Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, resp. zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů
86. Původní návrh zákona č. 349/2023 Sb. napadené ustanovení zákona o pozemních komunikacích neobsahoval. Stalo se tak až na základě komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (usnesení z 31. 8. 2023, doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/2, resp. 488/4). Dne 7. 9. 2023 v rámci druhého čtení prošel v Poslanecké sněmovně návrh zákona č. 349/2023 Sb. obecnou a podrobnou rozpravou, třetí čtení proběhlo 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit ještě před druhým čtením, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a na projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl více jak měsíc.
87. Do původního návrhu však byly zahrnuty poměrně obsáhlé změny zákona o pozemních komunikacích. Jak plyne z důvodové zprávy, hlavním cílem předkládané novely zákona o pozemních komunikacích, jakož i souvisejících novel zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, bylo provést transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/362 ze dne 24. února 2022, kterou se mění směrnice 1999/62/ES, 1999/37/ES a (EU) 2019/520, jde-li o výběr poplatků pro vozidla za užívání určitých pozemních komunikací. Záměrem zákonodárce (zavedením čtvrté složky mýtného, jež bude ukládána za účelem návratnosti nákladů vyvolaných emisemi CO2 při provozu vozidel v systému elektronického mýtného na zpoplatněných pozemních komunikacích) bylo motivovat dopravce k pořizování a provozování environmentálně šetrnějších vozidel, a zlepšit tak životní prostředí.
88. Nad rámec transpozice unijní směrnice měl návrh podle důvodové zprávy obsahovat i další změny stávající právní úpravy, a to na základě požadavků aplikační praxe. Za změnu stávající právní úpravy reagující na požadavky aplikační praxe lze považovat i nové vymezení hranice ochranného pásma v § 30 odst. 2 písm. a) a odst. 4 zákona o pozemních komunikacích v původním návrhu zákona (sněmovní tisk 488). Důvody novelizace napadeného ustanovení na základě komplexního pozměňovacího návrhu měly být legislativně-technické, neboť na základě čl. XXVII bodu 12zákona č. 284/2021 Sb. bylo mj. z § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vypuštěno slovo „souvisle“, aniž by však tato změna byla provedena i v § 30 odst. 3 téhož zákona, a tento nesoulad v použitých termínech by mohl vyvolávat aplikační problémy.
89. Z výše uvedeného plyne, že účelem původního návrhu novely zákona o pozemních komunikacích nebyla jen transpozice evropského práva do našeho právního řádu, nýbrž zákonodárce považoval za potřebné provést určité změny v tomto zákoně na základě požadavků, které vzešly z aplikační praxe. Komplexní pozměňovací návrh ve sporném bodě se z tohoto rámce nijak nevymykal, neboť jeho předmětem byla změna právní úpravy, kterou lze z hlediska povahy charakterizovat jako legislativně-technickou a z hlediska rozsahu považovat za toliko drobnou.
90. Podle názoru Ústavního soudu tak mezi účelem původního návrhu zákona č. 349/2023 Sb. a (komplexního) pozměňovacího návrhu byl dán úzký vztah, neboť jejich cílem bylo odstranit některé nedostatky stávajícího zákona o pozemních komunikacích. Rovněž tak existuje úzký vztah co do jejich předmětu, neboť oba se týkaly úpravy silničního ochranného pásma, byť každý jiného jeho aspektu. Komplexní pozměňovací návrh tak v tomto bodě jako přílepek kvalifikovat nelze.
91. Napadená ustanovení zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu původní návrh zákona č. 349/2023 Sb. neobsahoval, stalo se tak až na základě komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (usnesení z 31. 8. 2023, doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/2, resp. 488/4). Dne 7. 9. 2023 v rámci druhého čtení prošel v Poslanecké sněmovně návrh zákona č. 349/2023 Sb. obecnou a podrobnou rozpravou, třetí čtení proběhlo 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit ještě před druhým čtením, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl více jak měsíc.
92. Z důvodové zprávy k původnímu (vládnímu) návrhu zákona plyne, že jeho obsahem mělo být přijetí opatření zejména na výdajové straně státního rozpočtu, která budou doprovázena opatřeními na příjmové straně veřejných rozpočtů s důrazem na státní rozpočet. Cílem bylo dosáhnout snížení strukturálního deficitu státního rozpočtu a konsolidace veřejných financí. Z hlediska své povahy tento návrh představoval tzv. sběrnou novelu, která však stejnou či obdobnou právní úpravu jako pozměňovací návrh neobsahovala, a navržené změny se ostatně ani zákona o účetnictví, zákona o auditorech či zákona o podnikání na kapitálovém trhu netýkaly.
93. Ústavní soud proto zkoumal, zda pozměňovací návrh sledoval srovnatelný účel jako (původní) návrh zákona č. 349/2023 Sb. Navrhovatelé – poslanci vládní koalice ho podali z důvodu, aby stát splnil povinnosti České republiky jako členského státu EU včasně transponovat směrnici CSRD do vnitrostátního práva. Pro posouzení této otázky je podstatné, jaký účel sledovala samotná směrnice CSRD. Podle představ Evropského parlamentu a Rady mají zprávy o udržitelnosti přinést relevantní informace, z nichž budou mít prospěch všichni občané (neboť hospodářský systém bude stabilní, udržitelný a inkluzivní), dále pak investoři či správci aktiv (neboť lépe porozumí rizikům a příležitostem, jež otázky udržitelnosti představují pro jejich investice, a dopadům těchto investic na lidi a životní prostředí), odbory a zástupci zaměstnavatelů (neboť se budou moci lépe zapojit do sociálního dialogu), jakož i subjekty občanské společnosti, obchodní partneři i podniky samotné (viz bod 9 úvodní části). Má jít o jedno z opatření v rámci strategie růstu a transformace EU, nazvané „Zelená dohoda pro Evropu“, jejíž cíle jsou ekologické, sociální i ekonomické, jako je konkurenceschopnost, hospodářský růst a stabilita (viz bod 1 úvodní části).
94. Stručně řečeno, účelem původního návrhu zákona č. 349/2023 Sb. byla konsolidace státních financí, resp. zlepšení hospodaření státu, pozměňovací návrh na změnu zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu sledoval zlepšení podnikatelského prostředí, ochranu přírody i zlepšení podmínek života ve společnosti. Byť se případný hospodářský růst a stabilita v České republice i EU v důsledku změny těchto zákonů může pozitivně projevit i ve fiskální oblasti, a tedy přispět ke konsolidaci státního rozpočtu, tato souvislost je vzdálená, resp. toliko zprostředkovaná, a tedy nelze uzavřít, že by mezi účelem původního návrhu zákona a pozměňovacího návrhu existoval úzký vztah.
95. Ústavní soud nemohl ani dospět k závěru, že by v Poslanecké sněmovně ohledně daného pozměňovacího návrhu panoval napříč politickým spektrem široký konsenzus, který by daný postup „legitimizoval“. Ústavní soud v tomto ohledu může vyjít jen ze závěrečného hlasování o návrhu zákona jako celku, tedy že pro přijetí bylo 108 hlasů pro a 86 hlasů bylo proti.
96. I když pozměňovací návrh formálně nese znaky přílepku, intenzita porušení ústavních principů nedosahuje míry nutné pro derogační zásah Ústavního soudu. Pozměňovací návrh vznikl sice v rozpočtovém výboru a z formálního hlediska šlo o návrh skupiny poslanců, nicméně se tak stalo na základě dohody stran vládní koalice a s podporou a přispěním vlády, resp. příslušných ministerstev. Z faktického hlediska šlo o vládní návrh, označení však není zásadní, podstatné je, že vláda zjevně nebyla na svém právu vyjádřit se ke všem návrhům zákonů zkrácena (čl. 44Ústavy).
97. Vzhledem k tomu, že návrh zákona neprošel „standardním“ legislativním procesem, který předpokládá trojí čtení, zaměřil se Ústavní soud na to, zda (přesto) byl tento proces transparentní a otevřený, aby měly všechny dotčené strany adekvátní možnost se vyjádřit a aby usnesení bylo přijato na základě dostatečných informací a po veřejné debatě.
98. Navrhovatelka, ve stručnosti řečeno, namítá, že směrnice CSRD mohla být transponována do jiné, pro dotčené subjekty méně zatěžující podoby. Vláda označuje tuto transpozici za „minimalistickou“, přičemž argumentuje, že s ohledem na obsah této směrnice zákonodárce prakticky ani žádný prostor pro uvážení konkrétní podoby zákona neměl. Ústavní soud se s těmito stanovisky ztotožnit nemůže. Návrh zákona byl předložen v dané podobě a bylo na zákonodárci, v jaké podobě jej schválí. Není tak podstatné, jestli se zákonodárce či navrhovatelka domnívali, že s ohledem na obsah směrnice CSRD měli prostor pro nějaké jiné řešení či nikoliv. Ústavní soud považuje za nutné dodat, že v případě transpozice evropských předpisů i tam, kde se prostor pro uvážení zákonodárce jeví minimálním, legislativní proces nepodléhá nějakým jiným ústavněprávním standardům než u ostatních zákonů.
99. Ústavní soud dále připomíná, že komplexní pozměňovací návrh rozpočtového výboru (jako usnesení z 31. 8. 2023) byl obsažen v tisku 488/4, který byl poslankyním a poslancům rozeslán 31. 8. 2023 v 16:13 hodin, tedy ještě před druhým čtením návrhu zákona. Dlužno doplnit, že v tisku 488/7, který byl rozeslán 8. 9. 2023 v 15.54 hodin a na který navrhovatelka poukazuje, byly (jen) zpracovány všechny pozměňovací návrhy. Návrh zákona prošel obecnou a podrobnou rozpravou v rámci druhého čtení 7. 9. 2023, třetí čtení proběhlo ve dnech 22. a 27. 9., 11. a 13. 10. 2023. Vznikl tak dostatečný časový prostor pro parlamentní opozici a případně (zejm.) odbornou veřejnost, aby se mohla k transpozici směrnice CSRD vyjádřit. Ze stenografických záznamů navíc plyne, že se tato otázka předmětem diskuse vůbec nestala, a z ničeho nelze vyvozovat, že by se sami poslankyně a poslanci cítili být v tomto ohledu na svém právu vyjádřit se k novelizaci zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu, obsažené v komplexním pozměňovacím návrhu, zkráceni.
100. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že sporný pozměňovací návrh sice nesl znaky přílepku, jenž může ovlivnit transparentnost a otevřenost legislativního procesu. To se však v projednávané věci nestalo, neboť poslankyně a poslanci se reálně mohli k navržené právní úpravě jak ve výborech, tak v plénu Poslanecké sněmovny vyjádřit, diskutovat o ní, případně na ní dále pracovat, a to i s ohledem na případné podněty ze strany veřejnosti. Nadto je třeba vzít v úvahu, že důvodem takového postupu byla časová tíseň, jde-li o splnění povinnosti České republiky transponovat směrnici CSRD do vnitrostátního práva, a byť se vláda do této situace dostala patrně v důsledku své nečinnosti, nelze to považovat za svévolné porušování či účelové obcházení jednacího řádu Poslanecké sněmovny, v důsledku kterého by byly podstatně dotčeny výše uvedené principy, a byla by tak zpochybněna důvěra aktérů politického boje či občanů v demokratický právní stát.