Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/25 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)
IV. Podmínky meritorního posouzení návrhu, průběh řízení před Ústavním soudem
43. Ústavní soud konstatuje, že je k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní příslušný. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu.
45. S ohledem na skutečnost, že § 3 odst. 2 zákona o RUD byl v mezidobí novelizován zákonem č. 267/2025 Sb., došlo k jeho obsahové změně (srov. výše bod 4 tohoto nálezu). V tomto mezidobí od 4. 8. 2025 do 31. 12. 2025, kdy došlo k podání nyní projednávaného návrhu, byly platné dva § 3 odst. 2 zákona o RUD, přičemž platnost a účinnost toho původního skončila s koncem kalendářního roku, zatímco nově přijatý byl sice v mezidobí platný, ale účinnosti nabyl až od 1. 1. 2026.
46. Vzhledem k tomu, že z argumentace obsažené v návrhu přesně nevyplynulo, zda navrhovatelka napadá § 3 odst. 2 zákona o RUD ve znění platném a účinném do 31. 12. 2025, nebo úpravu pozdější, Ústavní soud ji vyzval k upřesnění petitu návrhu a sdělení, v jakém znění toto zákonné ustanovení napadá.
47. Navrhovatelka ve vyjádření uvedla, že novelizace § 3 odst. 2 zákona o RUD provedená zákonem č. 267/2025 Sb. neodstranila namítanou diskriminaci a dotčení dalších (v návrhu označených) ústavněprávních kautel, neboť rozhodující vliv nadále ponechala na původním (statickém) systému rozdělení. Ten je dle jejího názoru v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zachovává nepřípustnou diskriminaci některých krajů v přístupu k daňovým příjmům. Má za to, že váha jediného objektivního kritéria (na rozdíl od rozpočtového určení daní v případě obcí) je ve schématu dělení daňových výnosů náležejících krajům velmi nízká (srov. § 3 odst. 2 zákona o RUD), a nemůže tak sama o sobě ani náležitě napravit ústavněprávní deficit, který navrhovatelka v napadené zákonné úpravě nadále shledává. Navrhovatelka shrnula, že byť se její návrh vztahoval ke znění zákona o RUD ve znění účinném do 31. 12. 2025, lze jej vztáhnout i ke znění tohoto zákona účinnému od 1. 1. 2026.
48. Ústavní soud proto s ohledem na takto poskytnuté vyjádření navrhovatelky shledal, že nejsou dány podmínky pro částečné zastavení řízení a přistoupil k meritornímu přezkumu i ve vztahu k § 3 odst. 2 zákona o RUD, a to ve znění účinném od 1. 1. 2026.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
49. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byla napadená zákonná úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
51. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vycházel přitom zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz/ a http://www.senat.cz/). Z těchto podkladů zjistil, že zákony č. 483/2001 Sb., č. 1/2005 Sb., č. 540/2020 Sb. a č. 267/2025 Sb. byly přijaty ústavně předepsaným způsobem, byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly též řádně vyhlášeny.
52. Vládní návrh zákona č. 483/2001 Sb. (sněmovní tisk č. 974/0) byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 1. 11. 2001. Z přítomných 162 poslanců pro něj hlasovalo 121, 27 bylo proti návrhu a 14 poslanců se zdrželo hlasování. Poté, co Poslanecká sněmovna postoupila dne 5. 11. 2001 návrh zákona Senátu, ten jej projednal na své 11. schůzi dne 29. 11. 2001 jako tisk 135. Hlasováním č. 52 přijal usnesení č. 219, jímž vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Pro návrh se z přítomných 59 senátorů vyslovilo 31, proti bylo 12. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 7. 12. 2001. Prezident zákon podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 176 dne 31. 12. 2001 a účinnosti nabyl dne 1. 1. 2002.
53. Vládní návrh zákona č. 1/2005 Sb. (sněmovní tisk č. 747) byl schválen dne 24. 11. 2004. Z přítomných 190 poslankyň a poslanců bylo pro 131, proti 16 a 43 se zdrželo hlasování. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 25. 11. 2004, kde byl projednán jako tisk č. 457. Senát k návrhu dne 17. 12. 2004 nepřijal usnesení a vrátil tisk Poslanecké sněmovně. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 26. 12. 2004. Prezident zákon podepsal a dne 3. 1. 2005 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 1 pod číslem 1/2005 Sb. Účinnosti nabyl 3. 1. 2005.
54. Vládní návrh zákona č. 540/2020 Sb. (sněmovní tisk č. 922) byl schválen dne 21. 10. 2020. V závěrečném hlasování (hlasování č. 53) z přítomných 98 poslankyň a poslanců bylo pro 84 a proti žádný. Návrh zákona byl přijat. Následně byl dne 23. 10. 2020 postoupen Senátu. Senát návrh dne 19. 11. 2020 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. O návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno v Poslanecké sněmovně dne 1. 12. 2020 na 72. schůzi. Poslanecká sněmovna zákon přijala ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 16 bylo pro 154 poslanců a proti žádný. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 4. 12. 2020. Prezident zákon podepsal. Dne 18. 12. 2020 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a účinnosti nabyl dnem 1. 1. 2021, s výjimkou ustanovení čl. II bodu 5, který nabyl účinnosti dnem následujícím po dni vyhlášení tohoto zákona.
55. Vládní návrh zákona č. 267/2025 Sb. (sněmovní tisk č. 829) byl schválen dne 28. 5. 2025. V závěrečném hlasování (hlasování č. 153) z přítomných 178 poslankyň a poslanců bylo pro 96 a proti 80. Návrh zákona byl přijat. Následně byl dne 10. 6. 2025 postoupen Senátu. Senát návrh dne 3. 7. 2025 schválil, přičemž schválil i doprovodné usnesení. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 10. 7. 2025. Prezident zákon podepsal. Dne 4. 8. 2025 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a účinnosti nabyl (v části týkající se rozpočtového určení daní) dnem 1. 1. 2026.
56. Lze shrnout, že napadená právní úprava byla přijata ústavně souladným způsobem, přičemž ani navrhovatelka sama tuto skutečnost nezpochybňovala.
VI. Věcné posouzení návrhu
57. Navrhovatelka namítá porušení práva na samosprávu, které je zakotveno v čl. 8, 100 a 101 Ústavy, práva na ochranu majetkových práv územních samosprávných celků podle čl. 11 Listiny a čl. 101 odst. 3 Ústavy, práva krajů hospodařit podle vlastního rozpočtu podle čl. 101 odst. 3 Ústavy a konečně porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace podle čl. 3 Listiny. V tomto pořadí Ústavní soud námitky navrhovatelky vypořádal s tím, že tvrzeným porušením práva na samosprávu, práva mít vlastní majetek a práva hospodařit podle vlastního rozpočtu se zabýval společně – en bloc. Učinil tak proto, že právo vlastnit majetek a právo hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu je předpokladem samotného výkonu práva územních samosprávných celků na samosprávu. Jen stěží si lze představit, že územní samosprávné celky budou plnit své úkoly bez garance nezbytného majetkového základu a bez možnosti rozhodovat o tom, jak s tímto majetkovým základem při plnění svých úkolů naloží. Vlastnictví majetku a existence vlastních příjmů jsou tudíž klíčovým ekonomickým předpokladem územní samosprávy (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06). Ústavní soud takto en bloc ostatně postupoval i ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24. Vedle toho se Ústavní soud zabýval ústavností napadené právní úpravy čistě z hlediska ochrany vlastnického práva územních samospráv a, jak vyplývá z předchozího, dále z hlediska tvrzeného porušení rovnosti a zákazu diskriminace.
58. Ústavní soud doplňuje, že nepřehlédl své předchozí závěry formulované ve stanovisku ze dne 17. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 (21/2026 Sb.). Z tohoto stanoviska vyplývá, že k ochraně práva na samosprávu slouží řízení o komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Pro nyní posuzovaný případ jsou podstatné závěry stanoviska, že veřejnoprávní formy činnosti obcí a krajů typicky spočívají ve vrchnostenském působení na adresáty veřejných práv a povinností. Orgán územní samosprávy tedy v mezích své kompetence může např. vydávat individuální rozhodnutí, obecně závazné vyhlášky nebo opatření obecné povahy. V takovém případě obce, kraje ani jejich orgány nejsou nositelem základních práv a svobod, z čehož mj. vyplývá, že nemohou podat ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Možnost dovolávat se základních práv (jejichž povaha to připouští) je tak dána pouze tehdy, vystupuje-li obec či kraj v nevrchnostenském postavení. Shora deklarovaný rámec přezkumu nynější věci, připouštějící též posouzení z hlediska ochrany vlastnického práva územních samospráv a z hlediska tvrzeného porušení rovnosti a zákazu diskriminace, však není v rozporu s takto formulovanými závěry stanoviska. Při distribuci daňových výnosů totiž územně samosprávný celek nevystupuje v typicky vrchnostenském postavení. Lze dokonce konstatovat, že je v postavení závislém na vůli zákonodárce, která se projevuje i v širokém poli politických úvah a odpovědnosti vyjádřené v zákonodárném aktu [k tomu srov. např. nález ze dne 12. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 21/21 (N 55/129 SbNU 115; 104/2025 Sb.), bod 103]. Z tohoto důvodu je proto dle Ústavního soudu namístě napadenou právní úpravu přezkoumat též s ohledem na namítaný zásah do shora uvedených základních práv.