možno z měření realizovaných v totožném období (minimálně v zájmu co nejvyšší srovnatelnosti výsledků).
101. Argument navrhovatelky o absenci výslovného ustanovení předepisujícího účelnost či smysluplnost prováděných měřících či průzkumných prací považuje Ústavní soud též za nedůvodný, popř. vytržený z kontextu právní úpravy veřejného stavebního práva. V prvé řadě nemá žádné poznatky o tom, a ani navrhovatelka žádná zjištění nepředkládá, že by oprávnění investoři vykazovali jakoukoli systematickou tendenci provádět měření či průzkumy, které jsou zjevně nepotřebné či neúčelné. Nelze pak přisvědčit ani jejímu tvrzení, že je „zcela na libovůli“ oprávněného investora, jak si bude počínat. Ani podle § 2fliniového zákona není oprávněný investor v rozsahu a typu měření či průzkumů na cizí nemovitosti neomezen (a v právním státě respektujícím vlastnictví ani být nemůže, srov. též výslovnou povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníka či uživatele obsaženou v třetí větě napadeného ustanovení). Dojde-li mezi vlastníkem nemovitosti a investorem ohledně těchto skutečností ke sporu, který se nepodaří vyřešit dohodou, bude nakonec investor nucen rozsah a typy měření či průzkumů (budou-li jím nakonec provedeny) a jejich případné škodlivé následky obhájit s odborným odůvodněním před soudem; investor sice může mít s ohledem na konkrétní okolnosti každého případu co do rozsahu měření a průzkumu určitý prostor pro uvážení, neboť v obdobných technických záležitostech je v praxi nutno vycházet z priority případného nadbytku dat před jejich nedostatečností (zejména z důvodů výrazné asymetrie rizik plynoucích z provedení přehnaně podrobného průzkumu oproti provedení nedostatečného průzkumu), ale i tak je omezen obvyklými postupy v oboru, nejnovějším stavem vědeckého poznání a dostupnými technologiemi.
102. Nelze přisvědčit ani názoru navrhovatelky, že vlastník nemá k dispozici vůči veřejným investorům „jakoukoli možnost právní ochrany“. Ačkoli je napadené ustanovení obsaženo v právním předpise, který je předmětem úpravy a povahou právních norem veřejnoprávní, není oprávněný investor vůči vlastníkovi ve vrchnostenském postavení. V případě požadované soudní ochrany vlastníka před tvrzeným nezákonným postupem oprávněného investora nepůjde o ochranu veřejného subjektivního práva vlastníka (§ 2soudního řádu správního) a oprávněný investor nebude v postavení správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a)soudního řádu správního – nebude tudíž připadat v úvahu využití tzv. zásahové žaloby podle § 82soudního řádu správního. Vlastník má naopak vůči oprávněnému investorovi zachovány standardní možnosti obrany, a to prostřednictvím dvou typů (civilních) žalob, mezi kterými bude volit podle okolností případu. Prvním typem žaloby je posesorní žaloba z rušené držby podle § 1003občanského zákoníku, která je svojí povahou spíše provizorní, již však doplňuje zvláštní procesní úprava řízení o žalobách z rušené držby (srov. § 177 a násl.občanského soudního řádu) se zákonnou 15denní lhůtou pro prvostupňové rozhodnutí (soud o žalobě na ochranu držby rozhoduje usnesením, které je předběžně vykonatelné, a lhůta k plnění začíná běžet od doručení, a v případě úspěchu žalobce je tak exekučním titulem – k tomu srov. § 171občanského soudního řádu). Druhým typem žaloby je zápůrčí žaloba na ochranu vlastnického práva podle § 1042občanského zákoníku (a to včetně možného návrhu na nařízení předběžného opatření podle § 74 a násl.občanského soudního řádu, o kterém soud rozhodne nejdéle do 7 dní ode dne podání). Došel-li by tedy vlastník dotčené nemovitosti již na základě doručeného notifikačního dopisu k závěru, že oprávněný investor podstatným způsobem hodlá vybočit z předepsaných zákonných mezí, nebo by daná notifikace v podstatném rozsahu nenaplňovala zákonem předepsané obsahové náležitosti, popř. by oprávněný investor přistoupil k provádění prací bez notifikace anebo v nich pokračoval ve významném rozporu s jejím původním obsahem, nic mu nebrání, aby se u obecného soudu domáhal nápravy tohoto závadného stavu (včetně zásahu preventivního). Stejně tak zůstává vlastníkovi dotčené nemovitosti k dispozici žaloba na zaplacení peněžité náhrady v případě, že není možné uvedení případně poškozené nemovitosti do předešlého stavu (naturální restituce) a vlastník nesouhlasí s výší náhrady (kompenzace) poskytnuté veřejným investorem.
103. Aniž by navrhovatelka namítala rozpor kteréhokoli z napadených ustanovení s Úmluvou, resp. s Dodatkovým protokolem, Ústavní soud pro úplnost uvádí, že považuje napadený § 2fliniového zákona za souladný též s Dodatkovým protokolem, podle jehož čl. 1 odst. 2 mohou státy přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Jak je patrné z výše uvedeného posouzení napadeného § 2fliniového zákona vůči požadavkům vyplývajícím z Listiny, jejichž interpretace je v souladu s ochranou vlastnictví podle Dodatkového protokolu prováděnou Evropským soudem pro lidská práva, Ústavní soud hodnotí daná omezení jako omezení sledující legitimní cíl, přiměřená a ve veřejném zájmu, který je ekvivalentem zájmu obecného (angl. general interest) – k tomu srov. např. bod 13 odkazovaného nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06.
104. Ustanovení § 2fliniového zákona podle názoru Ústavního soudu obstojí i v tzv. testu kvality zákona ve smyslu níže uvedené judikatury ESLP, jak jím argumentuje vyjádření vedlejší účastnice (viz s. 21 vyjádření vlády). Tento „test“ obsahuje tři komponenty, a to (a) požadavek na dostupnost, (b) požadavek na předvídatelnost a (c) požadavek na dostatečné záruky před svévolným použitím. K dostupnosti v podobě dodržení pravidel publikačního práva žádné námitky navrhovatelka nevznáší, stejně jako k porušení požadavku předvídatelnosti (nicméně k tomu viz i níže sub IX. 5. 3); k prostředkům právní ochrany vlastnického práva v kontextu střetu s jinými zájmy se Ústavní soud vyslovil výše.
105. Ústavní soud je vzhledem k výše obsaženému vypořádání argumentace navrhovatelky o rozporu napadeného ustanovení s čl. 11Listiny toho názoru, že § 2fliniového zákona vyhovuje požadavkům čl. 26Listiny, neboť práva podnikat podle čl. 26 odst. 1Listiny se lze dovolávat toliko v mezích zákonné úpravy podle čl. 41 odst. 1Listiny a případný zásah je posuzován „pouhým“ testem rozumnosti [blíže viz např. výše odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, zejména bod 71, nález ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 (N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), zejména bod 62, nebo nález ze dne 18. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 (28/2022 Sb.)]. Přitom ustanovení, které při ústavním přezkumu jeho zásahu do určitého základního práva a svobody naplní požadavky testu proporcionality, splní z definice i požadavky vyplývající z testu rozumnosti (souběžně) u téhož subjektu tvrzeného zásahu do některého z hospodářských, sociálních či kulturních práv podle čl. 41 odst. 1Listiny (v němž má zákonodárce výrazně vyšší prostor pro úvahu a volbu prostředků a metod).
106. Rovněž blíže nekonkretizované námitce možného porušení práva na nedotknutelnost obydlí zaručeného v čl. 12Listiny nelze přisvědčit. Není úkolem Ústavního soudu při abstraktní kontrole ústavnosti vymýšlet všemožné situace, kdy by k takovému porušení mohlo dojít a jakou analogií (jakou jsou např. navrhovatelkou uváděné podmínky prohlídky advokátní kanceláře při neodkladném úkonu trestního řízení). Vyloučíme-li ochranu nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 2Listiny (domovní prohlídka podle trestního řádu), bylo by nutno u každé položky v přílozeliniového zákona spekulovat, zda a v jaké podobě by k tomu mohlo s ohledem na sub 95 a násl. uvedené povinnosti investora vůbec dojít (např. při budování oplocení letiště Václava Havla, výstavbě dalších bloků atomových elektráren, vedení vysokého napětí či stavbě dálnice). Tímto způsobem by bylo možno fabulovat i námitku porušení svobody pohybu a pobytu, ochrany osobních údajů, zasahování do soukromého a rodinného života, ukládání nucené práce nebo služby apod., tedy zásahu do většiny myslitelných aspektů svobod jedince podle čl. 2 odst. 3Listiny. Ústavní soud tak jen konstatuje, že při provádění měření a průzkumných prací o případ dovoleného tzv. „jiného zásahu“ do nedotknutelnosti obydlí za obvyklého stavu věcí nepůjde a k možné nepřípustné obrogaci či subrogaci těmto kautelám v abstraktní rovině nedochází. Nicméně jako obiter dictum připomíná, že ani jeden z povolených účelů (opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku) v čl. 12 odst. 3Listiny zjevně není v § 2fliniového zákona naplněn.
107. Ustanovení § 2fliniového zákona je tedy třeba vykládat a používat s respektem k právu na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, které zaručuje čl. 10Listiny, a nedotknutelnosti obydlí, kterou zaručuje čl. 12Listiny. Stejně tak je třeba vidět, že naprostá většina předmětných staveb infrastruktury v přílozeliniového zákona může vést k zásahu do domovní svobody jen s vynaložením nutné dávky fantazie. I když se v nynější věci nepochybně nerozhoduje o trestněprávních aspektech nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 2Listiny, ani v případě dvou možností „jiného zásahu“ podle čl. 12 odst. 3Listiny nebylo nutné zkoumat, u které stavby by oprávnění investorů podle § 2fliniového zákona mohlo vést k porušení některé z kautel v tomto ustanovení uvedených. K tvrzené nepřípustné obrogaci těmto kautelám proto v abstraktní rovině nedochází.
108. Stejně jako u celé řady jiných právních úprav lze předpokládat, že v praxi budou ohledně rozsahu oprávnění investorů řešeny určité hraniční situace. U obydlí sloužících skutečně jen k bydlení (tj. uspokojování bytových potřeb fyzických osob) může jít o vstupy či vjezdy na pozemky výměrou rozlehlejší, avšak funkčně související s rodinnými domy, chalupami či jinými rekreačními stavbami, nebo o vstupy do některých společných částí bytových domů. U nebytových prostor mohou vznikat nejasnosti plynoucí z široké škály typů a hybridních funkcí komerčních nemovitostí, včetně pravidelnosti nebo naopak epizodičnosti jejich užívání vlastníkem, přístupu veřejnosti do těchto prostor. Tyto hraniční situace však při zohlednění jedinečných skutkových okolností každého případu posoudí a rozhodnou obecné soudy a blíže přitom vyloží použitou právní úpravu.