Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/25 ve věci návrhu na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
26. Poslanecká sněmovna ve vyjádření podrobně shrnula průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 222/2017 Sb., jímž bylo napadené ustanovení vloženo do zákona o pobytu cizinců. Zákon č. 222/2017 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem.
27. Senát ve vyjádření rovněž uvedl, že napadené ustanovení bylo vloženo do zákona o pobytu cizinců jako součást velkého komplexu změn zákonem č. 222/2017 Sb. Od té doby bylo napadené ustanovení měněno pouze jednou, a to technicky (zákon č. 255/2019 Sb.). Vyjádření dále podrobně shrnuje průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 222/2017 Sb. a průběh rozpravy v Senátu, včetně podstatných vystoupení senátorů. Napadené ustanovení ovšem zůstalo mimo diskusní příspěvky senátorů. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona č. 222/2017 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IV.2 Vyjádření vlády
28. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že pokud měl navrhovatel za to, že použití napadeného ustanovení bylo ve věci žalobce nesprávné a že správní orgány měly rozhodnout meritorně, mohl jejich rozhodnutí zrušit. Napadené ustanovení nebrání v přístupu k soudu, ale postihuje nesoučinnost žadatele o pobytové oprávnění. Zastavení řízení z důvodu neplnění procesních povinností je běžným nástrojem správního řízení. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu podobně reaguje na nesoučinnost žadatele, který neodstraní nedostatky své žádosti, kvůli nimž nelze vůbec posuzovat, zda jsou dány hmotněprávní podmínky pro vyhovění žádosti.
29. Argumentace navrhovatele opírající se o nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 je podle vlády nepřiléhavá, neboť zrušený § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamezoval získání povolení k pobytu a absolutně bránil soudní ochraně bez ohledu na procesní chování žadatele. Napadené ustanovení je přímým důsledkem nečinnosti žadatele. Účelem výslechu je řádné zjištění skutkového stavu. Správní orgán podnikne kroky k meritornímu rozhodnutí, ale vzhledem k porušení povinnosti cizince obstarat si tlumočníka nemůže zjistit skutečný stav věci, a proto je nutné řízení zastavit.
30. Napadené ustanovení nevylučuje soudní přezkum, neboť žadatel může nechat přezkoumat procesní postup správního orgánu. Pokud by byla přijata myšlenková konstrukce navrhovatele, že zastavení řízení z důvodu opakovaných procesních pochybení žadatele je v rozporu s ústavním pořádkem, protože brání meritornímu rozhodnutí, mohlo by to ad absurdum znamenat, že v rozporu s ústavním pořádkem jsou všechna ustanovení o zastavení řízení z důvodu neodstranění vad podání nebo nezaplacení správního poplatku.
31. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu neexistuje ústavním pořádkem garantované právo cizince pobývat na území České republiky. Možnost cizince vykonávat práva v čl. 26 Listiny by měla být uplatňována v rámci jeho oprávněného pobytu na území České republiky. Výkon výdělečné činnosti je podmíněn oprávněným pobytem na území, nikoli naopak. Případný výkon práva podle čl. 26 Listiny by neměl ospravedlňovat neomezené a ničím nerušené oprávnění cizince pobývat na území. Ustanovení čl. 26 odst. 4 Listiny nadto umožňuje, aby zákon stanovil odchylnou úpravu pro cizince. Zastavení řízení navíc nevede k absolutní ztrátě práv, neboť cizinec může podat novou žádost.
32. Napadené ustanovení podle vlády sleduje následující legitimní cíle: efektivní fungování veřejné správy, zajištění spravedlivého a předvídatelného postupu vůči účastníkům řízení, ochranu veřejných financí a ochranu před záměrným obstrukčním jednáním v řízení. Stát je povinen zajišťovat efektivní veřejnou správu, šetřit veřejné prostředky a zajišťovat efektivitu rozhodovacího procesu. Nezajištění tlumočníka prodlužuje řízení, zvyšuje náklady a blokuje rozhodování. V řízení o žádosti je naprosto adekvátní, aby náklady na tlumočníka nesl žadatel. Je to běžné i v jiných řízeních.
33. Stát nemá povinnost obstarávat tlumočníka na své náklady. Spravedlivý proces a předvídatelný postup je zajištěn tím, že napadené ustanovení podmiňuje zastavení řízení předchozím prokazatelným poučením účastníka řízení o jeho právech a povinnostech, poskytnutím dostatečné lhůty k naplnění povinnosti a v neposlední řadě i možností přivést jinou osobu jako tlumočníka, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky. Povinnost žadatele aktivně se podílet na řízení a zajistit si tlumočníka brání zneužívání práva na tlumočníka a zdržování řízení. Pokud si žadatel neopatří k výslechu tlumočníka, není možno výslech provést, nelze tedy zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu, a proto nelze o žádosti meritorně rozhodnout.
34. Žádné alternativní návrhy (ustanovení tlumočníka automaticky na náklady státu, pořádkové pokuty atd.) neodstraní hlavní problém, kterým je zajištění odpovědnosti účastníka řízení za procesní součinnost a prevence zneužívání institutu tlumočníka k obstrukcím. Procesní prostředky představené navrhovatelem navíc neřeší situaci, kdy nelze řízení věcně dokončit kvůli absenci tlumočení.
35. Účastnický výslech je jedním z důležitých důkazních prostředků, prostřednictvím něhož je zjišťován stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Je to především žadatel sám, kdo dokáže nejlépe popsat, jakou prací se ve skutečnosti zabývá, kde a pro koho a zda například nevykonává nelegální práci. Výslech kolegů žalobce v původním řízení by nebyl rovnocenným procesním postupem.
36. Bez výslechu žadatele s řádným tlumočením nelze skutkový stav bezpečně zjistit – jde o neodstranitelnou překážku meritorního posouzení věci. Správní orgán pak nemá jinou možnost než řízení zastavit, jinak by postupoval libovolně či spekulativně. Zastavení řízení je navíc přiměřené, neboť tato sankce přichází až poté, co žadatel nesplní povinnost zajistit si tlumočení, o níž byl řádně poučen.
37. Pokud jde o namítané porušení čl. 37 odst. 4 Listiny, správní řád právo na tlumočníka v obecné rovině spojuje s aktivitou jednajícího. Podle § 16 odst. 3 správního řádu má každý právo na tlumočníka, kterého si v řízení o žádosti obstará sám na své náklady. Odkazy navrhovatele na daňový a exekuční řád jsou nepřiléhavé, neboť tato řízení neprobíhají na žádost, ale jsou zahajována z moci úřední. Exekuční řád nadto neupravuje, kdo hradí náklady za tlumočníka a jejich případné vymáhání. Řízení o vydání pobytového oprávnění probíhají výhradně na základě žádosti. V řízení o pobytovém oprávnění je navíc provedení výslechu častým důkazním prostředkem. Proto s ohledem na zásadu hospodárnosti a nakládání s veřejnými prostředky není možné, aby ministerstvo hradilo náklady spojené s provedením tlumočnického úkonu.
38. Zatímco při postupu podle daňového nebo exekučního řádu nebo v jiných typech správního řízení budou účastníky řízení občané České republiky, cizinci i právnické osoby, podle zákona o pobytu cizinců jsou žadateli (téměř) pouze cizinci. U cizinců právní řád znalost českého jazyka obecně nepředpokládá. Podle vlády je tak vysoce pravděpodobné, že cizinec jako žadatel při výslechu nebude schopen komunikovat bez tlumočníka.
IV.3 Vyjádření veřejného ochránce práv
39. Veřejný ochránce práv se naopak s návrhem ztotožnil. Pokud ministerstvo řízení zastaví, žadatelé o pobyt za určitých okolností (typicky v žádosti o prodloužení platnosti pobytu) zůstanou na území bez jakéhokoliv pobytového oprávnění. Musí pak vycestovat do země původu a požádat o nové povolení k pobytu, což je velmi zdlouhavý a finančně náročný proces. Automatické zastavení řízení a neprodloužení pobytu cizinci, bez ohledu na jeho individuální situaci, může mít zásadní následky pro jeho soukromý a rodinný život, ale i pro práci či vzdělání. Tento formalistický přístup, který neumožňuje individuální posouzení případu, „trestá“ za jazykovou bariéru osobu, která se může nacházet ve zranitelné situaci, a to bez ohledu na reálné důvody, kvůli nimž si neobstarala tlumočníka.
40. Zastavení řízení z důvodu neobstarání si tlumočníka je v rozporu s požadavkem přiměřenosti. Zásada přiměřenosti je nezbytná k vyvážení rovnováhy mezi výkonem efektivní správy a ochranou základních práv. Vyžaduje, aby správní orgán při omezování přístupu k právům cizince zvážil, zda není možné zvolit méně omezující prostředek, např. ustanovit tlumočníka z moci úřední nebo vyčkat na jeho zajištění, zejména jde-li o jazykovou bariéru jako objektivní překážku pro řádné dokončení řízení.
41. Ve věci žalobce bylo bez ohledu na jazykovou bariéru rozhodnuto automaticky, bez zohlednění dopadu na rodinný a soukromý život. Správní orgán by měl v takových případech pečlivě zvážit, zda je zásah do rodinného a soukromého života přiměřený a nezbytný k dosažení sledovaného cíle. Měl by posoudit, zda existují méně invazivní opatření, která by dosáhla stejného cíle, aniž by došlo k tak závažnému narušení rodinného a soukromého života.
IV.4 Replika navrhovatele
42. Navrhovatel v replice k vyjádření vlády uvedl, že napadené ustanovení vede při řešení věci k neústavním důsledkům a bylo nutné podat návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Napadené ustanovení zasahuje do základních práv tím, že v případě neobstarání si tlumočníka ukládá správnímu orgánu povinnost zastavit řízení o žádosti. Jádro problému v posuzované věci i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 spočívá v tom, že legitimní cíle jsou dosahovány za pomoci procesního prostředku (zastavení řízení), jímž se absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální.
43. Odkazovaným nálezem zrušený § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců podmiňoval zastavení řízení o žádosti tím, že ji cizinec podal v době, kdy se ocitl na území Česka bez oprávnění k pobytu. Tomu cizinec také mohl svým chováním předejít, a pokud nepředešel, pak šlo o závažnější důvod pro zastavení řízení. Přesto Ústavní soud dané ustanovení zrušil. Nyní napadené ustanovení dopadá na cizince, kteří na území České republiky pobývají plně v souladu se zákonem a řádně žádají o pobytové oprávnění či jeho prodloužení. Proto by zastavení řízení měly odůvodňovat ještě vážnější důvody. Vládou vnímané odlišnosti v konstrukci obou ustanovení se nijak neprojevily v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, jehož argumentace se proto dá i v této věci plně uplatnit.
44. Pokud vláda namítá, že zastavení řízení představuje běžný nástroj správního řízení, nerozlišuje podle navrhovatele dostatečně mezi jednotlivými důvody zastavení řízení z pohledu ústavního práva. Zastavení řízení v případě neodstranění vad podání, nedostavení se k úkonu a neposkytnutí nezbytné součinnosti je odůvodněno jinými legitimními cíli než napadené ustanovení. Zastavení řízení v těchto případech bývá s ohledem na dané cíle potřebné i přiměřené v užším smyslu. Vládou provedené srovnání s § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu je nepřiléhavé, neboť toto ustanovení sleduje legitimní cíl hospodárnosti správního řízení. Stěží lze vést řízení o žádosti, která hned na počátku trpí podstatnými vadami, které brání dalšímu postupu v řízení. Tento legitimní cíl má při poměřování s právy žadatele velkou váhu a ve většině případů převáží.
45. Zastavení řízení kvůli neobstarání si tlumočníka sleduje jiné legitimní cíle a podle názoru navrhovatele není vůči nim přiměřené. Pokud vláda popsala legitimní cíle napadeného ustanovení, navrhovatel upozorňuje na to, jak legitimní cíle ve skutečnosti popisuje důvodová zpráva. Nesouhlasí s tvrzením vlády, že jakákoliv alternativa vůči zastavení řízení vede k přenesení nákladů na stát a k neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky. V návrhu uvedl několik řešení, která by nezvyšovala náklady a neblokovala rozhodovací proces. Vláda se nijak nevypořádala s přiměřenou alternativou v podobě zálohy na tlumočné. Co se týče zamezení obstrukcím, navrhovatel namítá, že žalobce v původním řízení nijak neobstruoval.
46. Podle navrhovatele se ministerstvo ve věci žalobce mělo snažit dospět k meritornímu rozhodnutí jinak. Mohlo posoudit, zda mu obsah spisu neumožňuje i tak věcně rozhodnout (i zamítavě, pokud žalobce neunesl své důkazní povinnosti), nebo zda nevyslechnout svědky (například předsedu družstva, který se na ministerstvo dostavil). Je nepřiměřené zastavit řízení, aniž by správní orgán zkoušel jiné cesty ke zjištění skutkového stavu. Jediným důvodem zastavení řízení byla existence napadeného ustanovení, podle nějž ministerstvo postupovalo.
47. Napadené ustanovení přitom nezní tak, že se řízení zastaví, pokud jej „nelze věcně dokončit z důvodu absence překladu [myšleno tlumočení]“. Naopak vychází z toho, že ministerstvo může bez bližších podmínek, kdykoliv to samo uzná za vhodné, předvolat žadatele k výslechu a uložit mu (s poučením) povinnost, aby si k němu obstaral tlumočníka – s tím, že pokud se tak nestane, tak řízení ukončí.
48. Bylo by absurdní, pokud by ministerstvo mělo prostor zneužívat napadené ustanovení tím, že bude předvolávat žadatele k výslechům, které nebudou nutné a ke kterým si žadatelé nebudou schopni obstarávat tlumočníky – vedlo by to k masovému zastavování řízení. Napadené ustanovení v sobě nadto skrývá i jistý prostor pro svévoli, pokud jde o moment zastavení řízení. Podle svého textu by mělo vést k zastavení řízení již při prvním neobstarání si tlumočníka pro účely výslechu. Jak ale ukázala projednávaná věc žalobce, ministerstvo si v napadeném ustanovení našlo prostor pro diskreci, která z něj neplyne, a ponechává na vlastní libovůli, kdy řízení zastaví.
49. Skutečnost, že soudní přezkum není vyloučen, protože žadatel může nechat přezkoumat postup správního orgánu, pak neřeší to, že napadené ustanovení upírá procesní cestu k ochraně dotčených hmotných základních práv. Jde proto o porušení procesních závazků z nich plynoucích.
50. Nepřiměřenost napadeného ustanovení nijak nezjemňuje argument vlády, že oproti jiným řízením bývají účastníky řízení podle zákona o pobytu cizinců právě cizinci. Vláda tím podle přesvědčení navrhovatele sama potvrdila nezdůvodnitelnou nerovnost. Neospravedlnila tím, že právě v řízení o žádosti podle zákona o pobytu cizinců je oproti jiným řízením nutné, aby nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka vedlo k zastavení řízení. Není navíc pravda, že všechna řízení podle daňového řádu a exekučního řádu jsou zahajována z moci úřední, naopak oba procesní předpisy znají i řízení o žádosti či návrhu.