Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

VIII.d.1 Nejde o pravou retroaktivitu

1. 131. Pravá retroaktivita nastává, zasáhne-li zákonodárce k tíži dotčené osoby novým pravidlem do skutkového stavu, který započal a také byl ukončen v minulosti. Pravá retroaktivita tedy znamená, že nová právní úprava spojuje s již ukončeným skutkovým stavem (uzavřenou právní skutečností) jiné právní účinky (následky), než stanovilo dosavadní pravidlo (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 136). Ústavní pořádek pravou retroaktivitu výslovně zakazuje ve vztahu k trestnímu právu hmotnému v čl. 40 odst. 6 Listiny. Z čl. 1 Ústavy pak bývá dovozována její obecná nepřípustnost, přičemž z tohoto pravidla existují výjimky [nález sp. zn. Pl. ÚS 42/23 ze dne 14. 2. 2024 (72/2024 Sb.), bod 45].
2. 132. Klíčovým hlediskem pro posouzení, zda určitá právní úprava vykazuje znaky pravé retroaktivity, je určení okamžiku, kdy dochází k uzavření skutkového stavu, do něhož nová právní úprava zasahuje. Jinak řečeno, pravá retroaktivita nastává, až když nová právní úprava stanoví odlišné důsledky něčeho, co se celé odehrálo a uzavřelo před touto novou úpravou. Skutkový stav přitom zpravidla nelze považovat za ukončený již v okamžiku splnění jednotlivých zákonných podmínek pro vznik určitého práva či nároku. K uzavření skutkového stavu naopak typicky dochází až v momentě přiznání nároku nebo alespoň podání návrhu na jeho přiznání – typickou pravou retroaktivitu představuje až zpětné odejmutí již přiznaných nároků [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 30/23, bod 149].
3. 133. Napadená úprava ve zde posuzované věci pravý zpětný účinek nevyvolává. Navrhovatelce nelze přisvědčit v tom, že napadená úprava odebrala již dosažené nároky. Jak bylo popsáno výše, za den vzniku nároku na předčasný důchod se považuje den, od něhož je tento důchod přiznán (a nikoli den vydání rozhodnutí správního orgánu). Den, od kterého má být důchod přiznán, přitom vymezuje sám pojištěnec v žádosti; může jím být nejdříve den podání žádosti, ale i pozdější den, který pojištěnec uvede. Žádost je přitom hmotněprávní podmínkou nároku. Ustanovení čl. II bodu 1 změnového zákona současně stanoví, že o nárocích, které vznikly přede dnem nabytí účinnosti nové právní úpravy, se rozhodne podle dosavadních předpisů. Z toho plyne, že všem pojištěncům, kteří do 30. 9. 2023 splňovali všechny tři hmotněprávní podmínky pro přiznání předčasného důchodu (věk, doba pojištění a podání žádosti), byl předčasný důchod přiznán, i kdyby o něm bylo rozhodnuto za účinnosti nové (zde napadené) úpravy.
4. 134. V posuzovaném případě nelze za ukončení skutkového stavu, do něhož napadená právní úprava zasahuje, považovat již samotné splnění věkové podmínky (a získání potřebné doby pojištění). I když napadená úprava stanovila, že pojištěnec přestává splňovat jednu z již dříve splněných podmínek, nejedná se o případ pravé retroaktivity. Skutkový stav, rozhodný pro posouzení typu retroaktivity, je totiž ve zde posuzovaném případě ukončen až naplněním všech tří hmotněprávních podmínek vzniku nároku, a to navíc jen za specifické situace, kdy jednou z nich je samotné podání žádosti o přiznání nároku.
5. 135. Napadená úprava, která některým pojištěncům odňala (resp. odňala a odsunula) splnění věkové podmínky, se tedy nijak nedotkla již vzniklých nároků, a proto se nejedná o pravou retroaktivitu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24 ze dne 22. 1. 2025 (45/2025 Sb.), bod 67]. Negativně se napadená úprava nedotkla žádného pojištěnce, který ke dni účinnosti napadené úpravy splňoval všechny tři hmotněprávní podmínky vzniku nároku včetně podání žádosti, tedy měl dostatečný věk, dobu pojištění a podal žádost o předčasný důchod. Navrhovatelce nelze přisvědčit v jejím tvrzení, že by napadená úprava odebrala pojištěncům ze dne na den již dosažené nároky.

VIII.d.2 Pojištěnci nezískali legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu

1. 136. Přestože napadená úprava nemá účinky pravé retroaktivity, ústavní přezkum se tímto zjištěním nevyčerpává. Právní jistota jednotlivce může být dotčena i jinými, méně intenzivními zásahy. Jedním z takových je zásah do legitimního očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Tento pojem představuje zvláštní typ důvěry jednotlivce v právní řád, jež má povahu základního práva chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.); Pl. ÚS 30/23, bod 139].
2. 137. Z výše uvedeného plyne, že legitimní očekávání směřující k nabytí konkrétního majetku je fakticky považováno za majetek chráněný Dodatkovým protokolem a ústavním pořádkem [nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), bod 80]. Právě proto je však třeba s pojmem legitimní očekávání ve vztahu k majetku zacházet velmi obezřetně. Jde o autonomní pojem, který má určitou kvalitu a nelze jej ztotožňovat s obecně chápanou důvěrou jednotlivce v právní řád či předvídatelnost právní úpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138).
3. 138. Argumentace v ústavním právu často trpí právě nepřiléhavým používáním dříve vyslovených obecných závěrů formulovaných ve specifickém kontextu. Takový přístup může vést k pozvolnému rozostření významu pojmů, jejichž precizní vymezení je však pro ústavní argumentaci klíčové. Jinak řečeno, neopatrné rozšiřování významu ústavněprávních pojmů vede nakonec k jejich vyprázdnění. Ústavní soud proto považuje za nezbytné shrnout judikaturu ESLP, která pojem legitimního očekávání nabytí majetku systematicky vymezuje. Právě pod vlivem judikatury štrasburského soudu totiž Ústavní soud v této oblasti rozhoduje (srov. Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře Ústavního soudu. In: Sborník z konference Dny práva – Brno, 2008). Ústavní soud by hypoteticky mohl legitimní očekávání nabytí majetku chránit silněji než ESLP, avšak nečiní tak; standard ochrany poskytovaný Ústavním soudem a ESLP se v této oblasti shoduje [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), Pl. ÚS 15/24 či Pl. ÚS 18/24].
4. 139. Pod ochranu legitimního očekávání nabytí majetku mohou podle judikatury ESLP spadat i sociální dávky včetně důchodů (rozsudek velkého senátu ve věci Stec a ostatní proti Spojenému království ze dne 6. 7. 2005 č. 65731/01, § 54; rozsudek ve věci Valkov a ostatní proti Bulharsku ze dne 25. 10. 2011 č. 2033/04, § 84). Právní úprava, ze které plynou nároky na sociální dávky, tedy spadá do oblasti působnosti čl. 1 Dodatkového protokolu (rozhodnutí ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku ze dne 17. 1. 2023 č. 54805/15, § 79).
5. 140. Změna podmínek pro výplatu určité sociální dávky přitom sama o sobě nezakládá zásah do legitimního očekávání nabytí majetku. Jinak řečeno, existence právní úpravy, z níž určitá dávka může být odvozena, neznamená sama o sobě legitimní očekávání nabytí majetku. ESLP opakovaně zdůraznil, že o legitimní očekávání nabytí majetku se nejedná, pokud neexistoval vymahatelný a dostatečně podložený nárok („enforceable claim that was sufficiently established“, srov. rozsudek velkého senátu ve věci Kopecký proti Slovensku ze dne 28. 9. 2004 č. 44912/98, § 49). V rozsudku velkého senátu ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku ze dne 13. 12. 2016 č. 53080/13 pak ESLP shrnul, že pro existenci legitimního očekávání nabytí majetku musí existovat uplatnitelné právo s řádným hmotněprávním podkladem („assertable right which may not fall short of a sufficiently established, substantive proprietary interest under the national law“, § 79 rozsudku).
6. 141. Ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku rovněž ESLP odlišil dvě kategorie případů. Prvním je situace, kdy pojištěnec nesplňuje, případně přestal splňovat podmínky pro přiznání dávky v důsledku okolností, které vznikly na jeho straně. V takovém případě nelze hovořit o existenci legitimního očekávání nabytí majetku (srov. § 86 citovaného rozsudku). Příkladem může být příjemce invalidního důchodu, který se natolik zotaví, že již nesplňuje zákonné podmínky pro jeho pobírání. Naproti tomu druhou kategorií jsou případy, kdy je dávka odňata nebo snížena v důsledku legislativních změn, tedy bez změny na straně pojištěnce. Může jít například o změnu zákonných kritérií pro hodnocení invalidity, aniž by došlo ke změně samotného zdravotního stavu posuzované osoby. V takovém případě pak dle ESLP může jít o zásah do práv chráněných čl. 1 Dodatkového protokolu (§ 86 citovaného rozsudku).
7. 142. Ani změna podmínek pro výplatu dávky není zakázána sama o sobě. Specifické okolnosti posuzované věci však mohou výjimečně vést k tomu, že zákon nepřiměřeně zasáhne do právní jistoty jednotlivce (§ 88 a 89 rozsudku ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku). Legitimní očekávání nabytí majetku přitom v takových případech musí mít určitý právní základ. Jednotlivec (příjemce dávky) se musel spoléhat na určitý právní akt, který mu legitimní očekávání založil – např. smlouvu, jednání orgánu veřejné správy či soudní rozhodnutí. K tomu se v judikatuře ESLP mnohdy jako rozhodující přidala okolnost, že se jednalo o odebrání či snížení dávek, na jejichž čerpání byl pojištěnec existenčně zcela závislý (srov. rozhodnutí ve věcech Bélané Nagy proti Maďarsku, Kopecký proti Slovensku, Stretch proti Spojenému království ze dne 24. 6. 2003 č. 44277/98; Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku ze dne 9. 2. 1993 č. 12742/87; Gratzinger a Gratzingerová proti České republice ze dne 10. 7. 2002 č. 39794/98; Moskal proti Polsku ze dne 15. 9. 2009 č. 10373/05).
8. 143. Nadto je třeba doplnit, že ani existence legitimního očekávání nabytí majetku a zásahu do něj neznamená bez dalšího porušení ústavně chráněných práv. Přípustnost každého zásahu je třeba testovat a v případě legitimního očekávání nabytí majetku se tak v judikatuře ESLP děje nejčastěji prostřednictvím tzv. fair balance testu, který hodnotí spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem sledovaným právní úpravou a ochranou vlastnického práva, resp. nabytého majetku jednotlivce (např. rozsudek velkého senátu ve věci Beyler proti Itálii ze dne 5. 1. 2000 č. 33202/96, § 107 a násl.; rozsudek ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku, § 115 a násl.).
9. 144. Lze shrnout, že posouzení legitimního očekávání nabytí majetku probíhá ve dvou krocích: nejprve je třeba určit, zda vůbec vzniklo, a teprve následně zkoumat, zda zásahem do něj došlo k porušení práv chráněných čl. 1 Dodatkového protokolu. Tyto dva kroky je nutno důsledně odlišovat. Přitom již v prvním kroku vnímá ESLP legitimní očekávání nabytí majetku úžeji, než se může jevit z izolovaných citací z judikatury. K jeho existenci je zapotřebí, aby jednotlivec disponoval konkrétním, vymahatelným a jasně založeným, tedy dostatečně „hmatatelným“ právem či nárokem. Zároveň tu musí být okolnost, že jednotlivec měl důvěru v určitý právní akt, který mu majetek již do určité míry přiznal. ESLP navíc zejména ve vztahu k sociálním dávkám přikládá značnou váhu konkrétním skutkovým okolnostem, především tehdy, je-li příjemce na čerpání dávek existenčně závislý. I pokud jsou tyto přísné podmínky pro vznik legitimního očekávání splněny, musí být případný zásah do něj posouzen ve druhém kroku z hlediska přípustnosti.
10. 145. Ve světle těchto východisek je třeba odmítnout argumentaci navrhovatelky, která prostřednictvím zdánlivě přiléhavých citací z judikatury ESLP a Ústavního soudu podporuje svůj závěr o porušení legitimního očekávání nabytí majetku pojištěnců ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Pojištěnci neměli žádné právo (tím méně nárok, jak bylo uvedeno výše), které by bylo možné považovat za legitimní očekávání nabytí konkrétního majetku. Pojištěnci, kteří doposud nesplnili jednu z hmotněprávních podmínek přiznání nároku tím, že nepožádali o přiznání předčasného důchodu, neměli nijak konkrétní, vymahatelné, jasně založené ani jinak dostatečně „hmatatelné“ právo, které by zakládalo legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu judikatury ESLP.
11. 146. Posuzovaná věc se od případů, ve kterých ESLP konstatoval legitimní očekávání nabytí majetku, liší mj. v tom, že pojištěnci před účinností napadené úpravy dávky předčasného důchodu nejenže nečerpali, ale ani o jejich čerpání nežádali. Nespoléhali se tedy na žádný konkrétní právní akt, který by jejich legitimní očekávání nabytí majetku podporoval. S účinností napadené úpravy nepřestala pojištěncům plynout určitá dávka, ani se jim nesnížila kvůli tomu, že by přestali splňovat podmínky pro její přiznání, což bývá typickou situací řešenou v judikatuře ESLP. Naopak, pojištěnci všechny podmínky nesplňovali nikdy.
12. 147. Zde posuzovaná věc se rovněž liší od případů, ve kterých ESLP konstatoval legitimní očekávání nabytí majetku, v tom ohledu, že předčasný důchod není dávkou existenční či nenahraditelnou. Ústavní soud na straně jedné nezpochybňuje, že předčasné důchody jsou sociálním opatřením, které je součástí základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Na druhé straně však, jak již Ústavní soud uvedl výše, nejde o standardní prodloužení doby řádného starobního důchodu. S rozhodnutím odejít do předčasného důchodu jsou navíc v rovině majetkové spojena některá negativa pro pojištěnce, zejména trvalé snížení výše vyplácených důchodů do budoucna. Dávky předčasného důchodu rovněž mohou být, minimálně do jisté míry, suplovány např. podporou v nezaměstnanosti.
13. 148. Téměř každý pojištěnec v určitou chvíli života dosáhne okamžiku, kdy je oprávněn požádat o předčasný důchod. Děje se tak po dosažení stanoveného věku a doby pojištění. Bylo by však iracionální tvrdit, že každému pojištěnci tímto okamžikem vzniká neodstranitelné legitimní očekávání nabytí majetku. V posuzované věci bylo na každém pojištěnci, zda se rozhodne do 30. 9. 2023 žádost podat, a to při plném vědomí toho, že po tomto datu tak nebude moci na určitý čas učinit. Pouhou možnost pojištěnců podat žádost o přiznání předčasného důchodu i po 30. 9. 2023 nelze považovat za legitimní očekávání nabytí konkrétního majetku.
14. 149. Separátní pozornost si zaslouží argumentace navrhovatelky nálezem sp. zn. III. ÚS 3493/15, který se týkal právě legitimního očekávání na předčasný důchod a jehož závěry považuje navrhovatelka pro posouzení věci za klíčové (také vláda se k tomuto nálezu obšírně vyjádřila). Ústavní soud v citovaném nálezu, ale i v mnoha dalších rozhodnutích uvedl, že ESLP chrání legitimní očekávání v podobě majetkového nároku, který byl již „individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ [poprvé takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02, ve kterém se však formulovaný závěr neobjevuje]. Navrhovatelka tvrdí, že pojištěncům vzniklo právě takové individualizovatelné majetkové právo.
15. 150. S takovou interpretací citované pasáže však Ústavní soud nemůže souhlasit. Jak bylo uvedeno výše, legitimní očekávání nabytí majetku je třeba odlišovat od obecného legitimního očekávání, které se překrývá s pojmem důvěry jednotlivce v právní řád a jeho neměnnost. Přitom ESLP ani Ústavní soud nepovažují za legitimní očekávání nabytí majetku každý doposud neexistující nárok, o který by bylo možné podle aktuálně platné právní úpravy žádat, tedy ho na základě této úpravy případně individualizovat. Přijetí takového výkladu by mělo absurdní a nedozírné důsledky, kdy by za nabytý majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu byl považován každý i jen potenciální nárok.
16. 151. Citovaný nález skutečně, jak si navrhovatelka všímá, uvádí, že pro vznik legitimního očekávání je nerozhodný okamžik podání žádosti o předčasný důchod. Z nálezu však neplyne, že by tím bylo myšleno specifické legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Byť jsou tyto pojmy v nálezu poněkud směšovány, z kontextu plyne, že se jedná o legitimní očekávání obecné ve smyslu důvěry v právní řád, čemuž lze ostatně přisvědčit, jak bude uvedeno níže.
17. 152. Tomu odpovídá i specifický kontext posuzované věci. Jednalo se o situaci žadatelky o předčasný důchod, která očekávala, že jí jednou nabyté doby pojištění nebudou odebrány. V době, kdy žadatelka (stěžovatelka) vykonávala zaměstnání v Arménii, byla platná mezinárodní dohoda, která jí dobu zaměstnání za dobu pojištění uznávala. Stěžovatelka následně podala žádost o předčasný důchod, učinila tak však až po skončení platnosti dohody. Ústavní soud přiznal ochranu legitimnímu očekávání stěžovatelky, že nabytá doba pojištění za zaměstnání v Arménii nebude zpětně odebrána. Zejména zdůraznil, že mezinárodní dohoda byla zrušena bez obvyklé legisvakance, v průběhu které by stěžovatelka mohla o předčasný důchod požádat a právní změně se přizpůsobit. Od zde posuzovaného návrhu se nález sp. zn. III. ÚS 3493/15 rovněž liší v tom, že Ústavní soud posuzoval stížnost konkrétní žadatelky, která měla zájem o předčasný důchod – posuzoval tedy konkrétní žádost o dávku (majetek), a nikoli obecnou důvěru v možnost podat žádost o předčasný důchod i po určitém datu. Významným rozdílem bylo konečně i to, že v nálezu sp. zn. III. ÚS 3493/15 Ústavní soud posuzoval podmínku doby pojištění, jejíž povaha se od věkové podmínky značně liší; nabytá doba pojištění zaslouží silnější ochranu, jelikož se důvěře v ní jednotlivec může oprávněně přizpůsobovat.
18. 153. Lze tedy shrnout, že závěr o nabytí majetku v podobě legitimního očekávání v posuzovaném případě neplyne z judikatury Ústavního soudu ani ESLP. Ústavní soud proto ani neposuzoval, zda je případný zásah do legitimního očekávání nabytí majetku ospravedlnitelný.

VIII.d.3 Jde o nepravou retroaktivitu, která je v posuzované věci přípustná

1. 154. Nepravá retroaktivita (retrospektiva) typicky nastává v situacích, kdy nový zákon do budoucna mění či ruší již existující právní vztahy. Zákonodárce tak zasáhne do skutkového stavu, který sice započal v minulosti, ale dosud nebyl ukončen, na rozdíl od pravé retroaktivity. Nejde v podstatě o zpětné působení práva, ale o změnu trvajících právních vztahů s účinky do budoucna [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/21 ze dne 12. 3. 2025 ve znění opravného usnesení ze dne 26. 3. 2025 (104/2025 Sb.), bod 38].
2. 155. Dle Ústavního soudu jde v posuzované věci právě o takto vymezenou nepravou retroaktivitu. Napadená úprava od data své účinnosti způsobila, že někteří pojištěnci, kteří doposud splňovali věkovou podmínku pro předčasný důchod, tuto podmínku splňovat dočasně přestali (než ji znovu splní podle nové přísnější právní úpravy). Jejich právní situace se tedy negativně změnila. Napadená úprava zasáhla do již započatého skutkového stavu a odňala naplnění jedné z podmínek pro přiznání předčasného důchodu. Jedná se o vcelku typický projev nepravé retroaktivity, kdy nový předpis mění podmínky přiznání určitého nároku ještě před tím, než k jeho přiznání dojde. Jak bylo popsáno výše, samotné zpětné odebrání již naplněné věkové podmínky za pravou retroaktivitu považovat nelze.
3. 156. U nepravé retroaktivity platí zásada její obecné přípustnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 62). Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k jeho dosažení zvolil, na straně jedné, se zklamanou důvěrou jednotlivce v trvající použitelnost staré právní úpravy, na straně druhé (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 63). Nejde však o poměřování metodou proporcionality, tedy o hledání řešení nejlépe šetřícího všechny relevantní zájmy a práva. Ústavní soud pouze vylučuje zjevné excesy. Zkoumá, zda zásah do důvěry jednotlivce v právní řád lze považovat za únosný [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 9/08 ze dne 12. 7. 2011 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.), bod 15; Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 55; Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 34]. Význam přitom má zejména, o jaké právo jde, jak silné očekávání zakládá, jakož i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.); Pl. ÚS 30/23, bod 138; Pl. ÚS 18/24, bod 63].
4. 157. Lze shrnout, že u nepravé retroaktivity může být zásah do důvěry v právní řád třeba i neproporčně přísný ke sledovanému cíli, ale pořád ústavně konformní – únosný. Platí to zejména v případech, kdy nepravou retroaktivitu zákonodárce zakotví v přechodném ustanovení (srov. nález sp. zn. I. ÚS 3241/24 ze dne 26. 3. 2025). Změny zákona poměrně běžně mívají účinky nepravé retroaktivity, která s sebou vždy přináší více či méně intenzivní zásahy do důvěry jednotlivce v právo. Každou takovou zklamanou důvěru však nelze podrobovat přísnému testu ústavnosti, jinak by byla vyprázdněna podstata demokratického charakteru státu, v němž lid je zdrojem veškeré moci a Parlament přijímá zákony. Jak již Ústavní soud v minulosti uvedl s odkazem na právního filozofa Lona Fullera, kdyby pokaždé, kdy se jednotlivec při obstarávání svých záležitostí spoléhá na existující právo, měl být zabezpečen proti jakékoli změně právních pravidel, celý právní řád by navždy zkostnatěl (citováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 64).
5. 158. Před provedením samotného testu únosnosti je vhodné zopakovat, v čem spočíval zásah do právní jistoty jednotlivců (důvěry v neměnnost právního řádu) v posuzované první modelové situaci. Pojištěnci mohli mít důvěru v to, že pokud jednou splnili věkovou podmínku a dobu pojištění, budou mít možnost již kdykoli v budoucnu podat žádost o předčasný důchod, pokud budou chtít, tedy že jim jednou splněná věková podmínka již nebude odebrána. Tato očekávání napadená úprava narušila, když s účinností od 1. 10. 2023 stanovila, že někteří pojištěnci přestávají věkovou podmínku splňovat.
6. 159. Popsaný zásah do důvěry v právo dle Ústavního soudu v testu únosnosti obstojí. Jde o přípustnou nepravou retroaktivitu, a to z důvodů, které nyní Ústavní soud podrobněji popíše z pohledu výše vymezených kritérií přezkumu.
7. 160. V posuzované věci jde o právo na předčasný důchod, které je součástí základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Ani vzdáleně však nejde o právní úpravu, která by se dotýkala samotného jádra (podstaty a smyslu) tohoto základního práva. Důvěra v to, že se právní úprava předčasných důchodů do budoucna nezmění, požívá proto dle Ústavního soudu spíše nízké ochrany, a to rovněž s ohledem na její smysl a účel, jak byl popsán výše. Předčasné důchody nejsou standardním prodloužením doby řádného starobního důchodu (výslovně to uznává i navrhovatelka). Zákonodárce není povinen chránit dlouhodobé plány pojištěnců na vstup do předčasného důchodu. Právní úprava v oblasti důchodů obecně podléhá poměrně častým změnám, přičemž ani u těch řádných se na neměnnost právní úpravy nelze spoléhat (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 144). Tím spíše to platí pro důchody předčasné. Lze ostatně poukázat podpůrně i na to, že napadená úprava představuje návrat k dřívějšímu právnímu stavu, účinnému do přijetí novely provedené zákonem č. 220/2011 Sb.
8. 161. S výše uvedeným souvisí další okolnost, kterou Ústavní soud posuzuje, a to, jak silná byla v konkrétním případě důvěra v nezměnitelnost právní úpravy. I tento aspekt posuzované věci přitom svědčí ve prospěch přípustnosti nepravé retroaktivity. Napadená úprava byla ještě před jejím přijetím široce medializována a veřejně diskutována. Důvěra pojištěnců v to, že ke změně věkové podmínky nedojde, tedy byla nízká. Veřejně diskutován přitom nebyl jen obsah novely, ale také její samotná účinnost. Přestože původním záměrem vlády bylo zahrnout do napadené úpravy přechodné období, následný odklon od této varianty prostřednictvím pozměňovacího návrhu byl rovněž předmětem intenzivních veřejných diskusí. Informace o tom, že novela bude mít v zásadě bezprostřední účinnost, a jaké to bude mít dopady, byly v široké míře medializovány.
9. 162. Dalším faktorem pro posouzení ústavnosti je, zda se ti, jejichž důvěra v právní řád byla zklamána, mohli nové právní úpravě alespoň do určité míry přizpůsobit [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 47; Pl. ÚS 30/23, bod 145]. Toto pravidlo však nelze vykládat tak, že by zákonodárce byl povinen přijímat vždy jen takovou úpravu, na niž se adresáti právních norem mohou adaptovat způsobem, jakým si přejí. Možnost přizpůsobit se nové úpravě je pouze jedním z faktorů při posuzování přípustnosti nepravé retroaktivity – ani absolutní nemožnost adaptovat se na novou právní úpravu nezakládá bez dalšího nepřípustnost nepravé retroaktivity či porušení principů právního státu.
10. 163. Ve zde posuzované věci se přitom pojištěnci nejpozději od 7. 9. 2023, kdy byla napadená úprava vyhlášena, mohli s ní seznámit a do 30. 9. 2023 se rozhodnout, zda do předčasného důchodu vstoupí (právě do 30. 9. 2023) za stávajících podmínek, anebo této možnosti nevyužijí, načež se jim dočasně uzavře, než tak budou moci případně učinit za zpřísněných podmínek. Každý, kdo ke dni vyhlášení právní úpravy splňoval věkovou podmínku a podmínku doby pojištění, tedy měl možnost se po další cca tři týdny rozhodnout, zda podá žádost o předčasný důchod. Z přechodných ustanovení změnového zákona plyne, že o všech nárocích vzniklých do účinnosti napadené úpravy se rozhodne podle dosavadní úpravy (čl. II bod 1 změnového zákona). Den vzniku nároku přitom fakticky vymezuje sám pojištěnec tím, od jakého data žádá o přiznání dávky. Navíc, jak bylo podrobně uvedeno výše, právní úprava a praxe správních orgánů umožňují pojištěncům podat prostou blanketní žádost, po jejímž zaslání mají ještě další tři měsíce na rozmyšlenou, zda do předčasného důchodu skutečně vstoupí, anebo se uplynutím této lhůty stane blanketní žádost neúčinnou. Možnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě tedy byla v přijatelné míře zachována.
11. 164. Cíl, který zákonodárce napadenou úpravou sledoval, lze označit za legitimní. Jednalo se o reakci na stav, kdy se odchod do předčasného důchodu mohl pojištěncům paradoxně vyplatit oproti čekání na řádný starobní důchod. Takový stav je však v rozporu s výše popsaným účelem předčasných důchodů. Upozorňovali na to rovněž ekonomové včetně Národní ekonomické rady, kteří poukazovali nejen na celkovou neudržitelnost důchodového systému při jeho tehdejším nastavení, ale i na další negativní dopady stavu, kdy se odchod do předčasného důchodu stal výhodnějším oproti čekání na řádný starobní důchod; takový stav vede nejen k nadměrnému zatížení důchodového systému, ale i k poklesu ekonomické aktivity či odvodů z ní.² Napadená úprava tedy sledovala legitimní cíl narovnání této paradoxní situace, která neodpovídala smyslu a účelu předčasných důchodů. Zpřísnění věkové podmínky je jedním ze vzájemně působících parametrů, jejichž změna měla za cíl snížit atraktivitu a výhodnost předčasných důchodů, a to za účelem stabilizace veřejných rozpočtů a zajištění potřebné mezigenerační solidarity, jakožto nezbytných předpokladů udržitelnosti důchodového systému do budoucna (srov. obecnou část důvodové zprávy k návrhu změnového zákona č. 270/2023 Sb.). Za legitimní cíl a faktický důsledek napadené úpravy lze právě proto označit také rovnost občanů v širokém slova smyslu, resp. snahu zabránit vzniku nedůvodných rozdílů ve výši důchodů mezi různými skupinami obyvatel. Jinak řečeno, nepřiměřeně výhodné předčasné důchody jedné skupiny pojištěnců v konečném důsledku zaplatí jiní pojištěnci.

1. 165. Legitimní cíl sleduje také stanovení účinnosti napadené úpravy v relativně krátkém čase po jejím vyhlášení. Chybějící přechodné ustanovení, které by umožnilo odejít do předčasného důchodu pojištěncům dosud splňujícím věkovou podmínku i po účinnosti napadené úpravy, mělo především zabránit dalšímu hromadnému odchodu do předčasných důchodů. Tento trend totiž výrazně zatížil důchodový systém, zejména v roce 2022 (srov. důvodovou zprávu ke změnovému zákonu, citovanou výše).
2. 166. Napadená úprava tedy odrazuje (a vláda to ve vyjádření ani v důvodové zprávě nikterak nezastírá) od vstupu do předčasného důchodu, resp. záměrně snižuje jeho atraktivitu. Jde však o legitimní cíl. Také v tomto ohledu Ústavní soud spatřuje odlišnost mezi předčasnými a řádnými starobními důchody. Zatímco záměrné odrazování od odchodů do řádného důchodu by svědčilo o selhání systému sociálního zabezpečení, jelikož jde o plánované završení celoživotního pracovního úsilí, u předčasných důchodů taková úvaha neplatí.
3. 167. Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že nepravě retroaktivní účinky napadené právní úpravy jsou v této první modelové situaci přípustné. Důvěra v nezměnitelnost právní úpravy byla za daných okolností nízká. Pojištěnci měli v třítýdenní legisvakanční lhůtě možnost přizpůsobit se blížící se účinnosti napadené úpravy a rozhodnout se, zda do předčasného důchodu vstoupí. Snižování výhodnosti předčasných důchodů, jakož i rychlé stanovení účinnosti napadené úpravy přitom sledují legitimní cíle. Právo na předčasný důchod není standardním a očekávatelným prodloužením řádného starobního důchodu; důvěra v nezměnitelnost právní úpravy předčasných důchodů tedy nepožívá výjimečné ústavněprávní ochrany.