Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18 ve věci návrhu na zrušení části § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů

IX. 5. 1 Vypořádání námitky neústavního oddělení výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a výroku o výši náhrady IX. 5. 1

1. 112. Základní námitkou navrhovatelky (blíže sub II. 2) vůči napadenému § 4a liniového zákona je tvrzený rozpor samotné koncepce využití institutu mezitímního rozhodnutí s požadavky vyplývajícími z čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť rozdělení procesu vyvlastnění na rozhodování o odnětí či omezení vlastnického práva a následně o výši náhrady nemá (stručně řečeno) odpovídat zásadě vyvlastnění za spravedlivou (přiměřenou) náhradu. Vzhledem k tomu, že k rozhodnutí o (konečné) výši náhrady může docházet s podstatným časovým odstupem po vydání mezitímního rozhodnutí o odnětí či omezení vlastnického práva, přičemž maximální možnou délku prodlevy mezi právní mocí rozhodnutí a právní mocí rozhodnutí o výši náhrady zákon neomezuje, má být vyvlastňovaný neústavně zkrácen na svém právu na náhradu.
2. 113. Ústavní soud se s touto námitkou navrhovatelky neztotožňuje, byť jí přitakává v tom ohledu, že vyvlastňovaný je určitou dobu v nejistotě (či naději) ohledně konečné výše náhrady za odejmutí či omezení jeho vlastnictví. Ústavní soud však s ohledem na nově zavedený mechanismus zálohové platby splatné ve výši a ve lhůtách stanovených podle § 4a odst. 5 liniového zákona nepovažuje toto rozfázování rozhodování za porušení ústavní zásady vyvlastnění za spravedlivou (přiměřenou) náhradu, neboť vyvlastňovanému by se vždy mělo dostat ekonomicky obhajitelné a v přiměřené lhůtě vyplacené protihodnoty, která bude určena znaleckým posudkem vyhotoveným podle § 3b liniového zákona, jímž má být primárně zjištěna obvyklá cena daného pozemku či stavby, která musí být v rozumném poměru k ceně tržní. K tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. II. ÚS 1135/14 (N 124/77 SbNU 899), zejména bod 21, popř. rozsudky ESLP ve věci Pincová a Pinc proti České republice ze dne 5. 11. 2002, č. stížnosti 36548/97, zejména body 52 a 53, nebo ve věci Pešková proti České republice ze dne 26. 11. 2009, č. stížnosti 22186/03, zejména body 34 a 35.
3. 114. Ústavní soud si je vědom toho, že při určování výše zálohy svědčí vyvlastniteli tzv. výhoda výběru znalce (k tomu pro srovnání viz § 20 zákona o vyvlastnění), která v praxi nemusí být bez významu, nicméně tento fakt nelze při abstraktní kontrole ústavnosti dosti dobře zohlednit a je nutné vycházet z předpokladu řádného výkonu znalecké činnosti (tj. především s vynaložením odborné péče, nezávisle a nestranně), a to se všemi druhy právní odpovědnosti, která s touto vysoce regulovanou činností souvisí. V této souvislosti lze poukázat na hodnocení takové úpravy Ústavním soudem v podobné věci [viz blíže nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) ve věci tzv. squeeze-outu a malých akcionářů]), kde konstatoval, že výběr znalce hlavním akcionářem, a to, že hradí náklady na vyhotovení znaleckého posudku, je-li to kompenzováno dalšími opatřeními státu (jako je soudní ochrana v nynější věci), nezpůsobuje neústavnost právní úpravy stanovení ceny. Konečně stejnou námitku by bylo možno vznést v případě, kdyby tak činil vyvlastňovaný. Špatné zkušenosti s některými znalci nemohou být důvodem pro to, aby byla za neústavní prohlášena právní úprava, která může být vykládána a používána neústavně. Dopad do majetkové sféry vyvlastňovaného představovaný vyplacením zálohy zpravidla ve výši obvyklé ceny dotčené nemovitosti je jen dočasný a nezasahuje do práv vyvlastňovaného v takové míře či intenzitě, aby bylo možno učinit závěr o zjevné nepřiměřenosti či jiném důvodu neústavnosti daného postupu. Mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a okamžikem úhrady zálohy na náhradu za vyvlastnění je vyvlastňovaný majitelem peněžité pohledávky se zákonným a dostatečně určitým titulem za bonitním dlužníkem (která je v případě potřeby postupitelná za úplatu na třetí osobu, ačkoli tento postup bude v praxi patrně výjimečný). Dochází tak k přeměně druhu aktiva z nemovitosti na peněžitou pohledávku za vyvlastnitelem a poté na peněžní prostředky (resp. přesněji řečeno, opět na peněžitou pohledávku, tentokráte již z titulu smlouvy o vedení účtu vůči bance), ale v žádném okamžiku daného postupu by za běžných okolností neměla být hodnota majetku vyvlastňovaného podstatně snížena či zvýšena toliko v důsledku použití napadeného § 4a liniového zákona.
4. 115. Ani lhůty pro zaplacení zálohy na náhradu za vyvlastnění (§ 4a odst. 5 liniového zákona) nebo lhůta pro vyrovnání případného rozdílu mezi zálohou a konečnou výší náhrady (§ 4a odst. 7 liniového zákona) v trvání 60 dnů nejsou tak zjevně či extrémně nepřiměřené či znevýhodňující vyvlastňovaného, že by svým trváním princip vyvlastnění za náhradu v důsledku popíraly či podstatně oslabovaly. V tomto ohleduje podpůrně (neboť kontext věcí byl do značné míry odlišný) použitelná také judikatura ESLP, který se trváním lhůty pro vyplácení kompenzací za vyvlastnění zabýval v rozsudku ze dne 9. 7. 1997 ve věci Akkus proti Turecku, č. stížnosti 19263/92, v němž jako určité obiter dictum příkladmo označil za přijatelnou a s čl. 1 Dodatkového protokolu souladnou lhůtu pro vyplacení náhrady za vyvlastnění v trvání 3 měsíců (viz bod 35). Dále viz např. rozhodnutí o nepřijatelnosti stížnosti ze dne 6. 2. 2003 ve věci Bas proti Turecku, č. stížnosti 68126/01, v němž ESLP označil prodlevu mezi konečným rozhodnutím a datem zaplacení náhrady v trvání 76 dní za přiměřenou a odmítl stížnost pro zjevnou neopodstatněnost (čl. 35 odst. 3 Úmluvy).
5. 116. Koncepce mezitímního rozhodnutí podle názoru Ústavního soudu nemá ani žádný zvláštní (dodatečný) dopad na likviditu dané části majetku vyvlastňovaného, neboť téměř ve všech možných typech právní dispozice s dotčenou nemovitostí je vyvlastňovaný znatelně a pod sankcí neplatnosti omezen již dříve na základě § 19 odst. 3 zákona o vyvlastnění. Navíc, jak uvedla vláda, již obecná úprava vyvlastňovacího řízení předvídá možnou časovou prodlevu mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a právní mocí výroku o výši náhrady (viz § 25 odst. 2 větu druhou zákona o vyvlastnění). Podle Ústavního soudu není ani vyloučeno, že postup vyplácení zálohy ve lhůtách podle § 4a odst. 5 liniového zákona může v praxi ve srovnání s případy vyvlastňovacích řízeních vedených v obecném režimu zákona o vyvlastnění, v nichž po samotném vyvlastnění panuje stále spor o výši náhrady, majetkově svědčit ve prospěch vyvlastňovaného. Důsledkem dvojkolejnosti soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví a nalézacím řízením o výši náhrady v občanském soudním řízení totiž nezřídka bývá stav, kdy vyvlastňovaný obdrží náhradu za vyvlastnění ještě s výraznějším časovým odstupem (z čehož neplyne, že by popsaný stav Ústavní soud aproboval - jde o stav nežádoucí, který je však řešitelný obecnými soudy v jednotlivých případech např. zohledněním ceny peněz v čase přiměřenými úroky postupem podle § 28 odst. 3 první věty zákona o vyvlastnění).
6. 117. Rovněž čl. 1 Dodatkového protokolu a judikatura ESLP jsou co do procedurální koncepce vyvlastňovacího řízení vůči členským státům relativně benevolentní a namísto jednotlivostí souhrnně hodnotí úroveň ochrany vyvlastňovaného před zásahem orgánu veřejné moci do jeho vlastnického práva (k tomu viz např. rozsudek ESLP ze dne 28. 10. 2018 ve věci G.I.E.M. S.R.L. a další proti Itálii, č. stížnosti 1828/06, zejména bod 302 a další prejudikaturu v něm uvedenou). Podle názoru Ústavního soudu oddělení výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a výroku o výši náhrady efektivitu ochrany vyvlastňovaného nesnižuje natolik, aby bylo možno dospět k závěru o jeho neústavnosti.
7. 118. Oddělení uvedených výroků považuje Ústavní soud za legislativní opatření (konstrukci), která je stále ještě v prostoru diskrece zákonodárce za podmínky, že je naplněna zásada legality vyvlastnění (zákonný základ), jsou splněny další (svojí povahou) hmotněprávní požadavky plynoucí na vyvlastnění z Listiny a Dodatkového protokolu (veřejný zájem, spravedlivá náhrada, subsidiarita a proporcionalita) a vyvlastňovanému se při ochraně jeho práv dostane spravedlivého přezkumného řízení včetně odpovídajících procesních záruk. Na tomto závěru nic nemění ani to, že institut mezitímního rozhodnutí podle znění napadeného § 4a liniového zákona vykazuje také znak vyloučení diskrece vyvlastňovacího úřadu ohledně jeho vydání, kdy je nelze vydat bez žádosti (návrhu) vyvlastnitele, avšak při splnění stanovených podmínek je na žádost vyvlastnitele vyvlastňovací úřad vydá vždy - je to tudíž pouze vyvlastnitel, který tímto procesním prostředkem disponuje (k tomu srov. § 148 odst. 1 správního řádu: „Jestliže to umožňuje povaha věci a jestliže je to účelné, může správní orgán vydat ...“). Tuto konstrukci Ústavní soud shledává v poměrech vyvlastňovacího řízení za věcně opodstatněnou - disponuje-li samotným řízením ve veřejném zájmu vyvlastnitel, nejeví se nelogické, aby to byl právě vyvlastnitel, který za stanovených podmínek disponuje touto procesní možností.
8. 119. Ústavní soud pro úplnost dodává, že případné řešení sporu o povahu tohoto rozhodnutí, tedy zdali jde skutečně o rozhodnutí mezitímní či rozhodnutí částečné, považuje z hlediska závěru o možném porušení základních práv a svobod za irelevantní.

IX. 5. 2 Vypořádání námitky porušení principu dělby moci v důsledku nedostatečných materiálních podmínek a personálního zabezpečení rozhodovací činnosti správních soudů ve spojitosti se zavedením zkrácených lhůt pro rozhodování o správních žalobách a kasačních stížnostech podle § 4a odst. 3 liniového zákona IX. 5. 2

1. 120. Obdobný závěr platí o navrhovatelčině argumentu porušení principu dělby moci z důvodu údajného nezajištění odpovídajících materiálních podmínek a personálního zabezpečení rozhodovací činnosti správních soudů tak, aby reálně mohly v daných lhůtách (§ 4a odst. 3 liniového zákona) rozhodovat o podaných správních žalobách, popř. kasačních stížnostech. Ani mezi touto námitkou a napadeným § 4a liniového zákona nespatřuje Ústavní soud žádnou relevantní ústavní spojitost, nehledě na to, že problém dělby moci je zde dokonce posouván z výkonu funkcí státní moci do oblasti materiálního a personálního zabezpečení jejich výkonu.
2. 121. Co se týče námitky narušení dělby moci cestou času a lhůt, Ústavní soud uvádí, že jejich plynutí lze považovat za významnou součást záruk dělby moci (tzv. časová rozpětí - volební období, funkční období, rotace funkcí), ale nikoli z hlediska lhůt pro vydání rozhodnutí uvnitř jedné z větví státní moci. Tam již jde o problém výkonu jednotlivých státních funkcí v souladu zejména s čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
3. 122. K samotným lhůtám stanoveným v § 4a odst. 3 liniového zákona Ústavní soud uvádí, že je nepovažuje prima facie za nepřiměřené či za prvek, který by přímo narušoval ochranu vlastnického práva vyvlastňovaných tím, že by jim v extrémně zkráceném řízení znemožnil účinně hájit svá práva a dobrat se náležitého soudního přezkumu tvrzeného zásahu do svého vlastnického práva. Lhůty, které zákon předepisuje soudům (popř. jiným orgánům veřejné moci) pro vydání rozhodnutí, mají praktické dopady především vůči nim, neboť ty jsou nuceny nastavit personální kapacity a obecně organizovat svoji činnost tak, aby byly objektivně schopny v požadovaných lhůtách konzistentně rozhodovat [k otázce ústavních požadavků na zákonné lhůty viz např. nálezy ze dne 6. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) nebo ze dne 1. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 17/09 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)]. Ústavní soud v napadeném § 4a odst. 3 liniového zákona ani v jeho důsledcích pak především nespatřuje případ „převedení agendy správního řízení“ na správní soudy.
4. 123. Rovněž tento argument je vytržen z celkového kontextu právního řádu a právní úpravy územního plánování, územního rozhodování, stavebního řízení a souvisejících procesních postupů (např. posuzování vlivů na životní prostředí apod.). Mezitímní rozhodnutí nelze řadit k tzv. překvapivým rozhodnutím státu. I když náš ústavní pořádek nenabízí prostředky ochrany životního prostřední (Matky Země – tzv. Pacha Mama), jako to činí Ústava Ecuadoru v čl. 71 až 74, přesto je zde řada okolností a nástrojů, které aspekt informovanosti, času a lhůt staví do jiného světla (viz již čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny).
5. 124. Ústavní soud jen ve stručnosti uvádí, že posloupnost jednotlivých veřejnoprávních aktů počíná použitím související a navazují řady nástrojů veřejného stavebního práva, takže:
   1. a) v případě obecné úpravy vyvlastnění podle zákona o vyvlastnění jde o postup, kde na sebe navazují:
      1. 1. nástroje územního plánování
      2. 2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
      3. 3. územní rozhodnutí
      4. 4. stavební povolení
      5. 5. jednání s vlastníkem
      6. 6. vyvlastnění
      7. 7. náhrada
      8. 8. případná realizace stavby
      9. 9. kolaudační souhlas (rozhodnutí)
   1. b) v případě vyvlastnění v kombinaci zákona o vyvlastnění s mezitímním rozhodnutím podle § 4a liniového zákona (tzv. malá předběžná držba) jde o postup, kde na sebe navazují:
      1. 1. nástroje územního plánování
      2. 2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
      3. 3. územní rozhodnutí
      4. 4. stavební povolení
      5. 5. jednání s vlastníkem
      6. 6. mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění
      7. 7. záloha na náhradu
      8. 8. realizace stavby
      9. 9. plná náhrada
      10. 10. kolaudační souhlas (rozhodnutí)
   1. c) a pro úplnost (viz vložení § 4c liniového zákona – sub 111) vyvlastnění s mezitímním rozhodnutím (tzv. velká předběžná držba) podle § 4c liniového zákona
      1. 1. nástroje územního plánování
      2. 2. posuzování vlivů na životní prostředí (když je podle zákona o EIA nutné)
      3. 3. územní rozhodnutí
      4. 4. stavební povolení a mezitímní rozhodnutí o vyvlastnění
      5. 5. záloha na náhradu v motivační výši
      6. 6. realizace stavby
      7. 7. plná náhrada
      8. 8. kolaudační souhlas (rozhodnutí)

   U všech těchto variant vyvlastňovacího řízení platí, že:

   1. a) o nástrojích územního plánování rozhoduje v případě politiky územního rozvoje vláda, v případě územního rozvojového plánu Ministerstvo pro místní rozvoj, v případě zásad územního rozvoje zastupitelstvo kraje a v případě územních plánů zastupitelstvo obce. Vlastníci dotčených nemovitých věcí (pozdější vyvlastňovaní) se zde mohou zapojit (typicky v případě územních plánů prostřednictvím námitek);
   2. b) posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) je v působnosti buď krajského úřadu, nebo Ministerstva životního prostředí. Zde bude vlastník dotčenou veřejností podle § 3 písm. i) bodu 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí);
   3. c) o územním rozhodnutí, stavebním povolení a kolaudaci rozhoduje stavební úřad. V případě územního a stavebního řízení je vlastník plnohodnotným účastníkem příslušného řízení podle § 85 odst. 2 písm. a), resp. § 109 písm. b), c) a d) stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) se všemi právy z toho vyplývajícími.

      K tomu, co je uvedeno sub c), je třeba ovšem pro korektnost dodat, že podle § 184a účinného stavebního zákona č. 183/2006 Sb. je nadto nutný souhlas vlastníka, ale podle odstavce 3 tohoto ustanovení je třeba vidět, že: (1) „Není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. Není-li žadatel o povolení změny dokončené stavby jejím vlastníkem, dokládá souhlas vlastníka stavby. K žádosti o povolení změny dokončené stavby v bytovém spoluvlastnictví vlastník jednotky dokládá souhlas společenství vlastníků, nebo správce, pokud společenství vlastníků nevzniklo. (2) Souhlas s navrhovaným stavebním záměrem musí být vyznačen na situačním výkresu dokumentace, nebo projektové dokumentace. (3) Souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem.“

1. 125. Ústavní soud proto nemůže nabízenou argumentaci časem, jistotou, očekáváním či překvapivostí vytrhávat z kontextu procesních postupů veřejného stavebního práva. Samozřejmě že tím, co bylo právě uvedeno, nemá být řečeno, že k vyvlastnění dojít nemůže, jinak by ani nešlo o institut vyvlastnění, jsou-li splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, nýbrž pouze to, že za obvyklého chodu věcí (a v České republice zvláště) nejde jen o dny či minuty, jak by naznačovalo navrhovatelkou uvedené srovnání s prováděním neodkladných úkonů v trestním řízení, ale nejde obvykle ani o oněch 14 dnů podle notifikační lhůty v § 2f liniového zákona.