Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, resp. zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů
47. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníka a vedlejší účastnice k případné replice navrhovatelce, která této možnosti využila.
48. K vyjádření vlády týkajícímu se novely zákona o dani z hazardních her navrhovatelka uvedla, že stát přehlédl, že negativní dopady internetových her jsou neoddělitelně spjaty s územím obcí a jsou to pouze obce, které jsou v prvním sledu vystaveny těmto dopadům. Dříve rozdělovaný výnos představoval kompenzaci obcím, které musí sanaci negativních účinků hradit výhradně z vlastních zdrojů. Smyslem předchozí úpravy bylo svěřit všem obcím část veřejných odvodů z internetového sázení pro účely poskytování sociálních a obdobných služeb (adiktologické služby, psychoterapeutická centra pomoci) a pro nápravu negativních dopadů na municipality. Odmítá relativizaci či dokonce popírání role obcí při řešení dopadů hazardních her s tím, že sice neexistuje žádná souhrnná evidence objemu vynaložených prostředků, ale že své tvrzení opírá o vyjádření předsedy Svazu měst a obcí České republiky a o stanovisko Sdružení místních samospráv z 18. 3. 2024. Upozorňuje také na to, že obce nemají žádné nástroje, jak zamezit dostupnosti online sázení na svém území.
49. Zdůvodňuje-li vláda navýšení podílu všech obcí z výnosu ostatních hazardních her provozovaných land-based tím, že jejich povolení, resp. samotný provoz má dopady i na okolní obce a daný region, podle navrhovatelky o to více by jim takový podíl měl být přiznán z online hazardu, neboť ten má dopad prakticky na všechny obce. Má jít o obdobnou situaci jako v případě poplatku za dobývání nerostů [§ 33nzákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „horní zákon“)]. Povoluje-li stát určitou činnost, s níž jsou obecně spojeny významně negativní dopady na území a rozpočty obcí, je legitimní, aby výtěžek ze zvláštních veřejných odvodů sdílel s obecními samosprávami, jako je zcela legitimní, aby obce, které hazardní hry na svém území povolily, strpěly rozdělení inkasa mezi ostatní obce a stát. Odepření výnosu z online her tak je v rozporu s principem proporcionality. Není přitom opodstatněné tvrzení vlády, že internetové hry nemají souvislost s výkonem samosprávy (což má podle navrhovatelky potvrzovat setrvalá rozhodovací linie Ústavního soudu), a její úvaha, že sanace negativních externalit zdravotního charakteru bude zajišťována především na úrovni státního a krajského rozpočtu, není podložená.
50. Argument vlády, že daň je plnění neúčelové a neekvivalentní a nelze se domáhat toho, aby byl její výnos použit k určitému účelu, navrhovatelka odmítá s tím, že vztah mezi státem a územními samosprávnými celky vykazuje řadu specifik, přičemž posuzování směřování určitých náhrad či podílu na veřejných odvodech samosprávám je pravidelnou součástí přijímaných právních předpisů a z pohledu ústavního práva je nerozhodné, zda jde o daň či poplatek.
51. Podle navrhovatelky postup zákonodárce je v rozporu s principy demokratického právního státu a právem na samosprávu. Z něho plyne požadavek, aby stát směřoval část ze specifických veřejných odvodů jakožto náhradu obecním samosprávám za zvláštní dopady, které jim povolovaná činnost přináší. Územně samosprávné celky nemohou sice požadovat podíl na jakýchkoliv veřejných odvodech, ale s ohledem na výše uvedenou specifickou situaci nemůže stát bez přiléhavé argumentace dosud přiznaný podíl samosprávám zcela a bez náhrady zrušit, nemá-li k tomu jiný významný důvod, který však neuvedl, resp. žádný takový z důvodové zprávy neplyne, naopak vláda uznává, že dopady hraní na internetu nejsou vázány na místo. Negativní dopady hraní online her se projeví na výdajích obcí, jejichž vlastní příjmy mají sloužit k zajištění záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů. Přijetí napadených ustanovení je na úkor vlastního majetku obcí, a to v rozporu s ústavněprávní ochranou stanovenou v čl. 101 odst. 3Ústavy. Nejde zde o „velikost státního měšce“, ale o spravedlivou náhradu pro veřejnoprávní korporace, kterou se ústavodárce zavázal z hlediska dopadů rozhodnutí zákonodárce chránit.
52. Současně navrhovatelka nepovažuje judikaturní odkazy vlády za přiléhavé, neboť zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu (zejm. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06) byla přijata v řízení o obecném poměru nastavení sdílení daňového inkasa určených daní mezi stát a územně samosprávné celky, zatímco v tomto případě jde o otázku, zda je ústavně přijatelné, aby stát bez náhrady odňal podíl na výtěžku veřejného odvodu ze státem zvlášť povolovaných činností s negativním dopadem na obecní samosprávu, její majetek a rozpočet.
53. K tomu dodává, že si je vědoma, že případnou derogací dotčené části „neožívá“ předpis dřívější, nemůže však volit žádný jiný petit a předpokládá, že Parlament bude v případě vyhovujícího nálezu respektovat jeho ratio decidendi.
54. Podle navrhovatelky vláda potvrzuje, že povinnosti zavedené v zákoně o účetnictví, zákoně o auditorech a zákoně o podnikání na kapitálovém trhu nesouvisí s konsolidací veřejných rozpočtů, a návrh změn v těchto zákonech neprošel řádným legislativním procesem. Její tvrzení o pozitivních dopadech na podnikatelské prostředí označuje za „nicneříkající“ a upozorňuje, že daný názor vláda zastává přes absenci odborné diskuse, připomínkového řízení a hodnocení dopadu dané regulace. Navrhovatelka odmítá i argumentaci povinností transpozice směrnice CSRD s argumentem, že tato směrnice byla zveřejněna již 14. 12. 2022, a zákonodárce tak na její transpozici měl dostatek času Skutečnost, že této své povinnosti nedostál, není důvodem pro obcházení zákona. S odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 navrhovatelka uvádí, že při posuzování naplnění účelu zákona a hledání pravidla úzkého vztahu mezi zákonem a pozměňovacím návrhem se má postupovat restriktivně, a argumentuje, že účel zákona je vymezen důvodovou zprávou široce, ale přesto nelze dospět k závěru o úzkém vztahu, neboť napadená právní úprava nepovede k úspoře na straně státu ani fyzických a právnických osob.
55. Navrhovatelka upozorňuje na to, že vláda svou roli při přípravě a zpracování komplexního pozměňovacího návrhu potvrdila, a klade otázku, proč danou úpravu neobsahoval konsolidační balíček, s tím, že vláda nastavuje nové pravidlo ohledně způsobu přijímání stěžejních zákonů, když podává návrhy v co nejméně konfliktní podobě a následně svůj návrh rozšiřuje komplexními pozměňovacími návrhy. I když Ústavní soud v minulosti judikoval, že přijímání komplexních pozměňovacích návrhů není v rozporu s ústavním pořádkem, přesto může být protiústavní, je-li jeho smyslem prosadit přijetí právního předpisu, který kdyby byl projednáván samostatně, čelil by přílišné diskusi, a hrozilo by tak jeho nepřijetí, zatímco jako balík velkého množství legislativních změn se snadno ztratí a jeho přijetí se snadněji prosadí.
56. Současně navrhovatelka upozorňuje na praxi, kdy se pozměňovací návrhy objevují účelově v interním systému Poslanecké sněmovny až ve večerních hodinách, aniž by byly projednány v příslušných výborech, a že Ústavní soud má možnost se proti takovému postupu vymezit a dát jasně najevo, že obcházení, ohýbání či porušování zákona není přípustné ani v legislativním procesu.
IV. f) Doplnění návrhu a vyjádření vlády
57. Svůj návrh doplnila navrhovatelka podáním z 20. 12. 2024, a to s ohledem na vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.). V něm uvedla, že při přijímání zákona č. 349/2023 Sb. ve druhém čtení 7. 9. 2023 proběhla obecná a následně i podrobná rozprava, pozměňovací návrh (jako tisk 488/7) byl rozeslán poslankyním a poslancům až 8. 9. 2023 v 15:54 hod. Navíc byl připraven přinejmenším týden před koncem druhého čtení, nejpozději 30. 8. 2023, a nic tak nebránilo ho 7. 9. 2023 projednat. O napadených ustanoveních mohla být vedena diskuse jen v rámci třetího čtení, ačkoliv k řádnému projednání návrhů zákonů slouží výbory Poslanecké sněmovny, zejména jde-li o rozsáhlé pozměňovací návrhy měnící materii projednávaného návrhu zákona. Pozměňovací návrh byl ve skutečnosti zastřenou novou zákonodárnou iniciativou (čl. 41Ústavy), která má svá pravidla, a jejich obcházení je neústavním porušením legislativního procesu. Podle navrhovatelky došlo rovněž k porušení principů demokratického právního státu, konkrétně z nich plynoucího požadavku jednoznačnosti a transparentnosti legislativního procesu, z důvodu absence náležitého a logického odůvodnění, a dokonce důvodové zprávy.
58. Navrhovatelka dále připomíná judikaturu Ústavního soudu, podle které je pozměňovací návrh přílepkem, nemá-li úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona. Zákon č. 349/2023 Sb. byl přijat za účelem snižování strukturálního deficitu státního rozpočtu a konsolidace veřejných financí, jak však vláda uvedla, účelem přijetí napadených ustanovení zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu bylo splnění povinnosti transpozice směrnice CSRD.
60. Navrhovatelka shrnuje, že obsahem původního návrhu byly předpisy přímo související se státním rozpočtem, avšak napadená ustanovení se tomuto předmětu nevěnují. Současně upozorňuje, že nevládní připomínková místa vyjadřovala zásadní nesouhlas s uplatněným legislativním postupem, zejména u meritorní transpozice evropských směrnic, a že se obracela se svými stanovisky, která nemohla uplatnit v řádném legislativním procesu, na senátory a orgány Senátu.
61. Uvedené vady nebylo podle navrhovatelky možné zhojit tzv. širokým konsenzem, neboť pro přijetí návrhu zákona hlasovalo 108 poslankyň a poslanců, a nelze ani tvrdit, že je zde dán důvod, pro který by právní jistota měla převážit nad normami, které byly přílepkem porušeny. Má za to, že vedle obcházení zákonodárné iniciativy došlo k porušení principů právního státu – zákazu zneužití práva, transparentnosti a racionality legislativního procesu. K tomu dodává, že kdyby v důsledku derogačního nálezu původní právní úprava „obživla“, nedojde k žádnému narušení ústavních principů, naopak obnovený stav bude odpovídat dlouhodobému stavu před přijetím zákona č. 349/2023 Sb.
62. Ústavní soud zaslal toto doplnění návrhu účastníkovi a vedlejší účastnici k vyjádření. Poslanecká sněmovna sdělila, že nepovažuje za potřebné se k tomuto doplnění vyjadřovat. Senát uvedl, že ohledně rekapitulace zákonodárného procesu v Senátu nedošlo k žádné obsahové změně, a tak odkázal na své předchozí vyjádření.
63. Vláda sdělila, že odkaz na nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 nepovažuje za přiléhavý, a dále upozornila, že byl přijat nejmenší možnou většinou a že nebyl přijat bez výhrad v odborné komunitě, poukázala na odlišné stanovisko k tomuto nálezu jednak obecně, jednak v souvislosti s konkrétními argumenty navrhovatelky a zopakovala svou argumentaci obsaženou v předchozím vyjádření nebo na ni odkázala. Konkrétně např. zmínila argumenty ohledně „přípustnosti“ komplexního pozměňovacího návrhu a časový rozpis přijímání návrhu v Poslanecké sněmovně, jakož i sdělení, podle kterého v návrhu vycházela z připomínek a doporučení skupiny NERV jako odborné veřejnosti. Vzhledem k doporučujícímu usnesení rozpočtového výboru z 30. 8. 2023 a projednání na hospodářském výboru dne následujícího odmítla navrhovatelčinu výhradu, že návrh nebyl ve výborech projednán a že byla potlačena parlamentní, veřejná či odborná debata.
64. Vláda dále odmítla, že by pozměňovací návrh byl zpřístupněn až na základě tisku č. 488/7, v něm šlo pouze o souhrn pozměňovacích návrhů. Pozměňovací návrh byl k dispozici již při obecné a podrobné rozpravě druhého čtení a byl projednán výbory již před druhým čtením. Podle ní je zřejmé, že postup nebyl pro opozici překvapující, bylo zachováno její právo se s návrhy seznámit, vyjádřit se a zaujmout k nim stanovisko.
65. Vláda dále uvedla, že přijímá-li zákonodárce legislativní návrhy ve smyslu transpozice evropských předpisů, aby zabránil sankcím ze strany EU, je takový postup šetřením veřejných financí, a lze tak nalézt úzký vztah s obsahem a účelem napadené právní úpravy a zákona konsolidujícího veřejné finance. Nemůže s transformací vyčkávat ani do doby, než bude řízení pro porušení povinnosti Evropskou komisí zahájeno. Uvedla rovněž, že i kdyby bylo shledáno porušení legislativní procedury, zájem na zachování právní jistoty a důvěry v právo by nad takovým nedostatkem převážil, a odmítla, že kdyby „obživla“ předchozí právní úprava, nedošlo by k narušení ústavních principů, a to s poukazem na vyjádření v části týkající se existence a trvání povinnosti vyhotovovat zprávy o udržitelnosti (přičemž zmínila nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/14).
66. Tato vyjádření již Ústavní soud navrhovatelce k vyjádření nezasílal, neboť se v nich opakuje to nebo odkazuje na to, co již účastník a vedlejší účastnice uvedli v předchozích vyjádřeních, a argumentuje se odlišným stanoviskem k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, který je navrhovatelce znám, neboť jím ona sama argumentuje.
67. V dalším doplnění navrhovatelka upozornila na to, že Poslanecká sněmovna přes nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23 pokračuje v „přílepkové praxi“, což dokládá procesem schvalování návrhu zákona „Lex Ukrajina“ (sněmovní tisk 727), do kterého byla ve druhém čtení na základě pozměňovacího návrhu vložena novela trestního zákoníku. Ani toto doplnění účastníkovi a vedlejší účastnici Ústavní soud nezasílal, neboť o tom, zda daný legislativní proces byl stižen ústavně relevantní vadou, Ústavní soud nerozhodl a ani takové rozhodnutí nemůže předjímat.