Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, resp. zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů

VI. a) Obecná východiska

1. 1.

   Legislativní proces

   1. 73. K posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se váže četná judikatura Ústavního soudu, kterou shrnuje nález ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.). Ústavní soud, vycházeje z tohoto nálezu, připomíná, že na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních (procedurálních) pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 101 a násl., či ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.), body 44 a 45]. Není úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), resp. politických sil (čl. 22 Listiny) a ochranou menšin (čl. 6 Ústavy), typicky parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 87]. Vada legislativního procesu mající již charakter neústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 208].
   2. 74. Ústavní soud dále konstatuje, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu [tj. zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“) a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů] a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 63). Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie Parlamentu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64). Součástí požadavků na zákonodárný proces proto nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslankyň a poslanců nebo senátorek a senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslankyň a poslanců či senátorek a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž principu volné soutěže politických sil [nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 105].

1. 2.

   K problematice tzv. legislativních přílepků

   1. 75. Tzv. legislativní přílepky (dále též jen „přílepek“) jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49 až 52, 66 až 70, či sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41). Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57).
   2. 76. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy), a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), „přílepková praxe“ ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé ústavní principy, hodnoty a pravidla. Může například ohrozit demokratický princip – nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protiváh uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 71, se upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).
   3. 77. Ústavní soud v nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 zhodnotil svou judikaturu týkající se legislativních přílepků (body 90 až 105) a neshledal důvod se od ní odchylovat. Přílepkem je podle tohoto nálezu takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona, a současně ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit, a v návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
   4. 78. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah. Východiskem tak je původní návrh, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon); je tedy třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů.
   5. 79. Posuzuje-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam.
   6. 80. Povahu přílepku tak nemá pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel, nebo který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel. Současně skutečnost, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu.
   7. 81. I když pozměňovací návrh naplňuje znaky přílepku, může nastat situace, že ohledně potřebnosti takového pozměňovacího návrhu panoval v Poslanecké sněmovně široký konsenzus. Uvedená skutečnost legitimizuje a zhojuje nedostatky, které jsou s takovým postupem jinak spojeny, a Ústavní soud nemůže posuzovaný pozměňovací návrh kvalifikovat jako (neústavní) přílepek. Širokým konsenzem se rozumí alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona, v níž je zapojena nikoliv malá část opozice. Ústavní většiny je třeba přinejmenším dosáhnout při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahujícího daný pozměňovací návrh v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně; relevantní ale je i to, jakou podporu mělo přijetí samotného pozměňovacího návrhu.
   8. 82. Nakonec Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy. Protichůdnými hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy, zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy).
   9. 83. Ústavní soud shrnuje a doplňuje, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 se znovu vyslovil pro ústavněprávní pravidlo (příkaz), podle kterého nemůže pozměňovací návrh směřovat k samostatné zákonodárné iniciativě, a tedy musí mít určitou souvislost se zákonodárným cílem a důvodem původního návrhu zákona. S ohledem na širokou autonomii Parlamentu, jde-li o vytváření pravidel pro tvorbu zákonů a řešení procedurálních otázek, a efektivitu samotného procesu tvorby zákonů nelze toto pravidlo chápat „formalisticky“, a požadovat tak předložení vždy nového návrhu zákona Poslanecké sněmovně namísto komplexního pozměňovacího návrhu. Nutno totiž zohlednit, že poslankyně a poslanci (obvykle) mohou ve druhém a třetím čtení takový návrh v plénu projednat a pracovat na případných změnách.
   10. 84. Podle názoru Ústavního soudu je proto třeba při posuzování ústavnosti legislativního procesu vzít v úvahu rozsah a obsah pozměňovacího návrhu z hlediska míry, v jaké původní návrh zákona přetváří, a konkrétní podmínky a okolnosti projednávání návrhu zákona. Ústavní soud konstantně zastává stanovisko, že porušení jednacího řádu jako podústavního práva s sebou „automaticky“ nenese porušení ústavnosti, nelze však vyloučit, že za určitých okolností může takové porušení dosáhnout ústavněprávní kvality.
   11. 85. Od Parlamentu a jeho orgánů lze současně očekávat (a požadovat), že budou jednací řády používat rozumně, nebudou je obcházet ani zneužívat. Přitom platí, že ne každá nesprávná intepretace a aplikace jednacích řádů (jakožto podústavního práva) může být z hlediska ústavnosti považována za relevantní. Nelze však připustit svévolné porušování a účelové obcházení jednacího řádu (zde konkrétně těch jeho ustanovení, která upravují materii pozměňovacích návrhů), které vedou k narušení transparentnosti a otevřenosti legislativního procesu, zcela vylučují či zásadním způsobem omezují politický diskurs v Parlamentu a případnou veřejnou debatu, a to na úkor práv jednotlivých poslankyň a poslanců, resp. parlamentní opozice. K tomu dodává, že ústavní příkaz transparentnosti plyne z demokratického principu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a jeho funkcí je zajistit, aby každý občan měl možnost sledovat proces vzniku zákona v Parlamentu.