VIII. Závěr VIII. Závěr
Poté co bylo shledáno, že Kolegium nedostojí nárokům na materiálně chápaný soud předvídaný čl. 36 odst. 2 Listiny, Ústavní soud v intencích předloženého návrhu zkoumal vztah ustanovení § 73 odst. 2 ZOUS, které připouští soudní přezkum rozhodnutí v oblasti bezpečnostního prověřování, s ustanovením § 77k odst. 6 ZOUS, které vyjímá rozhodnutí Kolegia z rámce soudního přezkumu. Z hlediska čl. 36 odst. 2 Listiny se nabízí, aby i rozhodnutí Kolegia podléhalo soudnímu přezkumu.
Zákonem naznačená možnost procesní souběžnosti nastoluje neurčitost v otázce, které prostředky k ochraně svých práv musí dotčená osoba vyčerpat před tím, než se obrátí na obecný soud. Tím je nastolována nežádoucí nejistota neslučitelná jak se zásadami spravedlivého procesu, tak s obecnými principy, z nichž musí vycházet právní předpisy každého právního státu. Z tohoto pohledu je pouhá existence ustanovení § 77k odst. 6 nežádoucí. Argumentace ředitele NBÚ, že rozhodnutí Kolegia představuje res iudicata, je z ústavního pohledu neudržitelná. Úprava narušuje ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti práva.
Ústavní soud konstatuje, že zákaz soudního přezkumu stanovený stále platným ustanovením § 77k odst. 6 zákona o ochraně utajovaných skutečností je v rozporu s ústavním pořádkem, protože odporuje ústavně garantovanému právu na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a dále odporuje principům právní jistoty a předvídatelnosti práva vyplývajícím z konceptu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Toto konstatování není výrazem podceňování bezpečnostních zájmů České republiky, jejichž zajištění konec konců umožňuje pokojnou realizaci základních práv a svobod, nýbrž je výrazem úcty k základním právům a svobodám, mezi nimiž zaujímá právo na soudní ochranu nezastupitelné místo. Ústavnímu soudu nepřísluší podílet se na legislativním procesu a nemůže předjímat podobu úpravy, která nabude účinnosti po 31. 12. 2005, přesto, i vzhledem k námitkám obsaženým ve vyjádřeních, zrekapituluje některé důvody (mimo výše uvedených), které jej vedly k vydání dřívějších nálezů.
Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99 Ústavní soud konstatoval, že Úmluva „jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech, občanských práv a závazků‘ a, správního trestání‘ ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, str. 329; vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.).
Ústavní soud si je vědom delikátnosti problému a do jisté míry rozumí obavám NBÚ ze zmaření účelu ZOUS, jímž je ochrana bezpečnosti České republiky. Ostatně ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 bylo shledáno, že oblast bezpečnostního prověřování je natolik specifická, že „ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců. Na druhé straně však ani specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé rezignaci na ústavní ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže tedy čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručují každému základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoli běžný typ řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně diferencovat. Stávající právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry prověřované osoby“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 23, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Později zavedené řízení před Kolegiem však těmto nárokům nedostálo. Vzhledem k poznámce Krajského soudu v Brně považuje Ústavní soud za vhodné dodat, že oznámení o nevydání osvědčení, resp. oznámení o odnětí prověření je nutno považovat za rozhodnutí napadnutelné správní žalobou (obdobně nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 577/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, str. 223). Ve věci sp. zn. II. ÚS 28/02 bylo konstatováno, že „Rozhodování NBÚ o tom, že prověřovaná osoba přestala splňovat podmínky uvedené v ustanovení § 18 zákona č. 148/1998 Sb., je svým charakterem rovněž rozhodnutím dotýkajícím se čl. 26 odst. 1 Listiny.“ (nález ze dne 25. 6. 2003, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, str. 447).
Pokud jde o obavy NBÚ z rozšiřování okruhu osob, jež se v soudním řízení seznámí s utajovanou skutečností, lze konstatovat, že ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (srov. nález ze dne 28. 1. 2004, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, str. 61; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.) byla zevrubně řešena otázka zpřístupnění utajované skutečnosti obviněnému a jeho obhájci. Ústavní soud připomněl řešení této otázky v občanském soudním řádu a soudním řádu správním a nenašel důvod, proč by tyto intence neměly platit pro všechna soudní řízení. Přitom je nesporné, že také soudce musí zachovávat mlčenlivost, a proto nelze hovořit o tom, že seznámí-li se v řízení s utajovanou skutečností, dojde k porušení či ohrožení bezpečnosti.
Od těchto závěrů nemá Ústavní soud důvod se odchylovat a konstatuje, že považuje soudní přezkum procesu bezpečnostního prověřování za slučitelný se zájmem na bezpečnosti České republiky a se zájmem na její mezinárodní důvěryhodnosti, přičemž si lze představit úpravu, která při omezování přístupu k utajovaným informacím při soudním přezkumu v souladu s principem proporcionality zvolí diferencovaný přístup, aby případný rozsah omezení základního práva v konkrétním případě v nejvyšší možné míře korespondoval se stupněm závažnosti chráněného zájmu. Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny, avšak z nepřístupnosti utajovaných skutečností soudnímu přezkumu lze stěží učinit pravidlo.
IX. Obiter dictum IX. Obiter dictum
Toliko v rámci obiter dicta využitelného v zahájeném parlamentním procesu přijímání vládního návrhu zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (sněmovní tisk č. 880 – srov. www.psp.cz, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna od 2002) zbývalo posoudit, zda je řízení před Kolegiem nutné. Bylo tedy nutno podrobit ustanovení § 77a až 77k ZOUS testu proporcionality.
Test proporcionality, který patří jak v kontinentální, tak anglosaské právní oblasti ke standardním nástrojům, jež soudy používají mj. při posuzovaní střetu veřejného zájmu s individuálními právy či svobodami, Ústavní soud přiblížil v mnoha svých nálezech (srov. i rozhodnutí polského a slovenského Ústavního soudu, jakož i četná rozhodnutí ESLP). V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj., opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 177; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
Ústavní soud dále konstatuje, že zajištění bezpečnosti státu je jistě legitimním cílem. Konstituované řízení před Kolegiem však nedostojí nárokům kritéria způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného zájmu. Jakkoli totiž umožňuje dosáhnout ochrany zájmu na bezpečnosti, není způsobilé dostát nárokům čl. 36 odst. 2 Listiny a zajistit soudní ochranu právům, jež mohla být v souvislosti s bezpečnostním prověřováním dotčena. Tento cíl umožňuje nejlépe dosáhnout soudní přezkum, jehož roli není s to přezkum prováděný Kolegiem nahradit.
Za situace, kdy rozhodnutí Kolegia musí podléhat soudnímu přezkumu, je zjevné, že řízení před Kolegiem neobstojí ani z hlediska kritéria potřebnosti, protože musí být dále přezkoumáváno soudem, a zavedení tohoto řízení jen rozšiřuje počet osob, které se seznamují jak s utajovanou skutečností (shodně viz i výše uvedenou odpověď ředitele NBÚ na položené otázky), tak se soukromými údaji o prověřované osobě (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny). Nutno dodat, že i z čl. 7 odst. 1 Listiny, garantujícího nedotknutelnost soukromí, plyne jak maxima omezení počtu osob, které se seznamují s informacemi o prověřované osobě (často vysoce intimní povahy), tak nutnost zajištění nezávislé kontroly celého procesu. Dle principu potřebnosti je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Řízení před Kolegiem takovým prostředkem není. Protože Ústavní soud dospěl závěru, že řízení před Kolegiem nesplňuje kritéria vhodnosti a účelnosti, pozbylo smyslu zkoumat, zda by řízení dostálo principu přiměřenosti v užším smyslu. Ústavní soud pouze připomíná, že podle údajů NBÚ se bezpečnostní prověřování od listopadu 1998 do února 2002 dotklo 15 352 fyzických osob a 563 „organizací“ (srov. usnesení č. 274 Bezpečnostní rady státu ze dne 27. 3. 2002 dostupné na www.vlada.cz). Řízení před Kolegiem je nadbytečné, přičemž s ohledem na nesplnění kritérií proporcionality nelze tvrdit, že tato nadbytečnost neškodí.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (viz výrok) ustanovení § 77k odst. 6. Vzhledem k tomu, že jiné v zákoně existující ustanovení plní účel vypouštěného ustanovení, a zákon sám pozbude účinnosti dne 30. 6. 2005 (pozn. red.: resp. 31. 12. 2005 – viz redakční poznámka v posledním odstavci části VII tohoto nálezu a zákon č. 190/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, a zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který byl v době mezi veřejným vyhlášením tohoto nálezu a jeho vyhlášením ve Sbírce zákonů uveřejněn v částce 70 Sbírky zákonů rozeslané 23. 5. 2005), neshledal Ústavní soud důvodu k odložení vykonatelnosti tohoto nálezu.
Následující stránka