IX.

Předchozí stránka

1. 58. V rámci posledního, třetího kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumá přiměřenost zásahu (proporcionalitu v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu jednoho nositele není nepřiměřená k zásahu do základního práva nebo svobody někoho jiného (kautela zásahu do práv a svobod druhých, zde jiných účastníků volební soutěže) nebo ve vazbě na sledovaný legitimní cíl (svobodné a demokratické volby). Jinými slovy řečeno, je nutno zkoumat, zda v posuzované věci tvrzené neústavní omezení svobody projevu podle čl. 17 Listiny svým negativním důsledkem nepřevyšuje pozitiva, která přináší napadená právní úprava, která má mj. za cíl ochranu svobodné soutěže politických sil ve smyslu čl. 22 Listiny. S přihlédnutím ke zvláštnostem obsahu napadených ustanovení (viz bod 48 – obsahová neutralita) a jejich formulaci [viz k tomu body 30 a násl. odůvodnění nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.) k testu kvality zákona podle judikatury ESLP, zejména body 30 až 39 odůvodnění, požadavky dostupnosti, předvídatelnosti a záruk před svévolnou nebo libovolnou aplikací exekutivou, k čemuž by mohl vést až formalistní výklad pojmu „účasti“ v § 16 odst. 2 ZVP odtržený od jiných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména § 16 odst. 1, § 16e odst. 8 až 10] bylo možno omezit se jen na zvláštnosti jejich předmětu (účast na volební kampani). Takto je třeba rovněž vykládat napadená a s nimi související ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Jejich účelem je regulace volební soutěže vedené za pomoci finančních prostředků, a tím obcházení limitů pro výdaje na volební kampaň, nikoli zabránit vyjadřování názorů na kandidáty jiným způsobem (bez placení prostředky volební kampaně podle § 16e odst. 10 ZVP) a zbytečnému obtěžování, popř. dokonce zpochybňování racionality jednání exekutivy. Incidentní případ, na jehož základě se navrhovatel obrátil na Ústavní soud, však není takovým případem, nicméně potřebu nejen ústavně souladného, ale i rozumného výkladu předmětných ustanovení ZVP je třeba připomenout, protože v jiné skutkové konstelaci by tato úprava nemusela obstát.
2. 59. Ústavní soud v minulosti, tj. před účinností napadených ustanovení, konstatoval, že považuje regulaci volební kampaně za nedostatečnou, když v nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) mimo jiné shledal, že očekává „že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně souladná“. Dále pak měl za to, že „je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající ‚volbám′ z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie“.
3. 60. Zákonodárce tedy napadenou právní úpravou mimo jiné alespoň částečně (viz k tomu usnesení ze dne 25. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 41/21 k přetrvávajícím nedostatkům právní úpravy soudní kontroly voleb) reagoval na výtky Ústavního soudu, podle kterého byla předchozí právní úprava v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci (šlo o nadměrný zásah). Nová úprava tak reguluje volební chování i třetích osob rovněž tím, že sankcionuje jejich přestupky proti pravidlům vedení volební kampaně, a tím se snaží zajistit, aby byl volební boj co možná nejrovnější a nejtransparentnější, což bez regulace není možné. Ústavní soud i při posouzení nynější věci setrvává na právním názoru, že volební kampaň musí mít nějaká předem stanovená pravidla, která zaručí dodržení férové volební soutěže kandidujících subjektů v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny ve spojení čl. 17 a čl. 21 odst. 1 Listiny.
4. 61. Právě to je výchozím referenčním kritériem pro rozhodování Ústavního soudu v nynější věci. Volební kampaň neslouží na prvním místě k tomu, aby někdo obecně vyjadřoval svůj názor. To může kdykoli. V době volební kampaně však jde o potřebu právní (a vynutitelné) úpravy vedení volební soutěže, které se především účastní kandidující subjekty jako hlavní aktéři. Podstata a smysl volební soutěže budou zachovány i v případě, že se nenajde nikdo, kdo by se jí byl ochoten zúčastnit v postavení onoho registrovaného „třetího“, tedy že zde nebudou další fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby, které budou vydávat „bez vědomí“ (sc. bez souhlasu) do určeného limitu finanční prostředky ve prospěch či neprospěch zvolení nějakého kandidujícího subjektu, aniž jejich názor podléhá kontrole či omezení. Namítá-li navrhovatel, že taková registrace není třeba v obecních volbách, Ústavní soud pouze připomíná, že v obecních volbách je zcela jiná úprava financování účasti v obecní volební kampani. Až tam bude nějaký finanční limit stanoven, vznikne možnost jeho obcházení, a tím i potřeba regulace možností takového obcházení. Proto ani tato námitka nebyla shledána důvodnou.
5. 62. Ústavní soud též připomíná, že již v nálezu ze dne 10. 7. 1997 sp. zn. III. ÚS 359/96 (N 95/8 SbNU 367) dospěl k závěru, že „ústavně zaručené právo vyjadřovat své názory (čl. 17 odst. 2 Listiny) bez ohledu na případně možné omezení zákonem (čl. 17 odst. 4 Listiny) je již obsahově omezeno právy jiných, ať již tato práva plynou jako ústavně zaručená z ústavního pořádku republiky, či z jiných zábran daných zákonem, chránících celospolečenské zájmy či hodnoty“. Při hodnocení napadené právní úpravy z hlediska jejího zásahu do svobody projevu podle čl. 17 Listiny považuje Ústavní soud za určující tu skutečnost, že předmětné regulaci nepodléhá jakákoliv podoba volební kampaně vedené třetími osobami, ale pouze taková propagace, za kterou se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata, přičemž výdaje (ne názory) je třeba evidovat (§ 16 odst. 1 věta první in fine ve spojení s § 16e odst. 7 až 11 ZVP). Nejde tedy o zásah do jakékoliv podoby svobody projevu podle čl. 17 odst. 1 Listiny, ale pouze do takového projevu, za který dotčená osoba vynaložila finanční prostředky, tedy jednoduše řečeno někomu zaplatila (srov. § 16e odst. 9 ZVP). Z hlediska ústavně konformního výkladu pak nutno toto ustanovení [tj. „jakákoliv propagace (...) za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata“] vykládat tak, že jde o právní regulaci tzv. volební reklamy, tj. zejména placených inzerátů, billboardů, televizní, rozhlasové nebo novinové reklamy, placené inzerce na internetu, přímého marketingu prostřednictvím placených zaměstnanců (např. prostřednictvím telemarketingu) apod. Ústavní soud zde pouze pro úplnost dodává, že vzhledem k významným odlišnostem se nezabýval srovnáváním svobody projevu ve formě financování volební kampaně (viz např. Spojené státy americké).
6. 63. Z povahy věci nepůjde o prezentaci vlastních názorů např. na veřejných shromážděních, v neplacených prostorech v médiích (např. prostřednictvím blogu nebo diskusních fór) nebo prostřednictvím osobních profilů na sociálních sítích na internetu nebo ve formě přeposílaných hromadných e-mailů (nejde-li o placenou reklamu nebo činnost). Ústavní soud připouští, že zde vždy budou v praxi volebních kampaní tzv. šedé zóny (např. samovýroba a samotisk dehonestujících letáků na politického konkurenta na maloměstě a jejich distribuce vlastními silami do schránek voličů, což nelze stricto sensu vykládat jako placenou volební reklamu, k jiným účinným formám viz sub 53), ale v takových případech zde pořád existuje možnost zrušení výsledku voleb jako takových v případě extrémních excesů při vedení volební kampaně [jaký odborný problém hodnocení vad ve vedení volební kampaně představuje posouzení její ústavnosti a zákonnosti viz nález ze dne 2. 4. 2019 sp. zn. I. ÚS 4178/18 (N 53/93 SbNU 203) a na něj navazující usnesení ze dne 9. 8. 2019 sp. zn. IV. ÚS 1767/19].
7. 64. Z uvedeného je patrné, že tvrzený zásah do svobody projevu podle čl. 17 Listiny, spočívající v registraci u Úřadu pro dohled (s hrozbou následné sankce), se týká pouze takových subjektů, které se zapojují do volební kampaně tak, že jsou ochotny na to v zákonem vymezeném čase vynaložit finanční prostředky. Na takové subjekty pak však již nelze nahlížet prizmatem „absolutní“ svobody projevu čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny mimo tento vymezený čas v § 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ale právě tím, že jsou již aktivními účastníky volební kampaně vynakládajícími na ni finanční prostředky. Potom je jejich určitá regulace podle Ústavního soudu (a to i s ohledem na závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04) žádoucí, a to s ohledem na čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Takovouto regulaci pak nevylučuje ve své rozhodovací praxi ani ESLP, což ostatně i sám navrhovatel uznává (sub 13 a 25), nehledě na to, že je problematické si jen představit, že hlavní aktéři (kandidující subjekty) regulovány budou, kdežto ostatní budou ve volební kampani jednat bez pravidel stylem catch as catch can.
8. 65. Ústavní soud nadto zdůrazňuje, že požadavky na zapojení třetích osob jsou pouze formálního rázu (registrace u Úřadu pro dohled) a je jim stanoven podle Ústavního soudu přiměřený finanční limit pro účast ve volební kampani [podle § 16e odst. 8 ZVP jde pro volby do Poslanecké sněmovny o částku 1 800 000 Kč včetně daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“), pro volby do Senátu o částku 40 000 Kč včetně DPH za každý volební obvod, koná-li se pouze první kolo voleb, nebo částku 50 000 Kč včetně DPH za každý volební obvod, koná-li se první i druhé kolo voleb], když výši finančního limitu nelze podle Ústavního soudu shledat neústavní. Pro volby do Poslanecké sněmovny tak jde nanejvýše o padesátinu toho, co může vynaložit kandidující politická strana nebo hnutí.
9. 66. Z tohoto hlediska je třeba zdůraznit, že je-li do nějaké svobody zasahováno, pak je to nikoli svoboda projevu vázaného a spojeného s finančními náklady, nýbrž svoboda informačního sebeurčení ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, kdy je po registrovaných třetích osobách již z povahy věci potřebné vyžadovat uvádění potřebných údajů (viz zejména § 16e odst. 1 až 7 ZVP) pro kontrolu dodržování zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud zde nikoho nepodezřívá z toho, že by za omezení svobody projevu byla považována výluka účasti veřejného sektoru a dalších subjektů uvedených v § 16e odst. 2 ZVP, neboť to bylo typické pro období do listopadu 1989, nebo v případě dalších subjektů by mohlo jít o obcházení pravidel stanovených pro vedení volební kampaně obecně. Problémy tak lze očekávat právě tam, kde by docházelo k pokusům obejít tato pravidla ať již vyhýbáním se registraci, nebo vynakládáním penězi ocenitelných plnění, a tím k narušování § 16 až 16i zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanovených pravidel vedení volební soutěže.
10. 67. Při posouzení důvodnosti návrhu (a potřebnosti napadené právní úpravy podle testu proporcionality) nemůže Ústavní soud odhlédnout od toho, jaké by mělo zrušení (bez náhrady) napadených ustanovení důsledky pro dodržení férové volební soutěže ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Zrušením napadených ustanovení by se limity pro vedení volební kampaně staly neomezenými a obejitelnými jako v minulosti a novelizace právní úpravy výdajů na volební kampaň by pozbyla významu, stejně jako významná část působnosti Úřadu pro dohled. S přihlédnutím k tomu, co již Ústavní soud uvedl k prvnímu a druhému kroku testu proporcionality, by pak nic nebránilo kandidujícímu subjektu, který by chtěl překročit limity pro financování své kampaně, aby kampaň v jeho prospěch vedly de iure „nezávislé“ třetí osoby s tím, že by tvrdily, že tak činí bez vědomí kandidujícího subjektu, i když by na něj byly de facto navázány. Tyto třetí osoby by pak nemusely splňovat nejen finanční hranice, ale současně by nemusely plnit ani žádné další požadavky na integritu a transparentnost volební kampaně (například požadavek na zřízení zvláštního volebního účtu a informace s tím spojené), a zároveň by se jejich výdaje na kampaň ani nezapočítávaly do limitu pro kandidující subjekt. Zrušením napadených ustanovení by pak podle Ústavního soudu reálně hrozilo narušení svobodné soutěže politických sil, a to s přesahem i do čl. 5 Ústavy.
11. 68. Zde lze připomenout i disent k usnesení, na jehož základě navrhovatel podal nynější návrh, ve kterém se zdůrazňuje, že: „Vítězem voleb nemá být ten, kdo si může dovolit vedení nejnákladnější kampaně, i pokud by byl původ prostředků zcela transparentní.“ Sice je pravda, že ten nejbohatší nemá zaručeno volební vítězství, i kdyby vynaložil sebevětší množství prostředků, nicméně se jeho možnosti takto výrazně zvyšují, navíc při použití nových technologií, působením na názory voličů, které však již vůbec transparentní být nemusí, což potřebu jejich regulace podle názoru Ústavního soudu ještě zvyšuje.
12. 69. Jde zejména o různé formy umělé inteligence jako tzv. social bots, tedy sociální boti (vytváření, přetváření, zasílání informací, tweetů o kandidátech a jejich protivnících za pomoci počítačových programů), tzv. astro-turfing (skrývání skutečných podporovatelů, sponzorů, umělé vytváření nebo násobení podpory) nebo tzv. blockchain-technology spočívající v ovlivňování vyhledávaní ve vyhledávačích a přednostní nabízení určitých (zde nikoli výrobků) kandidátů, jejich témat a programů a potlačování konkurence např. vytvářením množství spamů, takže volební sdělení kandidátů zanikne, jak je známe z jiných států. V nich jsou tyto technologické možnosti „třetích“ (navíc samozřejmě neregistrovaných) osob považovány za stále rostoucí problém (viz k tomu Brkan, M. Artificial Intelligence and Democracy: The Impact of Disinformation, Social Bots and Political Targeting. Delphi č. 2, roč. 2019, s. 66-71; Svantesson, D. J., van Caenegem, W. Is it time for an offence of „dishonest algorithmic manipulation for electoral gain“? Alternative Law Review, č. 3, roč. 2017, s. 184-188; Mitsch, L. Soziale Netzwerke und der Paradgmenwechsel des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses. Deutsches Verwaltungsblatt, č. 19, roč. 2019; a zejména Mast, T. Schöne neue Wahl – Zu den Versprechen der Blockchain-technologie für demokratische Wahlen. Juristen-Zeitung, č. 5, roč. 2021, s. 237-246; Fox, A. Automated Political Speech: Regulating Social Media Bots in the Political Sphere. First Amendment Law Review, č. 3, roč. 2020, s. 114-166). Právě regulace působení „třetích“, nekandidujících, ale v pozadí nebo naopak v popředí stojících subjektů je v zájmu zachování férové volební soutěže nevyhnutelná [viz k tomu pesimistické závěry učiněné v práci Computational Propaganda. Political Parties, Politicians, and Political Manipulation on Social Media. Wooley, S. C., Howard, Ph. N. (Edts). Oxford, Oxford University Press 2018, s. 241 a násl.]. V budoucnosti to bude ještě významnější, protože to už nebudou jen skuteční účastníci volební soutěže a ovlivňovatelé (influenceři) chování ve volebních vztazích, nýbrž jen ti, kteří budou vytvářet umělé profily podporovatelů, dávat „lajky“ nebo „mračouny“ kandidujícím, vést pomocí robotů (botů) diskuse s oponenty, dávat návody, jak hlasovat, upravovat hlasovací lístek, pro koho hlasovat, jak je kdo podporován a stojí si v průzkumech atd.
13. 70. V České republice dosud není výslovně upravena regulace nebo zákaz takových praktik nebo povinnost transparentnosti tzv. sociálních botů, které nový kalifornský zákon v čl. 17940 písm. a) definuje jako automatizovaný online účet, kde všechny nebo v podstatě všechny akce nebo příspěvky tohoto účtu nejsou výsledkem jednání nějaké osoby (an automated online account where all or substantially all of the actions or posts of that account are not the result of a person – dostupné na https://leginfo.legislature.ca.gov/faces/billTextClient.xhtml?bill_id=201720180SB1001). Podle čl. 17941 písm. a) tohoto zákona má (od 1. 7. 2019) uživatel vědět, zda takový program neslouží k podněcování k nákupu zboží nebo ovlivňování hlasování („incentivizing a purchase“ or „influencing a vote“ – požaduje se sdělení – „jsem bot“, které je v České republice známo spíše z opačné strany při stahování informací s žádostí o potvrzení „nejsem robot“). Všechny tyto jevy mají obecný dosah, takže se začíná hovořit o tzv. postpravdivém světě (post-truth world), avšak s ohledem na klíčový význam voleb a volebních kampaní je důležité vědět, že rostoucí zasahování do volební kampaně nějakou třetí stranou (nemusí jít jen o venkovní poutače jako v České republice, ale o falešná sdělení uvedenými formami) je významným podnětem nejen ke sledování těchto praktik, ale také k legislativním snahám o jejich regulaci. Proto Ústavní soud na tyto nové okolnosti považuje za potřebné upozornit, protože ve srovnání s obsahově neutrální regulací účasti „třetích“ osob ve volební kampani podle napadených ustanovení jde o daleko závažnější problém vedení férové volební soutěže v souladu s ústavním pořádkem, než je tomu v nyní posuzované věci navrhovatele, kde jde o pokutu za propagaci brožury zaměřenou proti jednomu významnému kandidátovi ve volbách.
14. 71. Zásah do svobody projevu podle čl. 17 Listiny podle navrhovatele představuje samotná nutnost předchozí registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled. Byť si je Ústavní soud vědom určité problematičnosti napadené právní úpravy z hlediska faktu, že registrační princip je spjat s omezením svobody projevu, a to mimo jiné z důvodu právní úpravy obsažené v § 16e odst. 4 poslední větě ZVP, podle které „registrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve dnem následujícím po dni registrace“, přesto tato právní úprava z hlediska ústavní konformity obstojí jako pravidlo pro účast ve volební soutěži, protože právě tak je třeba na tuto úpravu nahlížet. Jiný závěr by zpochybnil např. i samotnou registraci kandidátů, protože v prvé řadě nejde o zásah do svobody projevu (při registraci a kontrole se názor žadatele nezkoumá, neuvede-li jej sama registrovaná třetí osoba z nějakého důvodu sama, což je v praxi výjimečné), ale jde především o ústavně souladné získávání osobních údajů neodporující čl. 10 odst. 3 Listiny a sloužící legitimnímu cíli zajištění férové volební soutěže, i když lze doufat, že zákonodárce po zhodnocení poznatků a zkušeností s touto úpravou přistoupí k její srozumitelnější a jednoznačnější úpravě.
15. 72. Jednak by posuzovaná právní úprava bez nutnosti registrace a možnosti následné kontroly Úřadem pro dohled byla zcela neúčinnou, jelikož by Úřad pro dohled nevěděl, koho má a může v souladu se zásadou legality (čl. 2 odst. 2 Listiny) kontrolovat, což by ony třetí osoby, které by měly potřebu pravidla obcházet, mohly zneužívat, a zadruhé by to vedlo k již výše uvedenému a nežádoucímu anonymnímu vedení kampaně a snadnému obcházení jejích finančních limitů, které by tak byly bez významu, což by mohlo prohlubovat faktické možnosti ovlivňování politického soutěžení.
16. 73. Nadto, jak již bylo uvedeno výše, odmítnutí registrace je možno pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. nositelé veřejné moci, politického institutu, zahraniční právnické osoby atd. – viz § 16e odst. 2 ZVP), čímž je vyloučena libovůle Úřadu pro dohled, nehledě na možnost soudního přezkumu jeho činnosti. Není též bez významu argument vlády, že registrace podle napadených ustanovení je podobná způsobu evidence periodického tisku podle § 7 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění zákona 227/2009 Sb., kdy je tato praxe určitého omezení svobody projevu taktéž celospolečensky akceptována. Nutno též zopakovat, že kdyby Úřad pro dohled byl v případě žádosti o registraci nečinný, má takový subjekt (žádající o registraci) dostatečné procesní nástroje, jak se domoci svých práv (postupem proti nečinnosti správního orgánu, včetně zaručeného soudního přezkumu).
17. 74. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud doplňuje, že napadená ustanovení obstojí mimo jiné také v kontextu správního trestání. Nelze opomíjet, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu se dopustil obviněný ze správního deliktu, přirozeně nese správní orgán (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006 č. j. 2 As 46/2005-55). V sankčním řízení se v čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, nebo naopak lhostejnosti účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012 č. j. 1 As 136/2012-23). Při tomto rozložení důkazních povinností je legitimní, aby Úřad pro dohled, který musí v řízení o správním deliktu nést celé důkazní břemeno, měl k dispozici přiměřený a současně účinný nástroj, jak tento veřejnoprávní cíl vůbec splnit, což je právě i předchozí registrace třetí osoby ve zvláštním registru Úřadu pro dohled. Napadená úprava tak nepředstavuje nepřiměřený prostředek ani z hlediska správního práva trestního.

Následující stránka