Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení

III./a Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky III./a

1. 21. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 10. prosince 2014, je rekapitulován průběh legislativního procesu tak, že návrh skupiny poslanců byl předložen Poslanecké sněmovně dne 23. prosince 2013 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71. Stanovisko vlády bylo rozdáno poslancům dne 9. ledna 2014 jako tisk 71/1. Vláda v něm vyjádřila nesouhlas s návrhem zákona s poukazem na legislativní nedostatky a kolizi s ústavním pořádkem České republiky.
2. 22. Prvé čtení návrhu zákona bylo uskutečněno dne 22. ledna 2014, kdy Poslanecká sněmovna přijala usnesení, kterým přikázala návrh k projednání ústavně právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a prodloužila lhůtu k projednání návrhu ve výborech na 90 dnů. Oba výbory návrh zákona projednaly a dne 27. června 2014 ústavně právní výbor přijal usnesení, kterým doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh schválila ve znění komplexního pozměňovacího návrhu. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj usnesení nepřijal.
3. 23. Ve druhém čtení dne 16. července 2014 prošel návrh zákona obecnou i podrobnou rozpravou. Návrh na zamítnutí návrhu zákona podán nebyl. V podrobné rozpravě se svými pozměňovacími návrhy vystoupilo 18 poslanců. Všechny pozměňovací návrhy byly podány ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu obsaženému v usnesení ústavně právního výboru. Ve třetím čtení konaném ve dnech 30. července a 1. a 27. srpna 2014 se Poslanecká sněmovna na závěr usnesla na opakování druhého čtení tohoto návrhu zákona.
4. 24. Návrh zákona znovu projednaly oba výbory, tj. ústavně právní výbor a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj na své 12. schůzi konané dne 27. srpna 2014 přijal komplexní pozměňovací návrh a doporučil Poslanecké sněmovně přijetí návrhu zákona ve znění tohoto komplexního pozměňovacího návrhu. Ústavně právní výbor na své 16. schůzi konané dne 27. srpna 2014 zrušil své usnesení ze dne 27. června 2014 a konstatoval, že projednal komplexní pozměňovací návrh předložený poslancem Janem Chvojkou, bere jej na vědomí a doporučuje Poslanecké sněmovně, aby jej vzala za základ projednávání.
5. 25. Opakované druhé čtení návrhu zákona se konalo dne 2. září 2014, kdy návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. V podrobné rozpravě nebyl podán návrh na zamítnutí návrhu zákona a pozměňovací návrhy přednesli poslanec Jan Chvojka - komplexní pozměňovací návrh - a dalších 14 poslanců, kteří své pozměňovací návrhy předkládali ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu poslance Jana Chvojky.
6. 26. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 10. září 2014, kdy byl návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen počtem 127 poslanců ze 172 přítomných, přičemž 12 poslanců hlasovalo proti.
7. 27. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 12. září 2014, který jej projednal a schválil na své 25. schůzi konané dne 1. října 2014. Prezident republiky návrh zákona nepodepsal, vrátil jej Poslanecké sněmovně, která o něm znovu jednala dne 24. října 2014 a setrvala na svém návrhu. Z přítomných 166 poslanců hlasovalo pro návrh 123 poslanců a proti 12. Následně byl návrh zákona doručen k podpisu předsedovi vlády, a to dne 30. října 2014. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 234/2014 Sb.
8. 28. Závěrem Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření konstatuje, že návrh zákona byl přijat ústavně předepsaným postupem, že s ním ústavně předepsaným postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil otázku ústavnosti zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení a rozhodl o návrhu na zrušení.
9. 29. Podepsaný předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček dále uvádí, že ačkoli podle odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) nejsou předsedové komor Parlamentu oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona, považuje za potřebné vyjádřit se výslovně k části návrhu, v němž prezident republiky uvádí námitky k proceduře přijetí předmětného zákona. Toto vyjádření nebylo projednáno a schváleno celou Poslaneckou sněmovnou, a nelze je proto považovat za vyjádření jejího názoru. Předseda Poslanecké sněmovny upozornil, že otázkou tzv. komplexních pozměňovacích návrhů se Ústavní soud ve svých nálezech již opakovaně zabýval, přičemž dospěl k závěru, že se jedná o jeden z institutů parlamentní praxe, který se pohybuje v mezích ústavního pořádku. Ústavní soud v této souvislosti neshledal porušení zákonodárného procesu, porušení příslušných ustanovení Ústavy ani zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, porušení práv vlády nebo poslanců apod. Ústavní soud nezpochybnil tuto proceduru dosud ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny nebo poslanců. Komplexní pozměňovací návrh je podle názoru Ústavního soudu stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. V posuzovaném případě komplexní pozměňovací návrh svým předmětem, obsahem a základním účelem nevybočil z hranic vytyčených původním poslaneckým návrhem zákona. Došlo sice ke změně formy z novely na návrh úplného znění zákona, tematicky se však úplné znění zákona nezměnilo, předmět a obsah komplexního pozměňovacího návrhu se vztahoval k předmětu a obsahu původního návrhu, účel komplexního pozměňovacího návrhu měl úzký vztah k účelu původního návrhu a ani nedošlo k připojení jiných návrhů zákonů, které by nesouvisely s předmětnou úpravou. Z těchto důvodů lze jednoznačně odmítnout i názor naznačený v návrhu prezidenta republiky, že by se mohlo jednat v daném případě o tzv. přílepek. Rovněž lze odmítnout námitku prezidenta republiky, že vláda nemohla dostatečně uplatnit svá práva, neboť v daném případě bylo zcela evidentní, že komplexní pozměňovací návrh byl iniciován právě vládou. Současně měla vláda dostatečný časový prostor vyjádřit se k návrhu v průběhu jeho projednávání v Poslanecké sněmovně. Z hlediska přehlednosti právní úpravy a právní jistoty adresátů lze hodnotit přijetí úplného znění zákona o státní službě jako vhodnější postup než postup prostřednictvím rozsáhlé novely čítající mnoho desítek až stovek novelizačních bodů. Přijímané právní předpisy musejí být přehledné, srozumitelné a předvídatelné, tudíž přijetí nového zákona je pro adresáty výrazně přehlednější a srozumitelnější než velmi rozsáhlá novelizace dosavadního zákona po jednotlivých novelizačních bodech. Na základě výše uvedeného vyjadřuje předseda Poslanecké sněmovny přesvědčení, že v průběhu projednávání a schvalování předmětného zákona postupovala Poslanecká sněmovna v souladu s Ústavou, zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a dosavadní judikaturou Ústavního soudu.

III./b Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky III./b

1. 30. Ve vyjádření Senátu podepsaném předsedou Milanem Štěchem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 28. listopadu 2014, je úvodem zmíněno, že prezident republiky podal návrh Ústavnímu soudu poté, co po schválení návrhu zákona v souladu s čl. 50 odst. 1 Ústavy dne 8. října 2014 vrátil zákon Poslanecké sněmovně, přičemž prezident republiky svůj přístup k této zákonné úpravě uvedl již ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 2. září 2014, ve kterém se vyslovil jednoznačně proti institutu tzv. politických náměstků. Poslanecká sněmovna na své 19. schůzi dne 24. října 2014 na zákonu setrvala a zákon o státní službě byl dne 6. listopadu 2014 vyhlášen v částce 99 Sbírky zákonů pod číslem 234/2014 Sb.
2. 31. K procesu projednávání návrhu zákona o státní službě v podmínkách Senátu se ve vyjádření uvádí, že uvedený návrh zákona byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně doručen Senátu dne 12. září 2014 a v Senátu byl v jeho 9. funkčním období projednáván jako senátní tisk 336. Návrh zákona byl přikázán k projednání ve třech výborech, a to ve výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním, a dále ve výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Ústavně-právní výbor návrh zákona projednal na své 37. schůzi konané dne 24. září 2014 a ve svém usnesení č. 180 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí projednal návrh zákona na své 30. schůzi konané dne 30. září 2014 a ve svém usnesení č. 114 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku projednal návrh zákona na své 24. schůzi konané dne 30. září 2014 a přijal usnesení, jehož obsahem bylo, aby se tento výbor - s ohledem na jeho působnost - návrhem zákona nezabýval. Senát projednal návrh zákona o státní službě na své 25. schůzi dne 1. října 2014. Po vystoupení zpravodajů výborů byl předložen návrh, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, s poukazem na to, za jakých okolností byl návrh zákona projednán a schválen v Poslanecké sněmovně. Tento návrh (o němž bylo hlasováno po přestávce na poradu klubu ČSSD) nebyl přijat, když z přítomných 71 senátorek a senátorů při kvoru 36 pro návrh hlasovalo 28 a proti bylo 32 senátorek a senátorů. Následně proběhla obecná rozprava, přičemž ze strany některých senátorů byly k návrhu zákona uvedeny tyto výhrady:
   1. - bylo poukázáno na stanovisko Rekonstrukce státu zaslané senátorům, jehož obsahem bylo hodnocení toho, jak se návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou vypořádal s požadavky prosazovanými Rekonstrukcí státu; v tomto smyslu byl návrh zákona hodnocen jako „nedostatečný z hlediska vytvoření podmínek pro stabilní a profesionální fungování české státní správy“;
   2. - v některých vystoupeních bylo poukázáno na údajnou politizaci v souvislosti s tím, že z návrhu zákona byla vypuštěna úprava týkající se institutu Generálního ředitelství a do návrhu zákona byl zapracován institut tzv. politických náměstků;
   3. - v některých vystoupeních byly uvedeny věcné výhrady ke konkrétním ustanovením návrhu zákona a bylo avizováno předložení pozměňovacích návrhů, pokud se návrh zákona dostane do podrobné rozpravy;
   4. - k výhradám týkajícím se nestandardního legislativního procesu bylo uvedeno, že šlo skutečně o nestandardní proces, na druhou stranu však bylo poukázáno na to, za jakých okolností byl daný legislativní proces „spuštěn“;
   5. - k diskutované záležitosti týkající se tzv. politických náměstků bylo poukázáno na to, že tento institut je v řadě západních zemí zcela běžný a jeho funkce vychází právě z ústavního systému.

1. 32. Po skončení obecné rozpravy, v níž byl podán také návrh na zamítnutí návrhu zákona, bylo v souladu se zákonem č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, nejprve hlasováno o návrhu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, jak ve svém usnesení doporučily dva výbory, a tento návrh byl schválen; v hlasování s pořadovým číslem 6 ze 71 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 36 pro tento návrh hlasovalo 47 a proti bylo 15 senátorek a senátorů.
2. 33. Předseda Senátu shrnul, že při projednávání návrhu zákona v Senátu k němu sice byly vysloveny výhrady, v žádném z vystoupení však nebyla příslušná úprava hodnocena v tom smyslu, jako je tomu v návrhu prezidenta republiky, tedy že je v rozporu s ústavními principy, ať již z hlediska samotného legislativního procesu, v němž byl přijat zákon o státní službě, nebo některých jeho ustanovení vyjmenovaných v podaném návrhu. Při projednávání zmíněného návrhu zákona bylo známo, že tzv. komplexní pozměňovací návrh byl připravován v působnosti vlády (při Úřadu vlády, poté na Ministerstvu vnitra) a byl také za účasti předsedy vlády a dalších členů vlády projednán se zástupci odborů a zaměstnavatelů, jak vyplývá ze záznamu zasedání 110. plenární schůze Rady hospodářské a sociální dohody České republiky. V Senátu celkově i při vědomí určitých nedostatků návrhu zákona převážil přístup založený na potřebě jeho včasného přijetí s tím, že některé z kritizovaných úprav bude možné v dalším období změnit.