IX.

Předchozí stránka

1. 75. Soudní přezkum, jak je ostatně zřejmé z nyní posuzované věci, je pak registrovaným třetím osobám zaručen i v případě, že spáchají předmětný správní delikt podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, za který jim hrozí pokuta od 10 000 Kč do 100 000 Kč [viz k tomu § 16h odst. 5 písm. a) ZVP, k praxi správního trestání pak kromě zpráv Úřadu pro dohled (na adrese https://www.udhpsh.cz/aktuality) novější přehledy jako např. Sylvestrová, T. Krátce ke správnímu trestání ze strany Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Správní právo, č. 4, roč. 2020, s. 237-246, a obecněji Jelínková, J. Posouzení přiměřenosti výše pokuty za přestupek. Správní právo, č. 3-4, roč. 2022, s. 149-159].
2. 76. Nadto je právním řádem zaručena případná možnost moderace pokuty soudem nebo dokonce upuštění od jejího uložení. Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může za situace, kdy byl trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě (§ 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Jinými slovy řečeno, i kdyby v konkrétní věci došlo registrovanou třetí osobou k porušení povinností stanovených napadenými ustanoveními a šlo by o takový důvod, pro který by soud měl za spravedlivé upustit od uložené sankce, právní úprava tuto možnost připouští.
3. 77. Ústavní soud tedy na základě všeho výše uvedeného nepřisvědčil argumentaci navrhovatele. S přihlédnutím k ústavnímu požadavku, aby byl politický systém České republiky podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny založen na volné (svobodné) soutěži politických stran, to znamená, že ústavní pořádek demokratického právního státu „předpokládá zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran“ (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17). I na tuto část politické soutěže se právě proto, že jde o soutěž podle stanovených pravidel férového střetávání, vztahuje potřeba omezení svobody projevu podle čl. 17 odst. 4 Listiny (obecné kautely omezení svobody projevu). Napadená ustanovení v kontextu celé právní úpravy volební kampaně mimo jiné sledují legitimní cíl ochrany svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny vedené podle předem stanovených a transparentních pravidel, která vyžadují rovněž znalost toho, kdo za koho „kope“ (speciální ústavní kautely omezení svobody projevu). Bez registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled a bez splnění dalších podmínek transparentnosti na tuto registraci navazujících nelze zajistit účinnou kontrolu financování volební kampaně vedené třetími osobami, které mohou být navázány, a to i skrytě, na kandidující subjekty. Proto tato politická soutěž nemůže být určována pouze finančními možnostmi kandidujících volebních subjektů, které mohou ovlivňovat veřejné mínění prostřednictvím toho, že „obsadí“ větší část mediálního a dalšího (např. „plakátovacího“) prostoru (mimo záruky rovnosti působení podle § 16 odst. 4 až 8 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
4. 78. Nelze též přehlédnout, že svoboda projevu musí být vykládána v kontextu zvláštností volební kampaně. Ta je vedena před volbami, které se konají v pravidelných intervalech (čl. 21 odst. 2 Listiny), přičemž jejich konání je předurčeno čl. 17 odst. 1 a 2 Ústavy, zatímco zahájení volební kampaně je podle (ne zcela vyhovující) současné právní úpravy navázáno na vyhlášení voleb a vyhlášení jejich výsledku (§ 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Z hlediska pravidel vedení volební kampaně tak může stále platit stará maxima, že volební kampaň začíná den po skončení voleb, i když se spíše nyní ukazuje, že začíná nová forma kampaně za zpochybnění volebního výsledku a vítězství soupeřů. Nikdo nikomu nebrání, aby se tak dělo. Stejně tak ale nikdo není nucen vést volební agitaci již od vyhlášení voleb prezidentem republiky, nýbrž podle vlastního uvážení, volební strategie a taktiky a finančních možností. Není třeba připomínat, že o „významu toho, být na čele“ v průzkumech veřejného mínění několik měsíců před volbami se přesvědčilo již více kandidujících stran, bez ohledu na to, kolik prostředků a úsilí do té doby vynaložily.
5. 79. Mezi svobodou projevu a volební agitací je třeba respektovat rozdíly v jejich obsahu, právní povaze a účelu (viz např. Issacharoff, S., Kaplan, P. S., Pildes, R. H. The Law of Democracy. Legal Structure of Political Process. 4. vyd., New Your, Foundation Press, 2012, s. 410 a násl.). Ve volební kampani nejde jen a pouze o svobodu vyjádření názoru v pozitivním nebo negativním smyslu (tedy svobodu se vyjádřit nebo naopak mlčet), nýbrž o získání pozornosti, vyložení programu, jehož plnění se slibuje na další volební období, získání (především) voličů, aby se k volbám dostavili a hlasovali pro určitý program ztělesněný volební stranou a zejména pro její kandidáty. Na rozdíl od svobody projevu zde je „předurčen“ účel, obsah, čas a místo volební komunikace. Ústavní soud proto zdůrazňuje, že vztah jedince a veřejné moci je regulován systémem základních práv a svobod, nikoli však jen izolovaně působícími právy a svobodami, což konečně dokládá množství ústavních kautel zaručujících vzájemné působení základních práv a svobod v Listině. Z hlediska klasifikace jejich vzájemného působení (konflikt, kolize, konkurence a kooperace) jde v případě práva na účast na správě veřejných věcí a na přístup k voleným funkcím (čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, čl. 5 Ústavy) a svobody projevu (čl. 17 Listiny) o vztah kooperační, kdy je svoboda projevu uplatňována v podmínkách volební soutěže, která musí mít stanovena pravidla právě z hlediska účelu, obsahu, času a místa. Je tak rozdíl mezi možností „jít si zakopat“ na hřiště a mezi možností nastoupit k utkání, ve kterém musím respektovat pravidla účasti, chování, času trvání hry, barvy dresu, počtu hráčů atd.
6. 80. Ústavnímu soudu není znám jiný způsob, který by do práv třetích osob, které se chtějí volební soutěže zúčastnit, zasahoval s menší intenzitou do svobody jejich projevu v době volební kampaně. Jde o nepřímé omezení svobody projevu, oproti níž však stojí podstatný zájem státu na ochraně férově vedené svobodné soutěže politických sil. Napadená právní úprava proto i v třetím kroku testu proporcionality obstojí. Podstatné z hlediska ústavní konformity pak je, že jde o regulaci svobody projevu obvykle charakterizovanou jako zásah obsahově neutrální (content neutral test, content neutral scrutiny nebo content neutral restrictions – srov. např. obsahově neutrální požadavek nočního klidu, hlučnosti, místa projevu). V takovém případě regulace není prvotně cílena na to, co a jak může tzv. registrovaná třetí osoba vyjadřovat, jaký může být obsah jejího sdělení, stanoviska nebo názoru, ani nerozlišuje z hlediska obsahu nebo názoru mezi registrovanými třetími osobami. Požaduje pouze omezení se v nákladech spojených s „vyjádřením“ ve volební kampani, aniž je to vázáno na předchozí souhlas přímých účastníků volební soutěže („bez vědomí kandidujících“, tedy nikoli, že by o tom nevěděli, neboť stačí nahlédnout na webovou stránku Úřadu pro dohled), takže to klade požadavky jen na hodnocení toho, co bylo Úřadu pro dohled sděleno a co může nebo má být započteno do výše nákladů.
7. 81. Tyto třetí osoby nejsou omezeny z hlediska určení toho, co mohou nebo mají říkat, co nesmějí říkat, za jakých podmínek to smějí říkat atd., ale stejně tak nejsou omezeny v tom, komu peníze nebo jinou formu obdobné podpory poskytnou. Ústavní soud tak konstatuje, že tato úprava není projevem zlého úmyslu zákonodárce (tzv. bad faith – viz nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 62 odůvodnění) zasáhnout do řádně vedené volební soutěže. Jde proto jen o meze finanční podpory („ve prospěch“ koho) a o přípustný zásah do svobody informačního sebeurčení (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 3 Listiny). Současně Ústavní soud připouští, že argumentace navrhovatele není zjevně neopodstatněná a reflektuje problémy, které v judikaturní praxi rozhodování na základě neutrálního obsahu regulace mohou vznikat (viz k tomu přehled těchto problémů např. v Sekulow, J. A., Zimmerman, E. M. Uncertainty Is the Only Certainty: A Five-Category Test to Clarify the Unsure Boundaries between Content-Based and Content-Neutral Restrictions on Speech. Emory Law Journal, č. 2, roč. 2015, s. 454 a násl.).
8. 82. K tomu naopak Ústavní soud poukazuje na právní názor, který k obsahu sdělení ve volební kampani zaujal v již citovaném (sub 47) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, jehož nosné důvody se vztahují na každého, kdo se volební kampaně účastní, stejně jako na orgány veřejné moci (zejména soudy), které námitky proti vedení volební kampaně v rozporu se zákonem č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, posuzují (viz např. výčet v usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 4/2022). Konečně není od věci zdůraznit, že tato forma finanční účasti může být rovněž obsahově neutrální, když velcí sponzoři dávali stejné částky různým politickým stranám, které stály proti sobě. V rovině kontroly ústavnosti napadených ustanovení proto nelze tvrdit, že dochází k takovému zásahu (až porušení) do svobody projevu. Stejně tak je pro zamítavé stanovisko Ústavního soudu významná okolnost, že napadená právní úprava v kontextu celkové regulace mezí vedení volební kampaně stanoví jen maximální výši finančně vyjádřené podpory, přičemž nejde o zjevnou diskriminaci takových podporovatelů; navíc jde o regulaci oblasti, ve které nelze bez finančních prostředků v celostátním měřítku uspět, ale současně to nevede k návratu praxe, kdy se dala tímto způsobem veřejná funkce (na rozdíl od veřejných pohledávek) ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny koupit, jak to bylo možné až do 18. století (srov. oproti tomu možnost koupě úřadů spojených s výběrem daní od starověku – Schuller, W. Ämterkauf im römischen Reich. Der Staat, č. 1, roč. 1980, bez ohledu na odbornou způsobilost uchazeče).
9. 83. Ústavní soud tak dospívá k závěru, že napadená ustanovení lze ústavně souladně vyložit takovým způsobem (viz sub 50), že jejich aplikace Úřadem pro dohled a správními soudy je možná v míře, ve které nebude nadměrně zasahovat do ústavně zaručených práv a svobod třetích osob. Ústavní soud jen závěrem připomíná přímo ústavně zakotvený požadavek ústavně souladného výkladu právních předpisů zejména v oblasti právní regulace politického a volebního soutěžení (čl. 9 odst. 3 Ústavy a čl. 22 Listiny). Tato povinnost dále plyne pro soudy i správní orgány jednak z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 90 Ústavy, jednak ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy [srov. již nález ze dne 26. 3. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)].
10. 84. To, co bylo právě uvedeno (sub 67), neznamená, že praxe používání napadených ustanovení v konkrétních případech nemusí vzbuzovat pochybnosti. Ústavní soud však ve své judikatuře [viz nálezy ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.) a ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.)] pro takové situace nevylučuje možnost přezkumu jejich ústavnosti na základě nových nebo dalších argumentů, které v řízení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nebyly vzneseny nebo zváženy. Ústavní soud proto připomíná, že přezkum ústavnosti ZVP provedl v situaci, kdy se napadená právní úprava teprve stala součástí právního řádu a reaguje na nové zkušenosti s vedením volební kampaně využívajícím poznatky politického marketingu a s fungováním Úřadu pro dohled. Ústavní soud v nynější věci rozhoduje na základě návrhu postihujícího pouze určité aspekty právní úpravy spojené s návrhem. Při konkrétní kontrole ústavnosti napadených ustanovení ZVP je obtížné a vykračující za hranice nestrannosti domýšlet nebo dokonce vymýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (popř. další volební zákony regulující vedení volební kampaně registrovanou třetí osobou) používán, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které z nich nebude možno překlenout ústavně souladným výkladem. To platí zejména pro nynější věc, která se týká vedení politického boje, kde se jako na každém bitevním poli (což je nakonec jedním z původních významů slova kampaň) může situace měnit, když ne každým okamžikem, tak zkušenostmi z každých dalších voleb do komor Parlamentu.

Následující stránka