Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/25 ve věci návrhu na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 18/25 dne 24. června 2026 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy (soudce zpravodaj) a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Jiřího Přibáně, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 255/2019 Sb., za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády a veřejného ochránce práv jako vedlejších účastníků řízení,

1. I. Návrh se zamítá.
2. II. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 255/2019 Sb., musí být v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vykládáno tak, že umožňuje zastavit řízení o žádosti jen tehdy, neplní-li žadatel svou povinnost obstarat si tlumočníka či osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem, a zároveň nelze-li bez využití tlumočníka o žádosti meritorně rozhodnout; tím nejsou dotčeny případné další podmínky pro zastavení řízení.

Odůvodnění

I. Podstata věci

1. 1. Krajský soud v Brně („krajský soud“ nebo „navrhovatel“) se obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 255/2019 Sb., („zákon o pobytu cizinců“). Podle napadeného ustanovení správní orgán usnesením zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec „prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil“.
2. 2. Ve věci, kterou se krajský soud zabývá, cizinec požádal písemně na předepsaném formuláři o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Ta představuje jeden z druhů pobytového oprávnění. V průběhu řízení byl kvůli pochybnostem správního orgánu o skutkovém stavu předvolán k výslechu. U prvního výslechu prohlásil, že neovládá jazyk, v němž se řízení vede. Byl proto poučen, že k dalšímu výslechu se musí dostavit se zapsaným tlumočníkem nebo osobou, která může být tlumočníkem ustanovena. K druhému výslechu se dostavil s osobou, která ale podle správních orgánů nemohla být ustanovena tlumočníkem. Pro jazyk cizince je podle nich k dispozici dostatek zapsaných tlumočníků, daná osoba navíc byla podjatá. Navazujícím písemným podáním se již správní orgány věcně nezabývaly a řízení o žádosti cizince podle napadeného ustanovení zastavily.
3. 3. Podle krajského soudu napadené ustanovení omezuje rozsah soudního přezkumu. Zužuje totiž přezkum pouze na otázku, zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení podle napadeného ustanovení. Toto omezení krajský soud vyhodnotil jako neústavní, a proto podal návrh na jeho zrušení. Krajský soud mimo jiné uvádí, že správnímu orgánu nic nebránilo o žádosti meritorně rozhodnout i bez tlumočníka a že cizinec si při opatřování tlumočníka (osoby, která by jím mohla být ustanovena) ani nepočínal obstrukčně.
4. 4. Ústavní soud shledal, že znění napadeného ustanovení skutečně může vést k neústavním důsledkům, na které krajský soud upozorňuje. Dospěl ale k závěru, že je možné jej ústavně konformně vyložit zužujícím způsobem, který namítanou neústavností netrpí.

II. Průběh předchozích řízení

1. 5. Původ věci řešené krajským soudem je následující. Dne 27. 2. 2023 podal cizinec (žalobce) hovořící ukrajinsky žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Podle žádosti chtěl být nadále zaměstnán u svého dosavadního zaměstnavatele (družstva), a to na místě s pracovním zařazením „Montážní dělníci výrobků z kovů“. K žádosti doložil i pracovní smlouvu. Podle údajů z centrální evidence volných pracovních míst však byla pracovní pozice, na které chtěl působit, charakterizována klasifikací „Pracovníci odvozu a recyklace odpadů“.
2. 6. Ministerstvo vnitra („ministerstvo“) nakonec v souvislosti s tímto rozporem předvolalo žalobce k výslechu. Poučilo ho, že výslech bude veden v českém jazyce a že žalobce si musí tlumočníka obstarat sám a na své náklady. V poučení bylo dále uvedeno, že není-li pro daný jazyk tlumočník do seznamu zapsán, nebo nemůže-li tlumočník zapsaný do seznamu úkon provést, nebo jestliže by provedení úkonu tlumočníkem zapsaným do seznamu bylo spojeno s nepřiměřenými obtížemi nebo náklady, může správní orgán ustanovit jako tlumočníka i osobu, kterou si žalobce obstará na své náklady a která není zapsána do seznamu tlumočníků. Musí však splňovat podmínky pro ustanovení tlumočníkem (nyní upravené zákonem č. 354/2019 Sb., o soudních tlumočnících a soudních překladatelích). Konečně bylo v poučení uvedeno, že pokud si žalobce k výslechu neobstará tlumočníka, ministerstvo výslech neprovede a předvolá ho na nový termín výslechu. Jestliže si ani tehdy tlumočníka nezajistí, bude řízení o žádosti zastaveno podle napadeného ustanovení.
3. 7. U prvního výslechu dne 12. 10. 2023 žalobce uvedl, že neovládá český jazyk, v němž je vedeno řízení. Ministerstvo ho proto v souladu s předchozím poučením předvolalo na nový termín a opět ho poučilo, že neobstará-li si tlumočníka nebo osobu splňující požadavky na ustanovení tlumočníkem, bude řízení zastaveno podle napadeného ustanovení.
4. 8. K druhému výslechu dne 21. 11. 2023 se žalobce dostavil s předsedou družstva, u kterého byl zaměstnán. Předsedu družstva navíc již v žádosti označil za svého zástupce. Ministerstvo do úředního záznamu uvedlo, že žalobce se k výslechu opakovaně dostavil bez tlumočníka, žalobce se zástupcem záznam podepsali, ale tiskacím písmem doplnili slovo „nesouhlasíme“.
5. 9. Následující den, tedy 22. 11. 2023, žalobce zaslal ministerstvu přípis, ve kterém vysvětluje, že do žádosti mylně uvedl pracovní pozici „Montážní dělníci výrobků z kovů“, správně měla být uvedena pracovní pozice „Pracovníci odvozu a recyklace odpadů“. Na tuto pozici mu byla vydána a prodlužována zaměstnanecká karta již v předchozích řízeních. Nikdy ji nezměnil. Dokládal to i čestnými prohlášeními a pracovní smlouvou. K uvedení jiné pracovní pozice došlo zřejmě při zpracování žádosti. Poukázal též na to, že se k výslechům vždy dostavil, i když se mu nepodařilo zajistit tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků.
6. 10. Ministerstvo však na tento přípis nereagovalo. O necelý rok později usnesením ze dne 15. 10. 2024 řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty zastavilo podle napadeného ustanovení. Uvedlo, že žalobce předvolalo k výslechu, k němuž si ale neobstaral ve stanovené lhůtě na své náklady tlumočníka.
7. 11. Žalobce podal odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců („komise“). Namítal mimo jiné, že k výslechu se dostavil se svým zástupcem, tedy s předsedou družstva, u něhož je zaměstnán. Ten hovoří ukrajinsky, ale také dobře česky, protože zde žije více než 20 let, a tak mohl při výslechu tlumočit. Žalobce měl za to, že postačí, pokud se k výslechu dostaví s někým, kdo ovládá jeho jazyk a dovedl by tlumočit. Poukázal též na to, že v České republice pobývá již několik let a veškeré povinnosti řádně plní.
8. 12. Komise rozhodnutím ze dne 12. 2. 2025 zamítla odvolání žalobce a potvrdila usnesení ministerstva. Výslech žalobce byl podle ní nezbytný pro zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Předseda družstva, který se s žalobcem dostavil, přitom při výslechu tlumočení zajistit nemohl. Nebyly splněny zákonné podmínky, aby byl v této věci ustanoven tlumočníkem. V řízení totiž šlo o tlumočení do ukrajinského jazyka, pro který je v seznamu zapsáno dost tlumočníků, navíc existovaly pochybnosti o nepodjatosti předsedy družstva.
9. 13. Proti rozhodnutí komise podal žalobce správní žalobu spojenou se žádostí o odkladný účinek. Krajský soud žalobě dne 22. 4. 2025 přiznal odkladný účinek. Dále dospěl k závěru, že napadené ustanovení, podle kterého bylo správní řízení zastaveno, je v rozporu s ústavním pořádkem. Řízení o žalobě proto přerušil a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení tohoto ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

III. Argumentace navrhovatele

1. 14. Navrhovatel namítá, že napadené ustanovení je v rozporu s právem na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod („Listina“) ve spojení s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Též namítá, že je v rozporu s právem na tlumočníka podle čl. 37 odst. 4 Listiny.
2. 15. Zastavení řízení podle navrhovatele představuje nepřiměřeně přísný následek toho, že si žadatel neobstaral tlumočníka. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (N 189/91 SbNU 329; 16/2019 Sb.) zrušil podobné ustanovení o zastavení řízení v zákoně o pobytu cizinců. Z nálezu vyplývá, že právo na přístup k soudu se nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí, ale obsahuje také právo na meritorní rozhodnutí o předložené věci. Zastavením správního řízení tuto část práva na přístup k soudu není možné naplnit. Napadené ustanovení brání nejen pokračování správního řízení, ale i následnému přístupu k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Má účinek výluky ze soudního přezkumu, protože komise ani správní soud v případě použití napadeného ustanovení nemohou zkoumat, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro vydání povolení k pobytu. Mohou jen posoudit, zda ve věci existovaly důvody pro zastavení řízení.
3. 16. Napadené ustanovení zasahuje i do jádra práva na svobodnou volbu povolání zaručenou čl. 26 Listiny. Ve věci žalobce mělo ministerstvo posoudit, zda žalobce splňuje podmínky pro prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, a zda tak dá průchod jeho základnímu právu na svobodnou volbu povolání. Napadené ustanovení však přikazuje řízení o žádosti zastavit, a tím žalobci odnímá ochranu tohoto základního práva. V řízeních o jiných pobytových oprávněních vytváří stejnou překážku pro ochranu mnoha dalších základních práv, včetně těch nederogovatelných.
4. 17. Navrhovatel zdůrazňuje, že napadené ustanovení bezpodmínečně přikazuje zastavit řízení i v případě, že by jinak ministerstvo mělo dostatek podkladů pro věcné rozhodnutí. Nehraje roli, zda byl výslech potřeba a zda by ministerstvo mohlo žádost věcně posoudit i bez něj. Napadené ustanovení tak vede k odepření spravedlnosti.
5. 18. Podle navrhovatele napadené ustanovení absolutizuje zájmy, kvůli kterým je zákonodárce přijal, a zcela pomíjí individuální zájmy cizinců včetně jejich základních práv. Důvodová zpráva uvádí, že před přijetím napadeného ustanovení nebylo možné nijak postihnout cizince, kteří nesplnili svou povinnost plynoucí ze správního řádu zajistit si na své náklady tlumočníka. Toho jim na své náklady musel zajistit správní orgán, který pak jen obtížně mohl vymoci tlumočné na cizincích. Cílů plynoucích z důvodové zprávy však bylo možné dosáhnout i jinak.
6. 19. Ministerstvo by dle navrhovatele mohlo samo tlumočníka cizinci ustanovovat oproti záloze na tlumočné. Šlo by už o jistou formu postihu za to, že si cizinec nezajistil tlumočníka sám, a současně by tato úprava v podstatné míře bránila tomu, aby náklady na tlumočné nesl stát. Silnější formou postihu, která by také přinesla určitou finanční částku veřejnému rozpočtu, by mohla být zvláštní skutková podstata pořádkové pokuty. Napadené ustanovení by také daných cílů dosahovalo, pokud by jej zákonodárce konstruoval jako nejzazší možný prostředek řešení nesoučinnosti žadatele (ultima ratio). Nyní má povahu prima ratio, protože se má použít hned při prvním nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka. Ministerstvo nadto nemá žádný prostor pro úvahu či jiný postup. Musí podle napadeného ustanovení postupovat, ať už je celková procesní a důkazní situace jakákoliv.
7. 20. Pokud by zastavení řízení bylo až nejzazším prostředkem, i tak by dle přesvědčení navrhovatele vyvolávalo otázku ústavnosti tohoto řešení. Mohlo by však navazovat na prokázané obstrukční jednání žadatele (nebo uložení pořádkové pokuty) při zajišťování si tlumočníka. Mohlo by v sobě také mít určitou bezpečnostní klauzuli, podle níž by se dalo použít, jen pokud by nebylo možné ve věci rozhodnout na základě dosavadního obsahu spisu. Věcné rozhodnutí o žádosti by vždy mělo mít přednost před různými procesními odbočkami od tohoto hlavního cíle každého správního (i soudního) řízení.
8. 21. Situace, která nastala ve věci žalobce, navíc měla podle navrhovatele různá jiná procesní řešení, která by umožňovala zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Za účelem zjištění skutkového stavu ministerstvo mohlo ještě předvolat jiné svědky, např. kolegy žalobce. Mohlo také jako svědka vyslechnout i předsedu družstva, pro které žalobce pracuje, pokud se už k ministerstvu osobně dostavil. Žalobce nadto na vzniklou situaci reagoval přípisem ze dne 22. 11. 2023 (bod 9 výše). Použitím napadeného ustanovení se však ministerstvo „vyvléklo“ z povinnosti reagovat na vysvětlení žalobce v daném přípise.
9. 22. Podle navrhovatele tedy existují jiné možnosti, jejichž využitím lze dosáhnout sledovaných legitimních cílů v podobné (či ještě větší) míře. Řešení zvolené v napadeném ustanovení proto neobstojí v testu potřebnosti coby druhém kroku testu proporcionality. Ten se uplatní i u práva jednotlivce na jinou právní ochranu včetně následné ochrany soudní podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Napadené ustanovení pro svoji nepřiměřenost zasahuje samu podstatu tohoto základního práva. A stává se „kanónem“, který ministerstvo musí používat na procesní „mouchu“ v podobě nezajištění si tlumočníka. Není to přitom nezbytné.
10. 23. Navrhovatel dále namítá, že napadené ustanovení porušuje právo na tlumočníka podle čl. 37 odst. 4 Listiny. Z ústavně zaručeného práva se stává přísně vynucovaná povinnost, jejíž nesplnění vede k ukončení řízení o žádosti.
11. 24. Neobvyklou přísnost napadeného ustanovení dokládá i úprava tlumočení nejen v soudních procesních řádech, ale i v § 76c zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v § 69 odst. 1 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), či v § 76 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Tato ustanovení nezakotvují stejný následek jako napadené ustanovení. Pokud si účastník nezajistí tlumočníka v daňovém řízení, nevede to samo o sobě např. u žádosti o vrácení DPH k zastavení řízení. Je zde nezdůvodnitelná nerovnost mezi tím, jak různé procesní předpisy danou situaci řeší. Navrhovatel nevidí důvod, jakým ospravedlnit, že právě v řízení o žádosti podle zákona o pobytu cizinců je oproti jiným řízením nutné, aby nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka vedlo k zastavení řízení. Žalobce by hypoteticky mohl být účastníkem všech těchto různých řízení, a přitom by s ním veřejná moc zacházela daleko nejpřísněji v řízení podle zákona o pobytu cizinců – ač by tam šlo o jeho dost možná nejdůležitější zájem, tj. o možnost v České republice pobývat a pracovat.

IV. Vyjádření účastníka a vedlejších účastníků řízení, replika navrhovatele

1. 25. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Dále vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují jako vedlejší účastníci do řízení, a eventuálně se k návrhu vyjádřili (§ 69 odst. 2 a 3 téhož zákona). Vyjádření následně Ústavní soud přeposlal navrhovateli k replice.