Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, resp. zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů
8. Navrhovatelka předesílá, že nebrojí proti záměru vlády konsolidovat veřejné rozpočty, majíc za to, že by případné zrušení napadených ustanovení ani konsolidaci veřejných rozpočtů neohrozilo či neznemožnilo. Považuje za nutné reagovat na tzv. legislativní přílepky a na zásah zákonodárce do práva obcí na samosprávu, přičemž svým návrhem sleduje naplnění základních principů demokratického právního státu a ústavní konformity legislativního procesu, jakož i ochranu ústavních práv.
9. Zásah do práva na samosprávu podle navrhovatelky představuje změna rozpočtového určení daní z hazardních her v zákoně o dani z hazardních her, spočívající ve zrušení 30% podílu obcí na výnosu z hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení. Po novelizaci náleží státu 100% podíl na výnosu z těchto her, ač tento příjem doposud představoval státem aprobovanou kompenzaci nákladů vzniklých obcím negativními dopady těchto her na jejich území.
10. Namítá, že v legislativním procesu byly zcela ignorovány námitky celostátních organizací sdružujících územní samosprávné celky, zejména Svazu měst a obcí České republiky a Asociace krajů České republiky, podle nichž obce nebudou moci zajišťovat služby prevence hazardních her ani řešit sociálně patologické jevy spojené s hazardními hrami. Stát přitom povinnost sanace negativních dopadů hazardních her (jako jsou sociální problémy či kriminalita) a zajišťování adiktologických služeb nepřevzal, a ani nenavrhl alternativní způsob zajištění této povinnosti. Vznikla tak extrémní disproporce v právech a povinnostech na straně státu a na straně obcí [body 97 a 98 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)].
11. Podle navrhovatelky přijetím dané úpravy došlo k nepřípustnému a nepředvídatelnému zásahu do práva na samosprávu, konkrétně pak do práva obcí hospodařit s vlastním majetkem podle vlastního rozpočtu, včetně práva na zaručené prostředky k výkonu samosprávy a na zaručenou možnost dlouhodobého plánování hospodaření k účelnému nakládání s vlastním majetkem.
12. Odůvodnění změn je založeno pouze na tom, že u hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu nejsou jejich negativní dopady vázány na místo, kde mají společnosti, které je provozují, sídlo nebo provozovnu. Podle navrhovatelky však nejde o racionální úvahu, neboť pomíjí, že negativní dopady internetových her jsou neoddělitelně spjaty s hráči těchto her pobývajícími na území obcí a právě obce jsou bezprostředně vystaveny negativním dopadům. Navrhovatelka má za to, že napadená právní úprava představuje porušení ústavně zaručeného práva obcí na samosprávu podle čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1Ústavy a práva obcí vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 5Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ve spojení s čl. 4 odst. 4Listiny ve spojení s čl. 101 odst. 3Ústavy.
13. K návrhu na zrušení napadeného ustanovení zákona o pozemních komunikacích navrhovatelka uvádí, že došlo ke změně definice, a tím i rozsahu silničního ochranného pásma na úkor zastavěného území obce, a že tato změna zasahuje do práv a oprávněných zájmů všech vlastníků pozemků v okolí silnic. To podle navrhovatelky představuje zásah do práva obcí na vymezení vlastního zastavěného území a určování koncepce vlastního rozvoje, které má být součástí práva na samosprávu podle čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1Ústavy. Tato legislativní změna navíc byla provedena na základě tzv. legislativního přílepku.
14. Rovněž změny v zákoně č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o účetnictví“), zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o auditorech“), zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“) byly podle navrhovatelky provedeny cestou tzv. legislativních přílepků, což má být v rozporu s principy demokratického právního státu, neboť jimi byla transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2464 ze dne 14. prosince 2022, kterou se mění nařízení (EU) č. 537/2014, směrnice 2004/109/ES, směrnice 2006/43/ES a směrnice 2013/34/EU, pokud jde o podávání zpráv podniků o udržitelnosti (dále jen „směrnice CSRD“), bez řádného legislativního procesu. Ač došlo k zavedení široké škály povinností v rámci nefinančního reportingu v oblasti účetnictví a auditu, návrh zákona nebyl náležitě projednán, podroben řádnému připomínkovému řízení ani procesu hodnocení dopadů regulace (RIA).
15. V souvislosti s namítaným porušením základních zásad a pravidel legislativního procesu navrhovatelka připomíná, že při projednávání návrhu zákona č. 349/2023 Sb. v rozpočtovém výboru poslanci Jiří Havránek, Josef Bernard, Michael Kohajda, Miloš Nový a Jakub Michálek předložili souhrnný pozměňovací návrh, jehož účelem v částech týkajících se zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu bylo pouze jejich uvedení do souladu s požadavky evropského práva, kterážto úprava – stejně jako úprava silničního ochranného pásma v zákoně o pozemních komunikacích – nic společného s konsolidací veřejných rozpočtů nemá, neboť v důsledku této změny nedojde k úspoře nebo konsolidaci veřejných prostředků, a není tak dán úzký vztah mezi vybranými změnami provedenými souhrnným pozměňovacím návrhem a původním návrhem zákona.
16. Odvolávajíc se na judikaturu Ústavního soudu ohledně posuzování vzájemné souvislosti mezi původním návrhem zákona (z hlediska jeho předmětu a účelu) a pozdějším pozměňovacím návrhem [nálezy ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) a ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)], má navrhovatelka za to, že napadené části zákona č. 349/2023 Sb. „ve znění“ souhrnného pozměňovacího návrhu jsou ústavně nepřípustnými legislativními přílepky, neboť vnesly do zákona č. 349/2023 Sb. obsahově zcela nesouvisející materii, kterou má být právně upravena zcela odlišná oblast společenských vztahů, než jakou měl regulovat návrh zákona č. 349/2023 Sb.
III. Procesní předpoklady řízení
17. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 19 senátorek a senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a)Ústavy]. Za navrhovatelku jedná senátor Ing. Michael Canov.
18. Dne 26. 7. 2024 obdržel Ústavní soud od senátora Patrika Kunčara kopii dopisu ze dne 25. 6. 2024. V něm senátoři Jan Paparega a Patrik Kunčar a senátorky Ivana Váňová a Jaromíra Vítková sdělují Michaelovi Canovovi, že se rozhodli od podpory podaného návrhu odstoupit, a požádali jmenovaného, aby vzal návrh zpět. Vzhledem k tomu, že se způsobilost subjektu podat návrh na zrušení zákona a jiného právního předpisu posuzuje k okamžiku zahájení řízení, nepovažoval Ústavní soud sdělenou skutečnost z hlediska procesních předpokladů řízení za relevantní [viz nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92 (Sbírka usnesení a nálezů č. 1/1992, nález č. 14) nebo Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 362].
19. Toliko na doplnění Ústavní soud uvádí, že v řízení o kontrole norem nelze vzít jednou podaný návrh zpět, a dosáhnout tak zastavení řízení [viz nález ze dne 12. 4. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 12/94 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.) či usnesení ze dne 21. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 36/13, bod 9, anebo z poslední doby usnesení ze dne 18. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 10/25, body 11 a 12 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz)]. Existuje totiž silný veřejný zájem na posouzení ústavnosti napadeného ustanovení (právního předpisu), jehož výsledek bude zavazovat všechny orgány i osoby podle čl. 89 odst. 2Ústavy [nález ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17 (N 202/103 SbNU 9; 552/2020 Sb.), bod 37].
21. Právní úprava, která byla předmětem novelizace na základě čl. XXXII bodů 42 a 43zákona č. 349/2023 Sb., je tudíž aktuálně platná a účinná (a to až do 30. 6. 2026). Podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 277/2019 Sb., se za nepřípustný považuje návrh na zrušení zákonného ustanovení, pozbylo-li před jeho doručením platnosti. V posuzovaném případě nebyla podmínka uvedeného ustanovení naplněna.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu (jako účastníka řízení), aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení. Dále pak podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.