Nález Ústavního soudu ze dne 12. května 2009 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb.
103. Rovnost je z definice kategorií relativní i v jiném smyslu: uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma osobami ve stejném, resp. srovnatelném postavení [srov. nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (viz výše)]. Určit skupiny osob, které lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří přitom k nejobtížnějším úkolům při používání této argumentace [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/95 ze dne 2. 4. 1996 (N 25/5 SbNU 209; 122/1996 Sb.)]. Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1Listiny a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních instrumentech o lidských právech).
104. Ústavní soud poznamenává, že navrhovatel zaměňuje kategorii rovnosti ve výše naznačeném pojetí, které se vztahuje důsledně k subjektům práva, za „rovnost“ mezi právními instituty. Vychází totiž z předpokladu, že mezi právní úpravou zajištění cizince za účelem vyhoštění na straně jedné a právní úpravou vazby v trestním řízení a právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti vzetí a držení v ústavu zdravotnické péče dle občanského soudního řádu na straně druhé jsou neopodstatněné rozdíly. Srovnávat tyto právní instituty je však v kontextu principu rovnosti nepřípadné.
105. Argumentace navrhovatele ohledně těchto institutů, jejichž obsah a podmínky aplikace jsou podstatně rozdílné, se nadto pohybuje toliko v rovině vhodnosti zvoleného legislativního řešení ve vztahu k té či oné situaci, v níž vyvstává potřeba omezení osobní svobody. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat zákonnou úpravu podle referenčního kritéria vhodnosti.
106. Napadené ustanovení nepředstavuje zásah do ústavně chráněného principu rovnosti, neboť nejde o rozlišování mezi právy a povinnostmi jednotlivců vzhledem k tradičně zodpovězeným kritériím (viz čl. 3 odst. 1Listiny) ani vzhledem k jinému postavení. „Nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku.“ (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 47/95). Z hlediska principu rovnosti je podstatné, že všichni cizinci mají podle zákona stejné podmínky, pokud jde o jejich pobyt na našem území, resp. mají stejná práva a povinnosti bez ohledu na své pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru a náboženství, politické či jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné obdobné postavení. Obdobně se k otázce rovnosti vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.).
107. Nad rámec řečeného je třeba k projednávané věci podotknout, že mezi zajištěním cizinců podle čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy a např. vazbou [čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy] či držením v ústavní zdravotnické péči [čl. 5 odst. 1 písm. e)Úmluvy] činí rozdíl jak Listina, tak i Úmluva. Listina i Úmluva obviněnému nebo podezřelému ze spáchání z trestného činu při zbavení osobní svobody poskytují vyšší míru právní ochrany, zejména zajišťují automatický a pravidelný soudní přezkum.
108. V Úmluvě je ve vztahu k obviněnému či podezřelému ze spáchání trestného činu (tedy kromě právní úpravy obsažené v čl. 5 odst. 2 a 4Úmluvy, které platí pro oba druhy řízení, tj. pro řízení o správním vyhoštění i pro trestní řízení) zakotvena řada dalších variant zákonného omezení osobní svobody: zákonné uvěznění po odsouzení příslušným soudem; zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem; zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu nebo jsou-li oprávněné důvody k domněnce, že je nutné zabránit jí ve spáchání trestného činu nebo v útěku po jeho spáchání; jiné zbavení svobody nezletilého na základě zákonného rozhodnutí pro účely výchovného dohledu nebo jeho zákonné zbavení svobody pro účely jeho předvedení před příslušný orgán.
109. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu (čl. 5 odst. 2Úmluvy). Každý, kdo je zatčen nebo jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení. Propuštění může být podmíněno zárukou, že se dotčená osoba dostaví k přelíčení (čl. 5 odst. 3Úmluvy). Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (čl. 5 odst. 4Úmluvy).
110. Evropský soud pro lidská práva (dále též jen „Soud“) vyslovil, že zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy lze ospravedlnit pouze probíhajícím vyhošťovacím nebo vydávacím řízením. Pokud takové řízení není vedeno s náležitou pečlivostí, vazba přestává být v souladu s tímto ustanovením (věc Chahal proti Spojenému království, § 112, 1996). V každém soudem zkoumaném období musí vazba odpovídat čl. 5 odst. 1Úmluvy, chránícímu jednotlivce před svévolným zbavením osobní svobody, a úkolem soudu je zjistit, že vnitrostátní právo je v souladu s Úmluvou a se zásadami, které jsou v ní obsaženy (věc Shamsa proti Polsku, 2003).
111. V této souvislosti je nutno poukázat na věc Čonka a další proti Belgii (2002), ve které byla předmětem stížnosti vyhošťovací vazba. V této věci stěžovatelé zpochybňovali, zda jejich zatčení s cílem jejich vyhoštění z belgického území bylo nezbytné. Soud v této věci poznamenal, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že k inkriminovanému zatčení došlo s cílem vyhostit stěžovatele z belgického území, takže je v projednávaném případě aplikovatelný. Soud uvedl, že ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy nevyžaduje, aby zbavení svobody osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění, bylo nezbytné, například proto, aby jí bylo zabráněno ve spáchání trestného činu nebo v útěku; v tomto ohledu čl. 5 odst. 1 písm. f) nepředpokládá stejnou ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy. Vskutku vyžaduje pouze, aby „probíhalo řízení o vyhoštění“ (viz Chahal proti Spojenému království, 1996; viz též Kaya proti Rumunsku, 2006).
112. Ve věci Nasrullojev proti Rusku (2007) Soud poznamenal, že se obě strany shodnou na tom, že stěžovatel byl ve vazbě za účelem vydání z Ruska do Tádžikistánu. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy je proto na tento případ aplikovatelné. Toto ustanovení nepožaduje, aby vazba osoby, u níž se rozhoduje o vydání, musela být shledána nezbytnou s ohledem např. na předcházení páchání trestného činu nebo vyhýbání se řízení. V této souvislosti poskytuje čl. 5 odst. 1 písm. f) jiný stupeň ochrany než čl. 5 odst. 1 písm. c): pododstavcem písmeno f) je vyžadováno, aby „probíhalo řízení o vyhoštění nebo vydání“ (viz též Chahal proti Spojenému království, § 112).
113. Soud dále zdůraznil, že má za úkol prozkoumat, zda byla stěžovatelova vazba „zákonná“ pro účely čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy se zvláštním ohledem na záruky poskytované vnitrostátním systémem. Tam, kde je posuzována „zákonnost“ vazby včetně otázky, zda bylo postupováno „v souladu s řízením stanoveným zákonem“, tam se Úmluva dovolává vnitrostátního práva a zakládá povinnost vyhovět hmotným a procedurálním pravidlům vnitrostátního práva. Vyžaduje navíc, že jakékoli zbavení svobody by mělo probíhat s ohledem na účel čl. 5Úmluvy, což je ochrana před svévolí (viz Amuur proti Francii, § 50).
114. Soud dále vyslovil, že pokud jde o „zákonnost“ zbavení svobody, včetně dodržení „řízení stanoveného zákonem“, Úmluva v zásadě odkazuje na povinnost dodržovat hmotněprávní a procesní normy vnitrostátní legislativy, ale navíc vyžaduje i slučitelnost jakéhokoli zbavení svobody s cílem čl. 5Úmluvy: chránit jednotlivce proti svévoli (viz mezi jinými Bozano proti Francii, 1986, Chahal proti Spojenému království, § 112).
115. Soud ponechal smluvním státům širokou autonomii při rozhodování o vyhoštění cizince a výslovně potvrdil, že se právo na přístup k soudu, obsažené v čl. 6 odst. 1Úmluvy, na rozhodování o vyhoštění cizince neuplatňuje (viz Maaouia proti Francii nebo Mamatkulov a Askarov proti Turecku).
116. Podle mezinárodního práva má stát na základě své suverenity právo kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území. Také je zavedeným pravidlem, že u členských států Úmluvy se předpokládá, že omezí svobodný výkon svých práv dle obecného mezinárodního práva do té míry a v mezích svých povinností, k nimž se zavázaly dle Úmluvy (viz věc Saadi proti Spojenému království, 2006).
117. Ústavní soud se v minulosti jednoznačně vyjádřil k tomu, že Listina poskytuje soudní ochranu pouze tomu právu, které právní řád garantuje [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004]. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyslovil, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [usnesení sp. zn. IV. ÚS 85/04 ze dne 13. 5. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 99/04 ze dne 29. 4. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591), usnesení sp. zn. III. ÚS 260/04 ze dne 9. 6. 2004]. Na udělení víza není dle výslovného znění zákona právní nárok (ustanovení § 51 odst. 2zákona o pobytu cizinců). Žádné z práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to čl. 14 odst. 4Listiny, zatímco odstavec 2 téhož článku, který se vztahuje na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České republiky opustit.
118. Je třeba především poukázat na to, že v trestním řízení zadržený či obviněný ze spáchání trestného činu je omezen na osobní svobodě proti své vůli a nemá možnost volby, zatímco cizinec zajištěný za účelem jeho správního vyhoštění může dobrovolně ze země pobytu kdykoli vycestovat.
119. Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že nelze srovnávat zbavení osobní svobody při zajištění cizince za účelem jeho správního vyhoštění a zbavení osobní svobody vazbou v rámci probíhajícího trestního řízení; rozdíl mezi oběma řízeními činí jak Listina, tak i Úmluva.
120. V této souvislosti je nutno poznamenat, že odkazy na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, obsažené v podáních účastníků řízení, které se týkají zbavení osobní svobody v souvislosti s vazbou v trestním řízení, nelze bezvýhradně aplikovat na problematiku omezení osobní svobody v průběhu řízení o vyhoštění cizinců.
121. Nejvyšší správní soud dále namítá, že napadené ustanovení porušuje princip proporcionality. Ústavní soud však dospívá k závěru, že argumentace navrhovatele, dožadující se provedení testu proporcionality, není korektní. I kdyby takový test byl proveden, napadené ustanovení by v něm obstálo.
122. Navrhovatel sám uznává, že touto zákonnou úpravou je sledován legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti. Cílem institutu zajištění cizince je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
123. Také na druhou otázku testu proporcionality, zda je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení, sám navrhovatel odpovídá kladně a uznává, že zajištění skutečně může účinně odvrátit hrozby, jimž má bránit. Zajištěný cizinec nemůže narušit veřejný pořádek, bezpečnost státu ani ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
124. Pochybnost vyslovuje navrhovatel ohledně odpovědi na třetí otázku testu proporcionality, zda totiž existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivním, popř. jej zcela vyloučilo. Navrhovatel se domnívá, že na tuto otázku je odpověď kladná, přičemž argumentuje úpravou podmínek omezení osobní svobody a úpravou procesního postupu při rozhodování o vazbě v trestním řízení či úpravou postupu při držení v ústavní zdravotnické péči.
125. Ústavní soud však tento navrhovatelův názor nesdílí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu méně omezující alternativa má spočívat v tom, že o omezení osobní svobody rozhodne jiný orgán (soud namísto policejního orgánu) a pro navrhovatele ve vhodnějším procesním režimu. Uvedené však nelze považovat za méně omezující alternativu, neboť stále jde o totéž opatření – omezení osobní svobody zajištěním. Argumentace Nejvyššího správního soudu se totiž vztahuje k režimu následné právní ochrany, nikoli k otázce, zda nějakou méně omezující alternativou můžeme dosáhnout toho, aby osobní svoboda cizince nebyla omezena vůbec nebo v menším rozsahu nebo jiným způsobem, k čemuž má hledání méně omezujících alternativ směřovat.
126. Ústavní soud navíc připomíná, že při zvažování této otázky má zcela zásadní význam ta skutečnost, že je zcela v dispozici samotného cizince, zda se chce vyhnout svému zajištění tím, že z území České republiky dobrovolně vycestuje. Pokud tak neučiní, dává zřetelně najevo, že je ochoten strpět omezení osobní svobody zajištěním, a to za podmínek stanovených tuzemským právním řádem.
127. Ústavní soud konstatuje, že právo na soudní kontrolu zákonnosti zbavení svobody, garantované čl. 5 odst. 4Úmluvy, je v případě zajištění cizince podle ustanovení § 124 odst. 1zákona o pobytu cizinců dostatečně zaručeno jednak institutem správní žaloby podle ustanovení § 65 a násl.s. ř. s., jednak možností obrátit se na soud s návrhem na propuštění na svobodu podle ustanovení § 200oo. s. ř.
128. Ústavní soud konečně uvádí, že je mu znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Rashed proti České republice ze dne 27. listopadu 2008 (stížnost č. 298/07), který se vyjadřuje k otázce, zda česká právní úprava poskytovala stěžovateli – žadateli o mezinárodní ochranu, umístěnému v přijímacím středisku v tranzitní zóně mezinárodního letiště, účinný právní prostředek nápravy, jímž by mohl napadnout nezákonnost svého zbavení osobní svobody. Z hlediska čl. 5 odst. 4Úmluvy Soud poté, co konstatoval, že stěžovatel měl právo na urychlený a účinný soudní přezkum, i když byl zbaven svobody ex lege na základě § 73 zákona o azylu, aniž jakýkoli orgán vydal formální rozhodnutí o jeho umístění, dospěl k závěru, že stěžovatel neměl k dispozici prostředek nápravy vyhovující požadavkům čl. 5 odst. 4Úmluvy. V nyní posuzované věci se však nejedná o tento případ, neboť skutkové okolnosti případu zde byly odlišné a bylo postupováno a rozhodováno o zajištění stěžovatele podle ustanovení § 124 odst. 1zákona o pobytu cizinců, a nikoli podle zákona o azylu.
129. Ústavní soud poukazuje na to, že ve své rozhodovací činnosti je vázán petitem návrhu. Ustanovení § 125 ani 168zákona o pobytu cizinců předmětným návrhem napadena nejsou, a proto se Ústavní soud ústavností uvedených ustanovení při posuzování tohoto návrhu zabývat nemohl.
130. Závěrem Ústavní soud dodává, že zamítnutí podaného návrhu však nevylučuje, že pro futuro bude vhodné se účelností a efektivností stávající právní úpravy zabývat a hledat nová řešení, která budou citlivěji přistupovat k omezení či zbavení osobní svobody cizinců v souvislosti s probíhajícím řízením o správním vyhoštění, např. zavedením automatického soudního přezkumu zajištění v určitých časových intervalech.