Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/24 ve věci návrhu na zrušení § 6 odst. 3 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. 1. Nejvyšší správní soud se návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) domáhá zrušení § 6 odst. 3 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o auditorech“).
2. 2. Ustanovení § 6 odst. 3 zákona o auditorech, jehož zrušení Nejvyšší správní soud navrhuje, zní:

   „Komora pozastaví auditorské společnosti výkon auditorské činnosti, pokud proti ní bylo zahájeno trestní stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně, a to do dne, kdy nabude právní moci rozhodnutí, kterým se toto trestní stíhání končí.“

1. 3. Navrhovatel, tedy Nejvyšší správní soud, vede pod sp. zn. 5 As 154/2023 řízení o kasační stížnosti obchodní společnosti, která byla oprávněna k výkonu auditorské činnosti [tzn. jde o auditorskou společnost ve smyslu § 2 písm. e) zákona o auditorech]. Rozhodnutím výkonného výboru Komory auditorů České republiky (dále také „Komora“) jí byl pozastaven výkon auditorské činnosti podle § 6 odst. 3 zákona o auditorech. Rada pro veřejný dohled nad auditem (dále také „Rada“) odvolání auditorské společnosti zamítla a rozhodnutí Komory potvrdila. Nejvyšší správní soud má rozhodnout o kasační stížnosti, kterou auditorská společnost podala proti rozhodnutí Městského soudu v Praze, jímž zamítl její žalobu proti dříve uvedeným rozhodnutím. Stěžejní námitkou stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem je neústavnost § 6 odst. 3 zákona o auditorech.

II. Argumentace navrhovatele

1. 4. Navrhovatel má za to, že napadené ustanovení má zcela zásadní dopad do práv auditorských společností, jimž znemožňuje svobodný výkon podnikání, a s ohledem na potenciálně značnou délku trestního řízení může mít i likvidační důsledky. Podle navrhovatele tak představuje porušení čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Ústavně konformní interpretace napadeného ustanovení není podle navrhovatele možná, jelikož svou formulací vylučuje jakoukoli možnost diskrece.
2. 5. Navrhovatel se domnívá, že napadené ustanovení zasahuje esenciální jádro práva na podnikání, jelikož znemožňuje auditorským společnostem, proti nimž je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, zcela vykonávat určitou činnost, k níž předtím byly oprávněny a odborně způsobilé. Vzhledem k tomu musí být posuzováno testem proporcionality, v němž však podle navrhovatele neobstojí v kritériu potřebnosti (nezbytnosti). Jde sice o opatření, které je vhodné k dosažení sledovaného legitimního cíle, jímž je preventivní ochrana třetích osob, tohoto cíle však lze podle navrhovatele dosáhnout šetrněji posuzováním jednotlivých případů podle individuálních okolností věci. To při obligatorním pozastavení činnosti není možné. Zákonodárce měl ponechat rozhodujícímu orgánu možnost diskrece.
3. 6. Takto ostatně zákonodárce postupoval u řady jiných povolání podobné povahy – notářů, autorizovaných architektů, daňových poradců, soudních exekutorů, soudců, insolvenčních správců, znalců nebo soudních tlumočníků, jak navrhovatel dokládá citacemi z právní úpravy. Formulace § 6 odst. 3 zákona o auditorech tak může vyvolávat též porušení principu rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny). Navrhovatel v té souvislosti také upozornil na konkrétní okolnosti jím rozhodované věci – auditorská společnost, jíž byl výkon auditorské činnosti pozastaven, svou činnost vykonávala kvalifikovaně a není stíhaná pro úmyslný trestný čin, který měl bezprostředně souviset s její auditorskou činností [pozn. Ústavního soudu: jde o trestný čin zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve formě pomoci podle § 24 odst. 1 písm. c) trestního zákoníku].
4. 7. Navrhovatel upozornil, že zákonodárce v minulosti kolísal v tom, zda Komoře přiznal možnost úvahy, zda má být výkon auditorské činnosti po dobu trestního stíhání pozastaven, či nikoli. Původně diskreci připouštěl, potom od ní zcela odstoupil; účinná úprava pak stojí mezi tím, když diskreci připouští u trestního stíhání pro nedbalostní a vylučuje u trestního stíhání pro úmyslné trestné činy. Navrhovatel upozorňuje, že takový vývoj porušuje tzv. stand-still doktrínu, tj. princip zachování dosažené úrovně ochrany základních práv, a to v jejím procesním aspektu. Bez prostoru provést správní úvahu, tj. při obligatorním pozastavení činnosti, je soudní ochrana práv dotčených subjektů omezená.

III. Procesní předpoklady řízení

1. 8. Návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
2. 9. V rámci posouzení podmínek řízení byl Ústavní soud dále povinen zkoumat, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem. Aktivní legitimace soudu k podání návrhu na přezkum ústavnosti konkrétních ustanovení zákona je podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, potažmo § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dána jen tehdy, dospěje-li soud k závěru, že zákon (popř. jeho část), jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
3. 10. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi vychází z toho, že řízení zahájené podle čl. 95 odst. 2 Ústavy není abstraktním přezkumem ústavnosti, ale je vedeno v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétního případu [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), bod 32]. Proto se aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho ustanovení odvíjí od předmětu řízení a právní kvalifikace věci. Soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (nebo jeho dílčích ustanovení), který má přímo (bezprostředně) použít při řešení probíhajícího řízení. Podmínka přímého (bezprostředního) použití je splněna, pokud je aplikace daného zákona (nebo jeho jednotlivého ustanovení) nezbytná, nevyhnutelná, není jen hypotetická nebo daná širšími souvislostmi věci [viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
4. 11. Ze soudních spisů a správního spisu předložených spolu s návrhem vyplývá, že navrhovatel je oprávněn k podání návrhu. Jak vyložil v návrhu, pro rozhodnutí o kasační stížnosti je stěžejní posouzení ústavní konformnosti § 6 odst. 3 zákona o auditorech, který byl aplikován ve správních rozhodnutích, jež jsou předmětem přezkumu správních soudů. Výše uvedené podmínky jsou tedy splněny.

IV. Vyjádření k návrhu a replika navrhovatele

1. 12. Návrh byl zaslán podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oběma komorám Parlamentu, které jsou oprávněny jednat jeho jménem [§ 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon)]. Zároveň byl podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslán také vládě a veřejnému ochránci práv, tedy subjektům oprávněným vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
2. 13. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Markéta Pekarová Adamová shrnula průběh legislativního procesu. Uvedla, že zákon č. 334/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, jímž byl změněn § 6 odst. 3 zákona o auditorech na dosud účinné znění, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
3. 14. Také předseda Senátu Miloš Vystrčil popsal legislativní proceduru, k níž uvedl, že návrh zákona byl Senátem přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Podotkl, že zákon č. 334/2014 Sb. ve vztahu k auditorským společnostem pouze přebíral již existující právní konstrukci pozastavení činnosti dosud dopadající na statutární auditory.
4. 15. Vláda prostřednictvím ministra pro legislativu Michala Šalomouna sdělila, že do řízení nevstoupí. Také veřejný ochránce práv se rozhodl práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník nevyužít.
5. 16. Ústavní soud dále požádal o vyjádření k návrhu Ministerstvo financí, Komoru auditorů České republiky a Radu pro veřejný dohled nad auditem.
6. 17. Ministerstvo financí se s argumentací navrhovatele neztotožnilo. Legitimní cíl napadeného ustanovení dle jeho názoru nespočívá v ochraně uživatelů služeb auditorských společností, ale v ochraně důvěry v auditorskou profesi jako celek. Důvěryhodnost auditorů je podle ministerstva esenciální z důvodu informační asymetrie – auditoři působí jako specifický prostředník mezi dvěma stranami, které si potřebují důvěřovat, aniž by si vyměnily důvěrné informace. Výsledek auditorské činnosti slouží k ujištění, že je tvrzení druhé strany spolehlivé. Auditor je však vázán mlčenlivostí ohledně toho, na čem své zjištění zakládá. Namísto transparentního odůvodnění ručí za svůj závěr jen důvěrou ve své dobré jméno a v dobré jméno auditorské profese. Ministerstvo má proto za to, že takto vymezeného cíle nelze dosáhnout mírnějšími prostředky. Závěrem poukázalo na to, že uplatnění prostředků trestního práva je nástrojem ultima ratio, k němuž bude docházet pouze v nejzávažnějších případech a zcela výjimečně.
7. 18. Komora auditorů České republiky vyjádřila názor, že napadené ustanovení lze odůvodnit charakterem auditorské činnosti a profese auditora a vysokými požadavky, které na ně kladou i právní předpisy Evropské unie. Poukázala na to, že auditorská činnost je vykonávána ve veřejném zájmu, na rozdíl od většiny profesí, s nimiž úpravu pro auditorské společnosti srovnával navrhovatel. Nejde přitom o jediný rozdíl – auditoři také musejí, na rozdíl od jiných profesních skupin, strpět zveřejnění rozhodnutí o svém kárném provinění (§ 27a zákona o auditorech) nebo počítat se zahlazením svého kárného postihu až po sedmi letech (§ 27 téhož zákona). Podle Komory má pouhé zahájení trestního stíhání auditora vždy dopad na jeho důvěryhodnost v očích veřejnosti, a to tím větší, pokud jde o úmyslný trestný čin. Na dotaz Ústavního soudu pak sdělila, že věc řešená navrhovatelem představuje jediný případ, kdy bylo vedeno trestní stíhání proti auditorské společnosti (tatáž informace vyplynula i ze sdělení Rady pro veřejný dohled nad auditem).
8. 19. Rada pro veřejný dohled nad auditem naopak vyjádřila souhlas s argumentací navrhovatele. Odůvodnila, že stávající právní úpravu považuje za nepřiměřeně přísnou, jelikož je rozhodnutí o pozastavení činnosti vydáváno zcela mechanicky, aniž by existoval prostor posoudit dopady trestního stíhání na výkon auditorské činnosti a důvěryhodnost auditorské společnosti a vyhodnotila se nezbytnost takového postupu. Současně upozornila na „procesní neekonomii“ právní úpravy, neboť k pozastavení oprávnění by při „mechanickém postupu“ mohlo docházet přímo ze zákona (ex lege), bez nutnosti vydávat o tom správní rozhodnutí. Podotkla také, že přistoupí-li Ústavní soud ke zrušení § 6 odst. 3 zákona o auditorech, dojde tím k nežádoucímu vytvoření odlišného režimu pro auditorské společnosti a statutární auditory, pro něž obdobná úprava (§ 6 odst. 1 zákona o auditorech, ve znění zákona č. 334/2014 Sb.) zůstane nadále platná a účinná.
9. 20. Obdržená vyjádření Ústavní soud zaslal navrhovateli na vědomí a k případné replice. V reakci na vyjádření Ministerstva financí navrhovatel upozornil, že ochrana auditorské profese (jako celku) je s ochranou třetích osob nezbytně provázána. Navrhovatel nespatřuje relevantní odlišnost odůvodňující přísnější zacházení s auditorskými společnostmi v tom, že auditoři neodůvodňují své závěry; poukázal na to, že např. u tlumočníka je také nutné se spolehnout na to, že tlumočnický úkon provedl správně, aniž poskytl „odůvodnění“. K dodatečně zasílaným stanoviskům Komory a Rady se navrhovatel dále nevyjádřil.

V. Další průběh řízení před Ústavním soudem

1. 21. Ústavní soud rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.

VI. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení

1. 22. Ústavní soud dříve, než přistoupil k posouzení ústavnosti napadeného ustanovení z věcného hlediska, posoudil v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 23. Nyní účinné znění § 6 odst. 3 bylo do zákona o auditorech vloženo zákonem č. 334/2014 Sb. Navrhovatel ani účastník řízení žádné nedostatky zákonodárného procesu neuvedli a ani v řízení před Ústavním soudem nevyvstaly o ústavnosti procedury přijetí napadeného ustanovení žádné pochybnosti. Ústavní soud z volně přístupných zdrojů ověřil, že příslušný návrh zákona (tisk 209) byl projednán a schválen usnášeníschopnou Poslaneckou sněmovnou potřebnou většinou hlasů. Poté, co Senát návrh zákona (tisk 356) řádným způsobem projednal a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem, jej Poslanecká sněmovna přijala v Senátem schváleném znění, a to opět potřebnou většinou hlasů. Po podpisu prezidentem republiky byl zákon vyhlášen.

VII. Meritorní přezkum napadeného ustanovení

1. 24. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení v ústavním přezkumu obstojí.
2. 25. Odůvodnění tohoto závěru strukturuje do dvou okruhů. Nejprve posuzuje napadené ustanovení z pohledu práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (VII.A), poté se věnuje dílčí námitce rozporu s tzv. stand-still doktrínou (VII.B).