Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/25 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 39/25 dne 24. června 2026 v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců a soudkyň Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj), Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor Petr Fiala, zastoupené JUDr. Janem Chvojkou, advokátem, sídlem Palackého třída 801, Chrudim, na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení,

1. Návrh na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), se zamítá.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a obsah podaného návrhu

1. 1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) se skupina 32 senátorů (dále jen „navrhovatelka“) domáhá zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Navrhovatelka současně požádala o přednostní projednání svého návrhu, což zdůvodňuje dynamickými socioekonomickými změnami a nepřiměřeným znevýhodňováním krajů.
2. 2. Navrhovatelka tímto postupem usiluje o nápravu dlouhodobé protiústavnosti stávajícího systému rozdělování sdílených daňových výnosů mezi kraje, který je založen na neměnných procentních podílech a nebere v úvahu dynamické socioekonomické změny a reálné potřeby krajů. Navrhovatelka upozorňuje, že tyto podíly se od roku 2005 nezměnily, což brání spravedlivému a pružnému přerozdělení daňového inkasa.
3. 3. Navrhovatelka tvrdí, že stávající právní úprava porušuje právo na samosprávu (čl. 8, 100 a 101 Ústavy), princip rovnosti a zákaz diskriminace podle čl. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), právo na ochranu majetkových práv územních samosprávných celků (čl. 11 Listiny a čl. 101 odst. 3 Ústavy) a konečně právo krajů hospodařit dle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy).
4. 4. Napadená ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní znějí takto:

   § 3 odst. 2
   Každý kraj se na části celostátního hrubého výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) a výnosu záloh a daně podle odstavce 1 písm. g) podílí procentem stanoveným v příloze č. 1 k tomuto zákonu.

   Jak bude vysvětleno dále, pro nynější řízení je podstatné, že § 3 odst. 2 byl novelizován zákonem č. 267/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a s účinností od 1. 1. 2026 stanoví následující:

   Kraj se na části celostátního hrubého výnosu daně podle odstavce 1 písm. b) až f) a výnosu záloh a daně podle odstavce 1 písm. g) podílí procentem, které se vypočte jako součet

   a) procentního podílu uvedeného v příloze č. 1 k tomuto zákonu násobeného koeficientem 0,9222,

   b) poměru počtu dětí, žáků a studentů ve školách, s výjimkou jazykových škol s právem státní jazykové zkoušky, ve školských výchovných a ubytovacích zařízeních zajišťujících celodenní výchovu, ubytování a stravování a ve střediscích volného času a dětí v dětských domovech se sídlem na území kraje k počtu těchto dětí, žáků a studentů za všechny kraje, vyjádřeného v procentech a násobeného koeficientem 0,0778, přičemž do počtu dětí, žáků a studentů se nezapočítávají individuálně vzdělávané děti, individuálně vzdělávaní žáci, žáci plnící povinnou školní docházku ve škole mimo území České republiky, ve škole zřízené při diplomatické misi nebo konzulárním úřadu České republiky, v zahraniční škole uskutečňující na území České republiky vzdělávání podle zahraničního vzdělávacího programu, v níž Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy povolilo plnění povinné školní docházky, a v evropské škole působící na základě Úmluvy o statutu Evropských škol.

   Příloha 1

   Procenta, kterými se jednotlivé kraje podílejí na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle § 3 odst. 1 písm. b) až f)

   I. Předmět řízení a obsah podaného návrhu

   Kraj	Procento
   Hlavní město Praha	3,183684
   Středočeský	13,774311
   Jihočeský	8,607201
   Plzeňský	7,248716
   Karlovarský	3,772990
   Ústecký	8,242502
   Liberecký	4,681207
   Královéhradecký	6,442233
   Pardubický	5,555168
   Vysočina	7,338590
   Jihomoravský	9,526055
   Olomoucký	6,751705
   Zlínský	5,251503
   Moravskoslezský	9,624135
   Úhrn	100,000000

1. 5. Navrhovatelka detailně rozebírá napadená ustanovení, popisuje konstrukci pevných procentních podílů a jejich dopad, absenci objektivních kritérií [ve srovnání s rozpočtovým určením daní (označovaném zkratkou „RUD“) u obcí – srov. § 4 odst. 2 zákona o RUD] a zdůrazňuje neměnnost právní úpravy. Upozorňuje, že na rozdíl od RUD pro obce, které zohledňuje kritéria jako počet obyvatel, počet žáků, výměru katastrálního území apod., rozdělení daňových příjmů mezi kraje není vázáno na žádná objektivní kritéria. Pevně stanovené procentní podíly nejsou odvozovány od měřitelných či dynamických ukazatelů, které by reflektovaly skutečné potřeby nebo vývoj jednotlivých krajů (počty středoškolských studentů, kapacity sociálních zařízení, demografické proměny). Nezměněná alokace daňových příjmů vede podle navrhovatelky k nerovnoměrnému financování krajů, což má přímé dopady na kvalitu a dostupnost veřejných služeb pro občany. Kraje, které jsou financovány nedostatečně, se ocitají v méně výhodném postavení, ačkoli jejich potřeby nejsou menší. Neústavní nastavení RUD ovlivňuje nejen výkon samostatné, ale i přenesené působnosti, jelikož dotace často nepokrývají veškeré náklady a kraje jsou nuceny doplňovat výpadky z vlastních zdrojů. To oslabuje schopnost krajů efektivně plnit úkoly uložené státem.
2. 6. Navrhovatelka podrobně popisuje vývoj napadené právní úpravy. Připomíná, že na počátku byla součástí reformy veřejné správy. Procentní rozdělení daňového inkasa mezi kraje bylo do právního řádu zavedeno zákonem č. 483/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelka zdůrazňuje, že se výsledná podoba právní úpravy významně odchýlila od původního vládního návrhu, a to jak ve smyslu struktury daní sdílených mezi státem a kraji, tak i v procentních podílech jednotlivých krajů na daňovém inkasu. Jedinou novelou, která dosud změnila procentní podíly, byl zákon č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a od ledna 2005 (21 let) zůstává tato právní úprava zcela neměnná. Navrhovatelka cituje z důvodové zprávy k uvedenému zákonu a zdůrazňuje přitom, že zákonodárce novelou reagoval na stav, v němž rozsahu převzatých odpovědností kraji neodpovídal systém financování, který zdaleka nekryl převedené aktivity, a jejich financování bylo řešeno dotačními vztahy.
3. 7. Navrhovatelka odkazuje na důvodovou zprávu (k zákonu č. 1/2005 Sb.), podle které se měl procentní podíl krajů na sdílených daních zvýšit z původních 3,1 % na 15,06 %. Připomíná, že důvodem tohoto zvýšení byl nárůst agendy krajů, což dokládá následující citací důvodové zprávy: „V návaznosti na objemy kompetencí a zřizovatelských funkcí převedené do působnosti jednotlivých krajů z Ministerstva zdravotnictví a ze zrušených okresních úřadů k 1. 1. 2003 a na převod dalších výdajů daných usnesením vlády č. 383/2004 z některých resortů do působnosti krajů k 1. 1. 2005, jsou krajům nově stanovovány v příloze č. 1 k zákonu procentní podíly na výnosech sdílených daní.“ Upozorňuje, že Poslanecká sněmovna podstatným způsobem vládní návrh upravila a navýšení podílu bylo sníženo na 8,92 %, a to na základě pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu, který byl obsažen v usnesení č. 200 z 36. schůze konané 20. 10. 2004. Jde-li o podíly jednotlivých krajů, došlo rovněž k úpravám, například podíl hlavního města Prahy byl ve vládním návrhu 7,124647 %, zatímco ve schváleném návrhu 3,183684 % (srov. sněmovní tisk č. 747, zápis 38. schůze, 24. 11. 2004).
4. 8. Navrhovatelka uvádí, že v průběhu legislativního procesu kraje prostřednictvím Asociace krajů České republiky (dále jen „AKČR“) odmítaly shora uvedený pozměňovací návrh, neboť „neodráží reálné potřeby krajů a vytváří pouze omezený prostor pro jejich samosprávné funkce v oblasti financování“. K úpravě procentních podílů vyjádřila AKČR zásadní nesouhlas, neboť navržené snížení procentního podílu krajů na sdílených daních z 15,05 % (sic!) na 8,92 % jde proti záměru novely převést na kraje spolu s objemem aktivit i odpovídající finanční prostředky (viz stanovisko AKČR ze dne 15. 11. 2004 č. j. 368/2004). Současně však navrhovatelka přiznává, že klíčovým důvodem změny byl nesouhlas s převodem agendy školství na kraje, a právě v důsledku toho došlo ke snížení navrhovaného objemu sdílených daní z 15,06 % na 8,92 %. V návaznosti na redukovaný rozsah veřejných úkolů přecházejících na kraje lze tento posun podle navrhovatelky považovat za logický. Tak tomu však není v případě stanovení podílů jednotlivých krajů na sdíleném daňovém inkasu, kde změna oproti původnímu vládnímu návrhu proběhla nahodile, bez odpovídající analytické opory, širší odborné diskuze a jiných relevantních podkladů. Výsledné podíly sice reflektovaly vůli tehdejší politické reprezentace, ale byly ovlivněny časovým tlakem a politickými kompromisy, nikoli věcnou analýzou. Dopady ilustruje na příkladu hlavního města Prahy, jehož podíl na RUD byl o více než polovinu snížen. Redukovány byly i podíly velkých krajů, jiné kraje si oproti tomu polepšily.
5. 9. I tento stav by však podle navrhovatelky mohl obstát v testu ústavnosti, přistoupil-li by zákonodárce pravidelně k revizi stanovených podílů. To se ovšem neděje, přestože řada krajů na nutnost změny opakovaně upozorňuje a předkládá konkrétní návrhy. Absence jakékoliv revize stávajícího systému představuje zásadní deficit, který zakládá důvodnou pochybnost o ústavní konformitě právní úpravy. Navrhovatelka situaci dokresluje na příkladu vývoje výše příspěvku na výkon přenesené působnosti v závislosti na zvyšující se náklady na správu jednotlivých krajů. Tento příspěvek spolu s RUD tvoří základní zdroj financování územních samosprávných celků. Navrhovatelka dokládá, že náklady na výkon státní správy kontinuálně rostou a podle ní dokládá zvyšující se finanční náročnost správy krajů, na kterou však státní rozpočet reaguje jen v oblasti přenesené působnosti, zatímco v oblasti samosprávy tato dynamika zohledněna není. Kraje jsou tak nuceny vyrovnávat rostoucí náklady jinými způsoby, např. úvěry, omezováním vlastních výdajových priorit apod.
6. 10. V další části návrhu se navrhovatelka zaměřuje na kritéria, která ona sama považuje za relevantní a která by měla být zohledněna při distribuci finančních prostředků na jednotlivé kraje. Prvním a podle navrhovatelky klíčovým kritériem je počet obyvatel kraje. Návrh obsahuje statistická data o počtu obyvatel v krajích v letech 2000, 2010, 2022 a 2024 ukazující značné demografické proměny, které stávající systém rozdělování nereflektuje. Například Středočeský kraj zaznamenal nárůst obyvatel z 1,112 mil. v roce 2000 na 1,466 mil. v roce 2024, zatímco jeho podíl na daních je fixní. Jako příklad dalších kritérií, která by měla být zohledněna při rozdělování daňových příjmů, je uveden počet lůžek v sociálních a zdravotních zařízeních či délka silniční sítě v jednotlivých krajích, kterou kraje spravují a financují. K tomu navrhovatelka předkládá porovnání délky silnic II. a III. třídy podle reálného stavu k 31. 12. 2024, kdy například Středočeský kraj měl ve správě či majetku 2401 km silnic II. třídy a 6225 km silnic III. třídy.
7. 11. Navrhovatelka viní Poslaneckou sněmovnu z dlouhodobé neochoty projednat návrhy na změnu přílohy 1 zákona o RUD, ačkoliv i vláda uznala nutnost změny, když v 9. volebním období předložila návrh novely obsahující kritéria, která by mohla vést k spravedlivějšímu financování krajů (srov. nové znění § 3 odst. 2 a 3 zákona o RUD – sněmovní tisk č. 701). Setrvání na stávajícím systému či modelu rozdělování daňových příjmů dle jejího názoru způsobuje zásah do ústavně chráněných principů územní samosprávy a narušení spravedlivého financování krajů. Navrhovatelka uznává, že zákonodárce vhodně rozlišuje procentní podíl hlavního města Prahy v krajském rozpočtovém určení daní, neboť Praha plní dvojí roli, tj. roli obce i kraje. Pochybuje však, že procentní podíly ostatních krajů byly stanoveny na základě relevantní analýzy rozsahu plnění samosprávných úkolů jednotlivých krajů.
8. 12. Kraje se podle svých priorit a možností starají o vlastní rozvoj a financují z vlastních prostředků klíčové oblasti, jako jsou silniční infrastruktura, rozšiřování kapacit sociálních služeb či provoz krajských institucí (zdravotnická zařízení, výjezdové základny zdravotnické záchranné služby, kulturní a společenské instituce) a volnočasové aktivity občanů. Procentní podíly stanovené v roce 2005 však již nemohou odpovídat reálným potřebám a pokrýt financování těchto oblastí.
9. 13. Navrhovatelka dále popisuje konkrétní dopady stávající právní úpravy. Zmiňuje vliv na kvalitu veřejných služeb a vytváření nerovnosti mezi občany v přístupu k veřejným službám. Uvádí, že investice do rozšiřování své infrastruktury a služeb nyní kraje dotují na úkor jiných potřeb (opravy silnic, omezování provozu volnočasových zařízení). Kraje z příjmů z RUD dorovnávají rovněž výpadky účelových dotací určené k financování výkonu státní správy. Tímto způsobem je porušována zásada přiměřeného zajištění výkonu veřejné správy s tím, že stát převádí na kraje kompetence, aniž by tomu přizpůsobil financování.
10. 14. Navrhovatelka rovněž upozorňuje, že stávající systém vede k nedůvodné diskriminaci některých krajů, a dokládá to na příkladu tří srovnatelných krajů v přiložené analýze. Namítá, že současný model neumožňuje spravedlivé a efektivní financování krajů, a poukazuje na systémové podfinancování krajů a závislost na úvěrovém financování.
11. 15. V rovině ústavního práva navrhovatelka spatřuje v nečinnosti zákonodárce svévoli. Poukazuje na rozpor s ústavním principem ochrany právního státu a narušení práva krajů na samosprávu a ochranu majetku. Připomíná právo samospráv na vlastní hospodaření a na zaručené finanční zdroje samospráv (čl. 101 odst. 3 Ústavy) a tvrdí rozpor s principem řádné správy a diskriminaci některých krajů při přístupu k daňovým příjmům.
12. 16. Navrhovatelka se vyrovnává s předchozí judikaturou Ústavního soudu a vymezuje se proti ní [srov. usnesení ze dne 22. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 55/06, nálezy ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.) a ze dne 25. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 22/24 (N 140/130 SbNU 364; 257/2025 Sb.)]. S odkazem na nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.) připomíná, že zásah do práva na samosprávu musí obstát v testu proporcionality.
13. 17. Lze shrnout, že podle navrhovatelky je dlouhodobě neměnný systém rozdělování daňových výnosů mezi kraje, bez zohlednění objektivních kritérií a dynamických změn, protiústavní a vede k nerovnostem ve financování krajů a poskytování veřejných služeb. Podle navrhovatelky dochází tímto rigidním a zastaralým rozpočtovým mechanismem k omezení výkonu samosprávné funkce krajů. Navrhovatelka proto usiluje o odstranění tohoto stavu a přechod na ústavně konformní systém, který bude reflektovat reálné potřeby krajů a zajistí rovný přístup občanů ke klíčovým veřejným službám. Závěrem zdůrazňuje kvalitativní, nikoli kvantitativní povahu návrhu.

II. Vyjádření účastníků řízení, vedlejšího účastníka řízení a replika navrhovatelky

1. 18. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě, veřejnému ochránci práv a ochránci práv dětí.
2. 19. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření popsala průběh legislativního procesu, který vedl jak k přijetí zákona o rozpočtovém určení daní, tak i zákona č. 483/2001 Sb., zákona č. 1/2005 Sb. a zákona č. 540/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony v souvislosti s paušální daní, kterými byl zákon o rozpočtovém určení daní novelizován. Poslanecká sněmovna konstatovala, že vyslovila s návrhy zákonů souhlas ústavně předepsaným postupem, zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny.
3. 20. Senát ve vyjádření k návrhu podrobně popsal legislativní proceduru, která předcházela přijetí příslušných zákonů. Uvedl, že návrh novely zákona o RUD, tzn. návrh zákona č. 483/2001 Sb. byl projednán Výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výborem garančním, který Senátu doporučil, aby vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát se návrhem zákona zabýval dne 29. 11. 2001, kdy přijal usnesení č. 219, jímž vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Návrh zákona č. 1/2005 Sb., kterým se rovněž měnil zákon o RUD, obsahoval navýšení podílu na sdílených daních pro kraje a současně úpravu procentního podílu jednotlivých krajů na sdílených daních v příloze č. 1. Návrh projednal Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako výbor garanční a k projednávanému tisku nepřijal žádné usnesení. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu taktéž nepřijal k návrhu zákona žádné usnesení. Senát návrh zákona projednal na své schůzi dne 17. 12. 2004. V průběhu jednání se přitom střetly rozdílné pohledy na navýšení podílu krajů na sdílených daních. Senát k návrhu zákona nepřijal usnesení, a návrh zákona byl tedy přijat ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy. Senát uzavřel, že při projednávání návrhů uvedených zákonů postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 21. Vláda přijala dne 15. 10. 2025 usnesení č. 771, kterým rozhodla, že nevstoupí do řízení před Ústavním soudem, avšak současně vzala na vědomí, že ministr financí poskytne Ústavnímu soudu odborné analytické podklady spolu s dalšími skutkovými informacemi k projednávané věci a s vyjádřením postoje Ministerstva financí.
5. 22. Veřejný ochránce práv a ochránce práv dětí Ústavnímu soudu sdělili, že do řízení nevstupují.
6. 23. Jako amicus curiae zaslalo Ústavnímu soudu odborné vyjádření Ministerstvo financí. Ministerstvo hájí ústavnost a efektivnost stávajícího systému s argumentem, že kraje jsou finančně robustní s významnými přebytky a že systém, ačkoli není dokonalý, byl založen na objektivních kritériích. Zároveň zdůrazňuje probíhající úsilí o vývoj nového vícekriteriálního modelu, a to navzdory nedostatku celkové shody mezi kraji. Současné RUD pro kraje nepředstavuje porušení ústavně zaručených práv ani změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu. Ministerstvo zdůrazňuje, že systém byl historicky založen na objektivních kritériích. Odmítá tedy tvrzení, že byl státem stanoven svévolně. Procentní podíly krajů na sdílených daních jsou sice nezměněny od roku 2005, ale to nutně neznamená, že systém je zastaralý nebo protiústavní. K namítanému porušení čl. 100 a čl. 101 odst. 3 Ústavy a čl. 11 Listiny Ministerstvo financí uvádí, že RUD je ekonomickým základem práva na samosprávu, které zahrnuje právo vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Současný právní rámec pro RUD je založen na racionálních kritériích a není svévolný. Nepředstavuje zásah do ústavně zaručených práv, ale je přípustnou právní regulací ve veřejném zájmu.
7. 24. Ministerstvo zdůrazňuje nutnost univerzálních fiskálních pravidel v zákoně o RUD, která musí být aplikovatelná na všechny vyšší územní samosprávné celky, aby plnila svůj účel. Připouští, že se systém nemusí jevit jako optimální, zdůrazňuje však, že neexistuje jediné spravedlivé řešení, které by přineslo všeobecnou spokojenost.
8. 25. Ministerstvo připomíná, že kraje mohou současně získat dotace ze státního rozpočtu či z fondů Evropské unie. Ty nejsou součástí RUD, avšak významně ovlivňují finanční situaci krajů. Nedochází k vyprázdnění ústavně zaručeného práva na samosprávu ani k zásahu do autonomie rozhodování vyšších územně samosprávných celků (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Nedochází také k zásahu do práva krajů hospodařit podle vlastního rozpočtu nebo k omezení práva vlastnit majetek. Současný systém podle ministerstva zajišťuje předvídatelné, pravidelné a dostačující příjmy krajských rozpočtů, které krajům umožňují efektivně plnit zákonem svěřené kompetence, ať již jde o výkon přenesené nebo i samostatné působnosti, včetně plánování investic a provozních výdajů bez přímé závislosti na státním rozpočtu. Poukazuje na postupný nárůst sdílených daňových příjmů krajů, který často výrazně převyšoval inflaci, což krajům umožnilo větší autonomii.
9. 26. Ministerstvo předkládá rovněž statistické údaje k vývoji souhrnných daňových podílů a příjmu krajů z RUD v letech 2005–2024. Růst sdílených daňových příjmů (bez Prahy) dokládá roky 2002 = 10,17 mld. Kč, 2005 = 39,32 mld. Kč (nárůst 318,6 % meziročně) a rokem 2024 = 107,62 mld. Kč. Ve srovnání s inflací šlo o růst daňových příjmů v roce 2005 o 318,6 % při inflaci 1,9 %, v roce 2023 vzrostly daňové příjmy o 116,3 % při inflaci 10,7 %. Výjimky nastaly v roce 2009 (ekonomická krize), kdy došlo k poklesu příjmů o 11,8 % při inflaci 1,0 % a v roce 2020, kdy byl růst příjmů 93,9 % při inflaci 3,2 %.
10. 27. Ministerstvo své závěry o tom, že systém neomezuje právo na samosprávu, dovozuje z trvalého přebytkového hospodaření krajů, z rostoucích provozních sald, z klesajícího zadlužení krajů a vysokých zůstatků na bankovních účtech. Kraje podle ministerstva často podceňují příjmy a nadhodnocují výdaje ve svých rozpočtech, což vede k významným akumulovaným prostředkům na bankovních účtech. Ministerstvo své závěry dokládá empirickými daty o finančním zdraví krajů, historickými doklady o objektivních kritériích při vzniku systému a v neposlední řadě také aktivní účastí krajů při tvorbě systému v letech 2003–2004.
11. 28. Ministerstvo poukazuje na výroční zprávy AKČR z let 2016–2020 a zdůrazňuje, že z nich nevyplývají jakékoliv požadavky na změnu přerozdělení napříč kraji. Dříve totiž kraje usilovaly pouze plošně o rozšíření zdrojů na RUD, příp. převod dalších kompetencí, nikoliv o přerozdělení mezi kraji (srov. i návrh novelizace RUD předložený Zastupitelstvem Pardubického kraje v roce 2021 – sněmovní tisk č. 19). Z toho ministerstvo dovozuje, že kraje nepovažovaly stávající systém za nevyhovující. Ministerstvo podotýká, že některé kraje teprve nedávno vyjádřily přání kriteriálního přepočtu, což naznačuje, že předchozí systém byl považován po dobu přibližně 15 let za přiměřený.
12. 29. Ministerstvo zasazuje stávající právní úpravu do historického kontextu. K převodu kompetencí a organizací na kraje došlo v první fázi v roce 2002, což se týkalo středních škol, silnic II. a III. třídy, veřejné dopravy atd. Tento proces byl spojen s převodem souvisejících finančních zdrojů, nejprve formou dotací z věcně příslušných kapitol státního rozpočtu, později stanovením celkového podílu („souhrnné podíly“) pro kraje na celostátních výnosech některých daní. Celkový (souhrnný) daňový podíl krajů (a částečně hlavního města Prahy) na sdílených daních od roku 2002 činil 3,1 %. Po druhé etapě přesunů, tj. od roku 2005, dosáhl podíl krajů 8,92 %. Ministerstvo upřesňuje, že zatímco souhrnné podíly krajů na sdílených daních jsou vymezeny zákonem o RUD (§ 3 zákona), dílčí procentuální podíly („dílčí podíly“) jednotlivých krajů jsou obsaženy v příloze č. 1 zákona o rozpočtovém určení daní. Daňové podíly – souhrnné i dílčí – přitom byly nastaveny jako adekvátní převedeným činnostem, neboť byly „překlopeny“ z původních zdrojů. Ve druhé fázi (od roku 2005) bylo přerozdělení finančních prostředků vázáno na objektivní kritéria (vnitřní metodiku), jakými jsou počet obyvatel, rozloha kraje, počet malých obcí. Kritéria byla vybrána proto, že se v čase minimálně mění nebo se mění velmi pomalu (např. délka silnic II. a III. třídy), takže nezpůsobují náhlé nebo zásadní posuny v rozdělení daní. Ministerstvo tedy odmítá, že by se stanovení podílů dělo nahodile, a dokládá, že kraje na výběru kritérií jak v roce 2003, tak i v roce 2004 významně participovaly. Ministerstvo doplňuje, že tuto vnitřní metodiku lze dohledat v legislativních materiálech, které přiložilo ke svému odbornému vyjádření, a podotýká, že navrhovatelka v případě novely RUD zákonem č. 1/2005 Sb. neuvedla, že změny, ke kterým došlo při schvalování novely oproti vládnímu návrhu, byly způsobeny nepřevedením kompetencí z kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (zejména financování tzv. přímých nákladů na vzdělávání pro krajské školy a kompetence v církevním a soukromém školství). Převod finančních prostředků tak odpovídal převodu kompetencí.
13. 30. Jde-li o tvrzené porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminace, ministerstvo uvádí, že se záměrně vyhýbá používání termínů jako „spravedlivé“ nebo „rovné“, protože vytvářejí falešná očekávání jediného správného výpočtu. Přitom univerzálně spravedlivé řešení je nedosažitelné, protože různé subjekty mají o spravedlnosti různé představy. Ministerstvo samo však preferuje vícekriteriální model, který odráží nejvýznamnější činnosti financované kraji, s cílem poskytnout objektivnější základ pro rozdělení. Odmítá argument pro rovnost příjmů na obyvatele, považuje jej za nevhodný a fiskálně nedostatečný pro většinu krajů. RUD by mělo být primárně založeno na solidaritě, která zajišťuje, že všechny kraje mohou poskytovat základní veřejné služby. To je podle ministerstva ústavně legitimní cíl. Individuální problémy krajů (např. strukturálně postižené kraje, časté povodně) by pak měly být řešeny spíše cílenými dotacemi, nikoli změnami celkového systému RUD.
14. 31. Ministerstvo financí předkládá analýzu k finančnímu zdraví krajů a rozpočtové realitě, která má vyvracet tvrzení o nedostatečném financování. Podle ní kraje trvale vykazují přebytky kvůli velkoryse nastavenému RUD. Často podceňují daňové příjmy a nadhodnocují výdaje při přípravě rozpočtů, výsledkem čehož jsou skutečné přebytky, přestože rozpočty vykazují deficity. Kraje přitom akumulují významné finanční zdroje na bankovních účtech. K 30. 6. 2025 činil celkový zůstatek na bankovních účtech územních rozpočtů (obce, kraje, svazky obcí) 560 mld. Kč, během 10 let by mohl dosáhnout 1 bilionu Kč. V letech 2015–2024 kraje kolektivně nevyužily investiční potenciál o 12,3 mld. Kč, pouze za rok 2024 to činilo 6,2 mld. Kč. Regionální úspory se za posledních pět let více než zdvojnásobily, za poslední desetiletí se zčtyřnásobily, když dosáhly 74,7 mld. Kč. Zároveň poklesl regionální dluh o 13 % na 21 mld. Kč v roce 2024. Celkové úspory včetně příspěvkových organizací dosáhly na konci roku 2024 105,5 mld. Kč, dluh činil 25,4 mld. Kč. Daňové příjmy jsou dostatečné k pokrytí všech běžných výdajů krajů a jen za poslední tři roky tyto příjmy v průměru převyšovaly běžné výdaje o 130 %. To umožňuje krajům financovat investice z těchto prostředků. Stávající systém tedy poskytuje krajům dostatečné zdroje pro výkon jak samostatné, tak přenesené působnosti, o čemž svědčí trvalé přebytkové hospodaření krajů, rostoucí provozní přebytky, klesající zadlužení či vysoké zůstatky na bankovních účtech. Finanční výsledky krajů podle ministerstva dokládají, že systém právo krajů na samosprávu neomezuje.
15. 32. Ministerstvo nicméně obhajuje přechod k vícekriteriálnímu modelu jako progresivní krok, který by lépe reflektoval skutečné potřeby krajů a učinil rozdělení daní flexibilnější k demografickým, ekonomickým a infrastrukturním změnám. Ministerstvo popisuje vyjednávání mezi AKČR a ministerstvem. Návrh podoby nového modelu obdrželo Ministerstvo financí od AKČR v srpnu 2023 (příloha č. 5b tohoto odborného vyjádření) s tím, že je akceptovala většina krajů. Ministerstvem připravená matematická podoba návrhu nového RUD krajů však přesto nenalezla podporu všech krajů (pro některé kraje byla důvodem odmítnutí skutečnost, že jejich daňový podíl na sdílených daních by měl klesnout, aniž by braly v úvahu, že snížený podíl získají z výrazně navýšeného objemu prostředků). Následoval vládní návrh novelizace zákona o RUD (sněmovní tisk č. 701 z minulého volebního období), který obsahoval kritéria v následující podobě: počet obyvatel kraje 40 %, počet kilometrů silnic II. a III. třídy 20 %, rozloha kraje 13 %, podíl počtu obcí v kraji k rozloze území kraje (bez Prahy) 8 %, vyrovnávací koeficient (pro kraje bez Prahy) 7 %, počet výjezdových základen ZZS v kraji 6 %, počet dětí, žáků a studentů škol zřizovaných krajem 4 % a počet urgentních příjmů typu I v krajských nemocnicích 2 %. Avšak ani zde nebyla dosažena napříč kraji shoda, a to ani s dodatečnými 11,2 mld. Kč na úkor státního rozpočtu. Nesouhlasil Moravskoslezský kraj a Ústecký kraj.
16. 33. Navzdory úsilí tedy nebyl doposud dosažen konsenzus mezi všemi kraji o novém modelu, a to ani s dodatečnými prostředky navrženými státem. Ministerstvo však nadále usiluje o přijatelný konsenzuální model ve spolupráci s kraji s tím, že jeho cílem je transparentnost, nikoli absolutní spravedlnost.
17. 34. Navrhovatelka využila svého práva a zaslala Ústavnímu soudu repliku k vyjádřením. Upozornila, že se Ministerstvo financí nezabývalo skutečností, zda již první stanovení koeficientů bylo spravedlivé nebo diskriminační a zda mají kraje dle stávající úpravy odpovídající finanční prostředky plynoucí nejen z vlastních příjmů, ale i z příjmů ze sdílených výnosů daní. K analýze poznamenala, že kraje hospodaří na základě platných rozpočtových pravidel a podle § 4 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, mají povinnost sestavit vyrovnaný rozpočet. Přebytkový rozpočet mohou sestavit pouze v případě, že některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících letech nebo jsou-li určeny ke splácení jistiny úvěrů z předchozích let. U schodkového rozpočtu musí být schodek kryt finančními prostředky minulých let nebo smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo příjmem z prodeje komunálních dluhopisů územního samosprávného celku. Při tvorbě rozpočtu se vychází z odhadu budoucích zdrojů na krytí výdajů, tj. daňových příjmů. Kraje si nemohou dovolit dopředu plánovat nekryté výdaje. Toto se projevuje například u finančně náročných akcí, které se často posouvají v čase a samozřejmě se vzhledem k inflaci také prodražují.
18. 35. Argument o dostatku finančních zdrojů na účtech obcí a krajů, který je v analýze uveden bez patřičného kontextu, považuje navrhovatelka za povrchní a ze strany krajů dlouhodobě odmítaný. Ministerstvo financí izolovaně poukazuje na stavy účtů a cashflow, ale již neuvádí vázanost těchto finančních zdrojů ani nereflektuje skutečnost, že si obce a kraje ukládají prostředky na finančně náročné akce, které budou realizovat v budoucnu a na něž si s ohledem na obavy z vysoké míry zadluženosti samosprávného celku a nutnosti dodržování pravidel rozpočtové odpovědnosti nechtějí zajišťovat cizí zdroje. Pokud mají kraje koeficient pro daňové příjmy nižší a daňové příjmy nepokryjí plánované výdaje, musejí hledat zdroje jinde, tj. brát si úvěry spojené s vedlejšími výdaji (úroky), a tak dochází k dalšímu znevýhodnění proti krajům s výhodnějším koeficientem. Navrhovatelka připouští, že dlouhodobě příjmy z RUD rostou, i přesto je ovšem složité financovat velké investiční akce (investice do nemocnic, silnic apod.) bez zapojení cizích zdrojů či dlouhodobých úspor. Kdyby kraje využívaly pouze svůj investiční potenciál, mohly by financovat pouze menší investice, což je nevyhovující právě z pohledu rozsáhlých investičních akcí. Skutečnost, že kraje při sestavování rozpočtu plánují výdaje dle odhadovaných příjmů, lze demonstrovat na investicích do silniční infrastruktury. Je pravidlem, že stav silnic II. a III. třídy v jednotlivých krajích se liší podle výše daňových příjmů. Další problematickou oblastí je zdravotnictví, kde byla zohledněna sídla fakultních nemocnic. Nedošlo však k zohlednění skutečnosti, že i kraje bez těchto nemocnic zřizují vlastní nemocnice, jejichž provoz je velmi nákladný.
19. 36. Podle navrhovatelky Ministerstvo financí pomíjí, že nejvíce volných zdrojů na účtech má hlavní město Praha, u kterého se objemy peněz stále zvyšují. Toto je důsledek toho, že hlavní město Praha jako obec je současně krajem a své daňové příjmy není schopno proinvestovat a dlouhodobě je kumuluje na svých účtech.
20. 37. Analýza příjmů a inflace uvedená v materiálu Ministerstva financí je pouze jednostranným pohledem. V materiálu zcela chybí porovnání růstu příjmů a růstu výdajů. V poslední době se skokově navýšily provozní výdaje vlivem cen energií, růstu mezd, služeb a dalších položek. Na straně výdajů jsou zároveň významnou položkou i potřebné investice do stárnoucího majetku krajů (budov, zařízení, silnic) z důvodu zachování provozuschopnosti a splnění rostoucích požadavků nejen na sociální a školská zařízení. V analýze není dále zahrnuto počínání státu, který vytváří dlouhodobě tlak na kraje, aby přebíraly další majetek státu. Ve většině případů se jedná o majetek, s nímž se pojí další náklady. Příkladem je snaha státu předávat krajům úseky silnic I. třídy a jejich převod na silnice II. třídy (např. silnice I/35 v Pardubicích). V tomto směru se nejen kraje, ale také zástupci Ředitelství silnic a dálnic pozastavují nad tím, že tyto návrhy nijak nezohledňují zvýšenou potřebu peněz na údržbu těchto silnic.
21. 38. Navrhovatelka připomíná, že nezpochybňuje legislativní proces, ale skutečnost, že původní nastavení koeficientů nezohledňující například menší počet obyvatel, kratší délku silnic, menší rozlohu kraje, menší počet žáků v kraji apod. (kraj Vysočina, Královéhradecký kraj v porovnání s Pardubickým krajem) nebylo objektivní a nereflektuje změny, neboť obsahuje dvacet let neměněný, ryze procentuální klíč rozdělení sdílených daňových výnosů mezi jednotlivé kraje, který je zcela odtržen od aktuálních socioekonomických, demografických (například stárnutí populace) a výkonových reálií krajů. Podotýká, že Ministerstvo financí jakožto zpracovatel vládního návrhu, který byl předložen v minulém volebním období jako sněmovní tisk č. 701 a již obsahoval změnu RUD, zjevně rovněž považuje stávající model za problematický.
22. 39. Navrhovatelka doplňuje, že analýzou rozdílů, které vznikají díky stávajícímu systému rozdělení sdílených daní, se zabývaly studie Vysoké školy ekonomické a Vysoké školy báňské – Technické univerzity Ostrava z roku 2014. Problematikou nevyhovujícího rozdělení příjmu ze sdílených daní se dlouhodobě zabývá i AKČR. Komise rady AKČR pro financování a majetek krajů sestavená z odborníků zaměřených na danou problematiku se shodla na tom, že nastavení koeficientů není objektivní, a požadovala změnu. Na svém posledním zasedání dne 20. 11. 2025 obdržela informaci, že Moravskoslezský kraj inicioval poptávku na zpracování analytického dokumentu, který by se měl stát odrazovým můstkem pro další komunikaci v oblasti novelizace zákona o rozpočtovém určení daní. Na základě této poptávky uzavřel kraj dvě smlouvy o dílo s Vysokou školou báňskou v Ostravě a s Univerzitou Karlovou v Praze. Cílem těchto dvou nezávislých studií je posoudit současný stav a navrhnout nové řešení rozdělení.
23. 40. Závěrem navrhovatelka shrnuje podstatné body návrhu. RUD u obcí vychází z několika kritérií, která zohledňují různé aspekty fungování obecních samospráv a je dlouhodobě transparentnějším způsobem přerozdělení příjmu ze sdílených daní. Oproti tomu u krajů je RUD stanoveno pevným (dlouhodobě neměnným) procentem a postrádá zohlednění demografického vývoje, se kterým souvisí tlak na rozšíření sociálních služeb, školství a zdravotnictví, dopravní obslužnosti a dalších oblastí, které souvisí se zajištěním základních potřeb občanů kraje. Odborné stanovisko Ministerstva financí, byť je detailní, rozebírá pouze příjmovou stránku rozpočtů a nelze jej považovat za ucelený náhled na danou problematiku. Ve stanovisku Ministerstva financí zcela chybí vyjádření k důležitým pasážím návrhu, tedy především k argumentaci vztahující se k faktickému porovnání dvou krajů a k otázce, proč příspěvek na výkon přenesené působnosti v čase roste, ale způsob přerozdělení RUD přitom zůstává statický.
24. 41. Navrhovatelka znovu připomíná, že její návrh není požadavkem na navýšení nebo úpravu zdrojů směřujících do příjmu z RUD krajům, ale přerozdělení příjmů mezi jednotlivé kraje a s tím úzce související transparentnost systému přerozdělení

III. Upuštění od ústního jednání

1. 42. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.