Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení

vyhlášené znění

VII. / VII./a

VII./a Obecná východiska při přezkumu souladu ustanovení zákona s ústavním pořádkem VII./a

  1. 169. Ústavní soud dlouhodobě v případě řízení o kontrole právních předpisů zdůrazňuje zásadu přednosti ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení před jeho derogací, s tím, že je povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy).
  2. 170. Jak zdůraznil Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), v demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem odporujícím některé z fundamentálních ústavních zásad. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem, i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci).
  3. 171. K tvrzené neurčitosti řady napadených ustanovení, resp. vnitřní rozpornosti některých částí napadeného zákona Ústavní soud připomíná, že „neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů“ [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (viz výše)].
  4. 172. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 pak Ústavní soud zdůraznil, že „nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu.“
  5. 173. Ústavní rozměr je typicky dán tehdy, jestliže má nepředvídatelnost právní úpravy dopad do sféry ústavně zaručených práv. Např. ve vyhovujícím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.), na který navrhovatel též odkazuje, šlo o zrušení zákonné úpravy zasahující do osobní svobody garantované v čl. 8 Listiny.

VII./b Posouzení ústavnosti § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189 - tvrzené porušení principu předvídatelnosti, srozumitelnosti a bezrozpornosti právního řádu a nepřímá novelizace zákoníku práce VII./b

  1. 174. Text napadených ustanovení je následující (marginální rubriky, označení paragrafů, popř. návětí, které nejsou návrhem napadeny, jsou v některých částech pro přehlednost ponechány a uvedeny v závorce):

    „[§ 1]

    Odkaz „[§ 1]

    (2) Tento zákon dále upravuje organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu.

    ...

    [Služební předpis]

    [§ 11]

    Odkaz [§ 11]

    (3) Služební předpis je pro státního zaměstnance závazný; služební předpis je závazný i pro zaměstnance v pracovním poměru vykonávajícího činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle jiného zákona zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu. Služební úřad je povinen zajistit, aby tyto osoby byly se služebními předpisy řádně seznámeny a měly k nim zajištěn přístup.

    ...

    [§ 14]

    Odkaz [§ 14]

    [Vedoucí služebního úřadu]

    (2) Vedoucí služebního úřadu dále plní úkoly související s pracovněprávními vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.

    ...

    [§ 15]

    Odkaz [§ 15]

    [Státní tajemník]

    (3) Státní tajemník dále plní úkoly související s pracovněprávními vztahy zaměstnanců ve správním úřadu.

    ...

    § 16

    Odkaz § 16

    Zvláštní ustanovení o plnění některých úkolů služebního úřadu

    Nadřízený služební úřad plní v organizačních věcech služby, služebních vztahů státních zaměstnanců a pracovněprávních vztahů zaměstnanců ve správním úřadu úkoly za služební úřad, v němž službu vykonává nebo v pracovním poměru pracuje celkem méně než 25 osob, a za obvodní báňský úřad, okresní správu sociálního zabezpečení, oblastní inspektorát práce, Odvolací finanční ředitelství nebo finanční úřad.

    ...

    [§ 78]

    Odkaz [§ 78]

    [Představený je dále povinen]

    1. c) plnit vůči podřízeným zaměstnancům povinnosti vedoucího zaměstnance podle zákoníku práce,

      ...

    [§ 85]

    Odkaz [§ 85]

    (5) Odstavce 1 až 4 platí obdobně i pro zaměstnance v pracovním poměru vykonávajícího činnosti podle § 5 a pro osobu ve služebním poměru podle jiného zákona zařazenou k výkonu služby ve služebním úřadu.

    ...

    § 172

    Odkaz § 172

    Systemizace pracovních míst

    Pro stanovení systemizace pracovních míst zaměstnanců ve správním úřadu platí § 17 a 18 obdobně s tím, že počet míst náměstků člena vlády a zaměstnanců, kteří vykonávají práci pro člena vlády, včetně zaměstnanců zařazených v kabinetu člena vlády, nebo zaměstnanců, kteří vykonávají práci pro vedoucího Úřadu vlády, a jejich platový tarif určuje a objem prostředků na jejich platy navrhuje příslušný člen vlády nebo vedoucí Úřadu vlády. Kabinetem člena vlády se rozumí útvar v ministerstvu nebo v Úřadu vlády, v jehož působnosti je formulování politik výlučně pro člena vlády.

    ...

    § 173

    Odkaz § 173

    Náměstek člena vlády

    (1) Náměstek člena vlády je zástupcem člena vlády, s výjimkou věcí, které vyhrazuje členovi vlády zákon. Zejména je oprávněn účastnit se místo člena vlády jednání schůze vlády a zastupovat jej na schůzi výboru nebo komise Poslanecké sněmovny včetně vyšetřovací komise, není-li výslovně požadována osobní účast člena vlády, nebo na schůzi výboru nebo komise Senátu.

    (2) Pracovní místo náměstka člena vlády není v organizačním uspořádání správního úřadu stupněm řízení; člen vlády může mít nejvýše 2 takové náměstky.

    (3) Náměstek člena vlády je v pracovním poměru ke státu a jmenuje a odvolává jej příslušný člen vlády; náměstek člena vlády, který není pověřen řízením ministerstva, je zařazen v Úřadu vlády.

    ...

    § 178

    Odkaz § 178

    (1) Služební orgán může obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, jestliže

    1. a) státní zaměstnanec nevykonává službu z důvodu dočasné neschopnosti k výkonu služby po dobu delší než 1 kalendářní měsíc,
    2. b) státní zaměstnanec vykonává vojenské cvičení nebo mimořádnou službu,
    3. c) státní zaměstnankyně čerpá mateřskou dovolenou nebo státní zaměstnankyně nebo státní zaměstnanec čerpá rodičovskou dovolenou,
    4. d) státní zaměstnanec byl zproštěn služby na základě usnesení o zahájení trestního stíhání pro trestný čin nebo z důvodu vazby,
    5. e) státnímu zaměstnanci byl přerušen výkon služby za účelem dalšího vzdělání nebo odborné stáže,
    6. f) státní zaměstnanec byl přeložen, nebo
    7. g) státní zaměstnanec byl zařazen mimo výkon služby.

    (2) Se zaměstnancem uvedeným v odstavci 1 se sjednají požadované činnosti jako druh práce v pracovní smlouvě a přísluší mu plat podle části deváté.

    (3) Zaměstnanci uvedenému v odstavci 1 se na jeho žádost umožní vykonat úřednickou zkoušku.

    ...

    [§ 184]

    Odkaz [§ 184]

    [Systemizace a systemizace pracovních míst]

    (2) Systemizace podle odstavce 1 se zaměřují zejména na vymezení služebních míst státních zaměstnanců a pracovních míst zaměstnanců.

    ...

    § 189

    Odkaz § 189

    Náměstek člena vlády

    Dosavadní vedoucí zaměstnanec, který ke dni 1. července 2015 pracuje jako náměstek člena vlády, nejde-li o náměstka podle § 188 odst. 3 písm. a), se považuje za náměstka člena vlády podle § 173 odst. 2.“

  1. 175. Ústavní výhrada navrhovatele vůči všem shora rekapitulovaným ustanovením spočívá v tvrzení, že zákon o státní službě v označených částech „neodpovídá základním principům právního státu, k nimž patří nejen zásady předvídatelnosti a srozumitelnosti zákona, ale i jeho vnitřní bezrozpornosti“ s odkazem na shora rekapitulovaný nález ve věci legislativních „přílepků“ sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Navrhovatel považuje napadená ustanovení za nepřímou novelizaci zákoníku práce.
  2. 176. Ústavní soud při posouzení shora rekapitulovaných napadených ustanovení zákona o státní službě nedochází k závěru, že jde o právní úpravu, která by se příčila požadavkům materiálního právního státu, jejíž normativní obsah by nebylo možno stanovit obvyklými interpretačními metodami, ať již v rámci napadeného zákona, tak v rámci právního řádu jako celku.
  3. 177. Navrhovatel odkazuje na § 4 zákoníku práce, podle něhož se „pracovněprávní vztahy ... řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů“, z čehož dovozuje nemožnost dalšího speciálního předpisu týkajícího se jakékoli regulace pracovněprávních vztahů.
  4. 178. Ústavní základ této argumentace však není zcela zjevný. V případě tvrzené kolize mezi dvěma různými právními předpisy (zákon o státní službě a zákoník práce) je nutno při interpretaci napadených ustanovení zvážit vztah speciality a obecnosti konkrétních ustanovení zmiňovaných předpisů (interpretační metoda „lex specialis derogat legi generali“). Nelze tvrdit, že možnost intepretace příslušných ustanovení zákona o státní službě spočívající v jejich speciální povaze ve vztahu k obecnému a subsidiárně použitému zákoníku práce je ústavně vyloučena.
  5. 179. Ostatně § 1 vymezující působnost zákona o státní službě uvádí, že se zákon vztahuje mj. „na právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu“ [odst. 1 písm. a)], stejně jako to, že upravuje „organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu“ (napadený odstavec 2). Z argumentace navrhovatele není zřejmé, proč by měl být výklad spočívající ve speciálním postavení zákona o státní službě (resp. jeho jednotlivých ustanovení) ve vztahu k zákoníku práce jako ústavně nekonformní zcela vyloučen. Případná politická vhodnost či koncepčnost uvedeného řešení je jinou otázkou a její hodnocení Ústavnímu soudu nepřísluší.
  6. 180. Tento způsob výkladu vztahu zákoníku práce a speciálních předpisů upravujících právní poměry některých skupin zaměstnanců je navíc v právní praxi běžný (např. zákon o úřednících územních samosprávných celků či zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů), a nelze jej tak považovat za nepředvídatelný, resp. stojící zcela mimo rámec možných výkladů vztahu zákona o státní službě a zákoníku práce, a tedy dovozovat, že není možno napadená ustanovení ústavně konformně vyložit a je nutno přistoupit k jejich derogaci.
  7. 181. Totéž platí o speciálně formulované výhradě vůči § 173 (upravujícímu postavení náměstka člena vlády), který dle navrhovatele „do zákona o státní službě nepatří“, přičemž spíše než o zpochybnění ústavní konformity daného ustanovení jde o polemiku s vhodností zvoleného řešení či s vhodností zařazení daného institutu do zákona. Ústavní soud přitom nepřehlédl, že zákon o státní službě na straně jedné [§ 2 odst. 1 písm. c)] stanoví, že se tento zákon nevztahuje na náměstka člena vlády, a v rozporu s tímto vymezením ratione personae v § 173 postavení náměstka člena vlády upravuje. Tento přístup svědčí o nezvládnuté legislativní technice, která vede k rozporu v zákoně a také k překrývání kompetencí s náměstkem pro řízení sekce. Požadavek na bezrozpornost zákona by však mohl dosáhnout ústavního rozměru v případě, kdy nelze ani za pomoci běžně užívaných výkladových postupů rekonstruovat záměr zákonodárcův. Není pochyb o tom, že záměrem zákonodárce bylo upravit v tomto zákoně postavení náměstka člena vlády a tento záměr byl - byť technicky nevhodně - do zákona zapracován (k vnitřnímu souladu zákona by postačovalo v § 2 uvést, že náměstek člena vlády nevykonává svou funkci ve služebním poměru či nějak obdobně). Není věcí Ústavního soudu posuzovat věcnou vhodnost existence náměstků členů vlády v tomto či obdobném postavení; Ústava se totiž o funkci náměstka člena vlády zmiňuje jen v souvislosti se zastupováním člena vlády ve schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny (čl. 38 odst. 2). Nalezený rozpor tak nemá ústavní rozměr.
  8. 182. V replice navrhovatele jsou rozvedeny příklady neprovázanosti obou předpisů (zákoníku práce a zákona o státní službě), přičemž ve vztahu k napadenému § 178 zaznívá nový ústavní argument v návrhu původně neuvedený, spočívající v tom, že tímto ustanovením je založeno nerovné postavení mezi „státními zaměstnanci“ (tj. osobami ve služebním poměru) a „zaměstnanci“ (tj. osobami v pracovněprávním vztahu). Nerovnost spočívá dle navrhovatele v tom, že služební orgán může za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, přičemž osoby ve služebním poměru musely, na rozdíl od zaměstnanců v pracovněprávním vztahu, splnit určité předpoklady.
  9. 183. S ohledem na to, že rozlišení mezi osobami v režimu státní služby a osobami v pracovněprávním vztahu není založeno na žádném ze zakázaných důvodů rozlišování (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny), lze námitku nerovnosti chápat pouze ve smyslu porušení zákazu libovůle ze strany zákonodárce při rozlišování subjektů a práv ve smyslu ochrany rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl, a jedná se tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 20. 8. 2014 ve znění opravného usnesení sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 10. 9. 2014]. Ústavní soud pak posuzuje existenci rozumných (racionálních) důvodů pro uvedené odlišné zacházení [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesení sp. zn. I. ÚS 4664/12 ze dne 3. 4. 2014, dostupná na http://nalus.usoud.cz].
  10. 184. V posuzovaném případě dochází k situaci, kdy se s odlišnými osobami (osoby ve služebním poměru a osoby v pracovněprávním vztahu) zachází shodně, tj. zákon umožňuje, aby dočasně osoba v pracovněprávním poměru obsadila služební místo z důvodů v zákoně vymezených. Jakkoli i shodné zacházení s odlišnými subjekty může být nerovným zacházením, v nyní posuzované situaci Ústavní soud neshledává, že by dočasné obsazení služebního místa osobou v pracovněprávním (nikoli služebním) poměru bylo projevem libovůle zákonodárcovy bez racionálně akceptovatelného zdůvodnění, resp. bez účelu či smyslu. Důvody uvedeného postupu jsou ostatně zákonodárcem vymezeny taxativně v napadeném § 173 odst. 1 a spočívají v dočasné nemožnosti osoby ve služebním poměru (státního zaměstnance) službu vykonávat. Jde o důvody zcela racionální (dočasná neschopnost k výkonu služby, vojenské cvičení, mateřská či rodičovská dovolená apod.), přičemž účel dané úpravy je taktéž zjevný, a to dočasně vyřešit nepřítomnost zaměstnance ve služebním poměru. S tím souvisí též skutečnost, že uvedené „provizorium“ je ze zákona možné jen uzavřením smlouvy na dobu určitou. Ústavní soud uzavírá, že zvolené řešení nelze považovat za libovůli zákonodárcovu zakládající ústavně neakceptovatelnou nerovnost.