Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/25 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 2 a přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)
VI./2. Ústavně zaručená ochrana vlastnického práva
75. Má-li Ústavní soud posoudit namítaný zásah státu čistě do vlastnického práva územních samospráv, bez vazby na jejich další ústavně garantovaná práva, je předně vhodné zmínit, v jakých situacích v minulosti přikročil ke zrušení napadené právní úpravy. Stalo se tak ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/02 (N 104/27 SbNU 167; 404/2002 Sb.), ve které nálezem ze dne 13. 8. 2002 zrušil § 19 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Toto ustanovení zaručovalo státu možnost, aby při bezúplatném převodu či přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na kraj a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku krajem stanovil podmínky pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Ústavní soud konstatoval, že noví vlastníci byli ve svých právech vyplývajících z čl. 11 Listiny omezeni způsobem, který nešetřil smysl a podstatu těchto práv, a napadené ustanovení současně neodpovídalo ústavním požadavkům plynoucím z čl. 101 odst. 4 Ústavy a neposkytovalo krajům dostatečnou ochranu proti svévoli či libovůli státní moci.
76. Relevantní jsou rovněž závěry, k nimž Ústavní soud dospěl ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/21, ve kterém přezkoumával § 155 odst. 4 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech. Napadeným ustanovením tehdy zákonodárce retroaktivně a v rozporu se základním právem obcí na ochranu vlastnictví a majetku odňal obcím existující právo na základní složku poplatku, kterou původci platili za ukládání odpadu na skládky a kterou obcím odváděl provozovatel skládky. Ústavní soud potvrdil, že i legitimní očekávání územně samosprávného celku na nabytí jasného a specifikovaného majetkového nároku je hodno ochrany proti svévolným zásahům státu. V souvislosti s nyní posuzovanou věcí je zásadním závěr, že majetkové očekávání je legitimní pouze tehdy, bylo-li založeno zákonným ustanovením nebo právním aktem vztahujícím se k dotčenému majetkovému zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/21, bod 96).
77. K těmto závěrům se Ústavní soud přihlásil rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24. Ve věci šlo – zjednodušeně řečeno – o změny rozpočtového určení výnosu z dílčí daně z internetových her a z nepovolených her tak, že se tento výnos stal nově ze 100 % příjmem státního rozpočtu, zatímco do té doby se výnos dělil mezi obce a stát v poměru 30:70. I tehdy Ústavní soud připomenul, že čl. 11 Listiny chrání vlastnické právo již existující a konstituované, nikoliv pouze tvrzený nárok na ně [srov. dále nález ze dne 28. 6. 1995 sp. zn. I. ÚS 115/94 (N 41/3 SbNU 293)]. Jestliže tedy obce do svého majetku nezískaly finanční prostředky, které by odpovídaly podílu na výnosu dílčí daně z hazardních her, a ani je získat nemohly, protože jim zákon takový podíl nepřiznal, nemohly se důvodně dovolávat ochrany z titulu svého vlastnického práva. O porušení tzv. legitimního očekávání (že získají určitý majetek) nebo principu právní jistoty (který by se zde projevoval v zákazu retroaktivity) by bylo možné uvažovat za situace, v níž by ze zákona obcím právní nárok na výplatu finančních prostředků v konkrétní výši vznikl, a teprve poté by jim zákonodárce takové právo odňal (bod 116).
78. Ve světle výše uvedených nálezů je pak nutné posuzovat rovněž argumenty navrhovatelky směřující k tvrzenému porušení práva na ochranu vlastnictví. Ústavní soud má za to, že ani v nyní posuzované věci k porušení práva na ochranu vlastnictví územně samosprávných celků nedošlo. Tvrzený zásah má být způsoben neposkytnutím stejného, resp. adekvátního dílčího podílu RUD některým krajům jako krajům jiným. Takový nárok však krajům nikdy formálně nevznikl, a zůstává tak pouze v rovině tvrzení. Stejně jako ve výše citovaných rozhodnutích, ani v tomto případě kraje nemohly mít legitimní očekávání, že by jim připadly finanční prostředky v jiné výši, než jaké odpovídaly (do konce roku 2025) fixním procentům stanoveným v napadené příloze 1 zákona o rozpočtovém určení daní, resp. ve výši, jež od 1. 1. 2026 odpovídá zákonodárcem zvolené kombinaci fixního a dynamického prvku souvisejícího s pokrytím nákladů na financování nepedagogických pracovníků ve školství, obsažené v § 3 odst. 2 tohoto zákona.
VI./3. Dílčí závěr
79. Ústavní soud uzavírá, že napadená zákonná úprava nezasahuje do samotné podstaty práva územních samosprávných celků hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu (a v tomto smyslu ani do práva na samosprávu) a nezasahuje ani do jejich práva na ochranu vlastnictví. Stanovením pevné procentní částky určující poměr, v jakém jsou výnosy ze sdílených daní alokovány krajům, zákonodárce neznemožnil těmto územním samosprávným celkům mít vlastní majetek (jako subjektům vlastnického práva) ani s ním hospodařit podle vlastního rozpočtu. Tím spíše takový zásah nelze spatřovat v právní úpravě účinné od 1. 1. 2026, jež částečně vychází vstříc požadavkům navrhovatelky na zakotvení dynamických ukazatelů do distribuce daňových výnosů, jež by – z pohledu navrhovatelky – lépe reflektovaly skutečné potřeby nebo vývoj jednotlivých krajů. Kraje jsou i nadále subjekty vlastnického práva a jejich hospodaření má podobu hospodaření na základě vlastního rozpočtu, který projednává a schvaluje jejich zastupitelstvo. Ústavní soud neshledal, že by příjem vyšších územních samosprávných celků plynoucí ze stávající zákonné úpravy RUD klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy, resp. že by systém rozdělení sdílených daní vyprazdňoval majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu, což by teprve mělo ústavněprávní relevanci.
80. Z hlediska ochrany vlastnického práva krajů je pro Ústavní soud zásadní, že zákonná úprava těmto územně samosprávným celkům nikdy nepřiznala stejný či adekvátní dílčí podíl na RUD vypočtený dle algoritmu založeného na kritériích, která navrhovatelka považuje za relevantní a která by dle jejího názoru měla být zohledněna při distribuci finančních prostředků na jednotlivé kraje. Námitce navrhovatelky, že § 3 odst. 2 a příloha 1 zákona o rozpočtovém určení daní jsou v kolizi s právem na samosprávu zakotveným v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, resp. s vlastnickým právem zaručeným v čl. 11 Listiny, tak přisvědčit nelze.
VI./4. Princip rovnosti a zákaz diskriminace
81. Ústavní soud následně posoudil, zda dochází k namítanému porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace. Navrhovatelka tvrdí, že prostřednictvím fixních procent nastavených neměnně od roku 2005, resp. prostřednictvím dle jejího názoru nedostatečného zakotvení dynamických ukazatelů (v právní úpravě účinné od roku 2026), jsou některé kraje oproti jiným znevýhodněny, neboť se jim nedostává tolik finančních prostředků, které by jim náležely v případě zohlednění souboru více dynamicky se měnících kritérií (viz např. výše zmíněný nárůst počtu obyvatel Středočeského kraje). Navrhovatelka se domnívá, že v současné době neexistují k takovému nastavení RUD racionální důvody a potřeby krajů jsou diametrálně odlišné ve srovnání s dobou jejich vzniku. Má za to, že současné nastavení dostatečně nezohledňuje specifické potřeby regionů a nerespektuje rovné postavení územně samosprávných celků obdobných parametrů.
82. Navrhovatelka ve své argumentaci namítá rozpor napadené právní úpravy s čl. 3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se proto v prvé řadě zabýval tím, zda je toto ustanovení ústavního pořádku v nyní posuzovaném případě vůbec aplikovatelné, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není. Ústavní soud ve své judikatuře konstantně uvádí, že pro aplikovatelnost čl. 3 odst. 1 Listiny je nezbytné, aby k rozlišování došlo na základě tam vymezených důvodů nebo na základě „jiného postavení“. Při výkladu a aplikaci pojmu „jiné postavení“ je přitom nutno brát v potaz účel a smysl zakázaných důvodů rozlišování, které jsou demonstrativně uvedené v čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 107 a 108).
83. Pojem „jiné postavení“ pak má zahrnovat kritéria obdobná či blízká kritériím výslovně v daném ustanovení zmíněným, nikoli jakoukoli myslitelnou situaci. Mělo by tak jít o důvody spočívající na osobní volbě jednotlivce odrážející jeho osobnostní rysy, jako jsou např. víra, náboženství či politické názory, nebo důvody spočívající na osobních vlastnostech či osobní charakteristice, kterou si jednotlivec nemůže zvolit, jako jsou kromě důvodů uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny např. i věk či zdravotní postižení [srov. nález ze dne 10. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 38/24 (14/2026 Sb.), bod 34].
84. Z hlediska tvrzeného porušení čl. 3 odst. 1 Listiny Ústavní soud konstatuje, že kritérium rozlišování, které je použito zákonodárcem v nyní posuzovaném případě, tedy matematický koeficient, jenž je výsledkem spojení více parametrů (srov. níže), doplněný počtem dětí, žáků a studentů ve školách, nelze řadit mezi vlastnosti či charakteristiky spadající pod demonstrativní výčet vymezený v čl. 3 odst. 1 Listiny. Jedná se o kritérium neutrální, nikoliv podezřelé, a tedy nevytvářející prostor pro posouzení diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Nelze než uzavřít, že toto ustanovení není aplikovatelné.
85. Subsidiárně přitom nelze použít ani čl. 1 Listiny zakotvující princip rovného zacházení, jehož dosah je z povahy věci širší [srov. např. usnesení ze dne 28. 1. 2026 sp. zn. II. ÚS 3155/25, bod 24 a tam citovanou judikaturu, zejména shora cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, či nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17 (N 33/88 SbNU 457; 69/2018 Sb.)]. Jak totiž Ústavní soud potvrdil v nálezu ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.), nositeli práva na rovné zacházení ve smyslu tohoto ustanovení jsou pouze „lidé, tedy jednotlivci jako důstojné lidské bytosti“ (bod 26).
86. Z těchto závěrů ovšem nelze dovozovat, že by snad Ústavní soud v nyní posuzovaném případě rezignoval na zachování ústavního principu zákazu libovůle či svévole při právním rozlišování mezi právními subjekty v přístupu k určitým právům (zde k podílu na sdílených daňových výnosech). Tento požadavek však v případě krajského RUD ze shora předestřených důvodů nevyplývá z čl. 1 či čl. 3 odst. 1 Listiny, ale obecně vzato ze zásady právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 256].
87. Při navazujícím hodnocení otázek legislativní svévole je v podmínkách nynější věci předně vhodné zdůraznit a zopakovat, že zákonodárcem zvolené řešení nemusí být nutně tím nejvhodnějším. Dosažení tohoto výsledku by nadto bylo poměrně obtížné, neboť vychází z představy jediného správného a objektivně platného systému RUD, což je iluzorní. Při nastavování systému RUD se totiž střetávají tři různé hodnotové principy. Zákonodárce tak může zvolit egalitářský přístup a klást důraz na rovnost, což se projevuje snahou zajistit pro každého občana přístup k podobné kvalitě veřejných služeb (silnice, střední školy, nemocnice) bez ohledu na to, zda žije v bohatém nebo chudém regionu. Systém za tím účelem redistribuuje peníze k regionům, které mají vyšší náklady na údržbu infrastruktury nebo specifické geografické znevýhodnění. Reálně tak dochází k vyrovnávání nerovností mezi jednotlivými kraji. Negativem ovšem může být ztráta motivace bohatších krajů být aktivní. Druhý princip, který připadá do úvahy, je princip potřebnosti, podle kterého by kraje měly mít alokovány prostředky podle reálných nákladů. Zde by se uplatnila kritéria, jakými jsou například osídlenost kraje, vyšší počet sociálně slabších nebo starších obyvatel. Rizikem je ovšem skutečnost, že ne vždy panuje shoda na tom, jaké potřeby jsou legitimní. Třetí princip, který se do RUD může promítnout, je zásluhovost. Z tohoto pohledu by měl mít kraj, který nese odpovědnost za rozvoj území a aktivně se snaží přilákat investory a vytvářet pracovní místa, z tohoto přístupu finanční prospěch. Riziko ovšem spočívá v prohlubování rozdílů s tím, že úspěšné kraje bohatnou víc a víc, zatímco situace těch, které se nacházejí například v geograficky nevýhodném regionu, se zhoršuje.
88. Z výše uvedeného vyplývá, že neexistuje jediný spravedlivý či racionální systém RUD. Posuzování míry spravedlnosti RUD souvisí s hodnocením, zda by mělo být více solidární, více nákladově spravedlivé nebo motivační. Taková úloha ovšem Ústavnímu soudu – jak již podrobně vysvětlil v předchozí části – nepřísluší a je ponechána na úvaze zákonodárce. Je přitom pochopitelné, že tato úvaha se může v čase a v závislosti na relevantních vnějších okolnostech vyvíjet. Nová právní úprava účinná od 1. 1. 2026 tak např. vnáší do systému dosud absentující prvek proměnné veličiny, která bude alespoň ve vztahu k oblasti školství reflektovat dynamický vývoj a reálné potřeby krajů. Opětovně je nutno zdůraznit, že úkolem Ústavního soudu není a ani nemůže být definování ideálního systému krajského RUD.
89. Pro Ústavní soud je v nyní posuzované věci podstatné, že fixní stanovení dílčích podílů jednotlivých krajů ve formě procentní sazby, jež nadále tvoří podstatný základ přezkoumávané právní úpravy, není projevem zákonodárné nahodilosti (svévole či libovůle), jak namítá navrhovatelka, ale vyplývá z široké diskuze, jejíž účastníci, včetně samotných krajů, při nalézání konsensu nebo kompromisu zohlednili řadu objektivních kritérií.
90. Přezkoumávaná právní úprava je výsledkem politické dohody v době vzniku krajů, do které se významným způsobem promítla i aktivita ze strany krajů včetně AKČR. Při projednávání novely zákona o RUD tehdejší ministr financí Bohuslav Sobotka uvedl: „Navrhované převody výdajů centrální sféry byly do krajů rozděleny na základě vícekriteriálních ukazatelů. Kritéria pro alokaci prostředků dle odvětvového členění byla navržena jednotlivými resortními ministry a byla v převážné míře stanovena v souladu s nám známými stanovisky Asociace krajů.“ (srov. stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny ze dne 27. 6. 2003 z 1. čtení novely zákona o rozpočtovém určení daní, sněmovní tisk č. 365). Později poslanec Radko Martínek uvedl: „Byl jsem přítomen jednání na přípravě tohoto zákona, byl jsem přítomen na všech jednáních, kdy zástupci krajů, zástupci Svazu měst a obcí, zástupci jednotlivých ministerstev a Ministerstva financí připravovali tento návrh zákona, a musím říci, že tento návrh, který máme před sebou, je výsledkem kompromisu – kompromisu, který vznikl na základě rozsáhlých diskusí. Myslím si, že o málokterém zákoně se diskutovalo tak, jak se diskutovalo o tomto zákoně, a byl tak probírán i s těmi, kterých se přímo týká. Samozřejmé je, protože je to kompromis, že ten výsledek je zase kompromisní a neuspokojuje všechny.“ (srov. stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny ze dne 23. 9. 2004, 1. čtení novely zákona o rozpočtovém určení daní, schválené jako zákon č. 1/2005 Sb., sněmovní tisk č. 747).
91. Určení dílčích procentních podílů jednotlivých krajů bylo výsledkem spojení více parametrů, mezi něž patří např. počet obyvatel kraje, rozloha kraje, počet malých obcí v kraji, délka silnic II. a III. třídy atd. Jak uvedlo Ministerstvo financí, tato kritéria se z podstaty mění buď zcela minimálně, nebo se mění velmi mírně v dlouhém časovém horizontu. Navrhovatelka se proto mýlí, uvádí-li, že „jediným určujícím faktorem [RUD] zůstává pevně stanovený procentní podíl jednotlivých krajů tak, jak jej upravuje příloha č. 1 RUD“. Stanovení fixní procentní sazby dílčího podílu jednotlivých krajů je výslednicí širší debaty zohledňující různá kritéria a parametry.
92. Jak navíc vyplývá ze stručně popsaného vývoje právní úpravy, historické pokusy krajů o změnu RUD se po dlouhou dobu týkaly pouze navýšení souhrnných podílů. Kraje tedy požadovaly navýšení celkového objemu prostředků ze státního rozpočtu, aniž by usilovaly o změnu systému přerozdělení těchto prostředků. Tato skutečnost dle Ústavního soudu prokazuje funkčnost napadeného systému krajského RUD, aniž by současně vylučovala možnost jeho změny. Ústavní soud nadto zohlednil (a výše vysvětlil), že napadená právní úprava nezakládá extrémní disproporcionalitu ve smyslu ohrožení samotné existence krajské samosprávy.
93. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že fixní určení dílčích procentních podílů jednotlivých krajů nepředstavuje ústavně nepřípustný projev legislativní libovůle nebo svévole. Tento závěr je určující i pro hodnocení ústavnosti právní úpravy obsažené v § 3 odst. 2 zákona o RUD účinné od 1. 1. 2026. Nelze-li ze shora vyložených důvodů považovat za protiústavní samotné fixní procentní podíly, tím spíše ústavnímu požadavku zákazu svévole dostojí právní úprava, která do systému krajského rozpočtového určení daní vnáší doposud (výslovně) nepřítomné objektivní či dynamické kritérium, jehož se ostatně dovolává i navrhovatelka. Namítá-li přitom navrhovatelka, že váha tohoto dílčího hlediska je velmi nízká, nezbývá než zopakovat, že zakotvení dalších hledisek je závislé na rozhodnutí zákonodárce. Jak vyplývá z předestřených úvah, zákonodárce další kritéria prozatím reflektoval toliko implicitně, a to při stanovení sazby dílčích procentních podílů. Na tomto stavu Ústavní soud nespatřuje nic, co by odůvodnilo jeho kasační zásah.
VI./5. Doplňující úvahy
94. Nad rámec shora uvedeného Ústavní soud dodává, že z hlediska rozdělení finančních prostředků mezi kraje jistě není ideální, že základem stávajícího systému nadále zůstávají fixní procenta pro jednotlivé kraje, jež dlouhodobě nereflektují dynamické změny a v podstatě udržují status quo. I přes nárůst obyvatel, výstavbu nových silnic a další změny týkající se nároků na financování zůstává podíl jednotlivých krajů na sdílených daních stejný, což vyvolává napětí ve vztahu k principu potřebnosti. Ani tato okolnost však nevytváří prostor k uplatnění derogační pravomoci Ústavního soudu (srov. níže body 95–98).
95. Systém RUD nadto nelze posuzovat zcela izolovaně. Ačkoliv příjmy plynoucí krajům z napadené právní úpravy RUD nemusí odpovídat aktuálním potřebám krajů, nelze přehlédnout, že stát krajům případné finanční deficity kompenzuje mimo nastavený systém pomocí jiných nástrojů.
96. Existují zvláštní dotační tituly, takže např. opravy silnic II. a III. tříd jsou podle počtu kilometrů spolufinancovány prostředky ze Státního fondu dopravní infrastruktury. Na investicích do silnic II. a III. tříd se vedle toho významným způsobem spolupodílejí i evropské fondy, jmenovitě například Integrovaný regionální operační program. Nelze opomenout také jednorázové, solidární a účelově namířené příspěvky, které obdobně snižují případné nepříznivé dopady systému. Ústavní soud si je vědom, že výsledná úspěšnost při získávání takových finančních prostředků může být také odrazem aktivity, zkušenosti, resp. schopnosti kraje takové (zejména dotační) prostředky získat. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že i tyto další nástroje významně ovlivňují celkovou finanční situaci krajů.
97. Ústavní soud v neposlední řadě registruje aktuální snahu o přenastavení kritérií pro výpočet dílčích podílů krajů. Ačkoliv kraje nezastávají jednotné stanovisko a dosud mezi nimi nepanuje shoda na (alespoň z jejich pohledu) spravedlivějším systému přerozdělování (srov. důvodovou zprávu k návrhu novely zákona o RUD, sněmovní tisk č. 28, jež potvrzuje, že návrh byl akceptován toliko většinou členů AKČR – s. 7), tato otázka zůstává aktuální, což vyplývá nejen z vyjádření Ministerstva financí, ale též z veřejně dostupných zdrojů. Tyto souvislosti současně vyvracejí navrhovatelkou předkládanou tezi, že napadená právní úprava nebyla změněna jen kvůli neochotě, nezájmu či nečinnosti zákonodárce.