Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 2009 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

vyhlášené znění

II.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení II.

  1. 36. Podle § 71c zákona o Ústavním soudu jsou účastníky řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavními zákony vedle navrhovatele též Parlament, prezident republiky a vláda. Ústavní soud proto podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky, prezidentu republiky a vládě České republiky s tím, že mají možnost se k návrhu ve stanovené lhůtě vyjádřit.
  2. A.

    Vyjádření Poslanecké sněmovny

    1. 37. Dne 8. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podepsané jejím předsedou Miloslavem Vlčkem. Vyjádření především shrnuje průběh schvalování Lisabonské smlouvy Poslaneckou sněmovnou. Předseda Poslanecké sněmovny k němu však dodává i „svůj osobní názor týkající se vztahu předchozího řízení u Ústavního soudu [v němž Ústavní soud rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (446/2008 Sb.)] k návrhu předloženému skupinou senátorů“. Domnívá se, že již v tomto nálezu Ústavní soud „dospěl implicitně k závěru, že ratifikací Smlouvy nebude dotčena Česká republika jako demokratický svrchovaný právní stát ve smyslu Ústavy a Listiny základních práv a svobod. Opačný závěr by pak [podle předsedy Poslanecké sněmovny] nutně vyvolával nejasnosti ohledně závěrů obsažených ve výroku a v odůvodnění nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 19/08“. Závěrem vyjádření předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že návrh týkající se rozhodnutí hlav států nebo předsedů vlád zasedajících v Evropské radě ve vztahu k obavám irského lidu týkajícím se Lisabonské smlouvy nelze z formálních ani obsahových důvodů považovat za mezinárodní smlouvu, a proto je třeba považovat návrh „na vyslovení zřejmě interpretativního výroku ze strany Ústavního soudu za bezpředmětný“.
  1. B.

    Vyjádření Senátu

    1. 38. Dne 14. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření Senátu Parlamentu České republiky podepsané jeho předsedou Přemyslem Sobotkou. Vyjádření nejprve v části I. a II. shrnuje obsah návrhu a pokračuje v části III. informacemi z průběhu schvalování ratifikace Lisabonské smlouvy Senátem. Konstatuje, že „po roce a čtvrt dlouhém procesu projednávání Lisabonské smlouvy na půdě horní komory Parlamentu byl dne 6. května 2009 Senátem dán souhlas k její ratifikaci“. Poté se vyjádření v části IV. obrací k otázce souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Té, jak vyjádření uvádí, byla věnována během celého projednávání smlouvy Senátem značná pozornost, jak před podáním návrhu Senátu na její přezkum (řízení Pl. ÚS 19/08), tak i po něm, kdy se senátoři „zaměřili zejména na analýzu uvedeného rozhodnutí, a to jak z hlediska formálního, tak materiálního“. Dále pak vyjádření přehledně uvádí, jak byly jednotlivé námitky proti souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem, které nyní navrhovatelé vznášejí, předmětem rozpravy v Senátu za jejich aktivní účasti (vyjádření uvádí otázky míry přenosu pravomocí a zachování suverenity, demokratického deficitu v Evropské unii, otázku „připuštění vzniku jakési evropské federace s Českou republikou jako jejím členem“, vymezení cílů Evropské unie, otázku vystoupení členského státu z Evropské unie a konečně výhrady proti „extrémní nepřehlednosti a nesrozumitelnosti“ Lisabonské smlouvy). Část IV. uzavírá, že se Senát „Lisabonskou smlouvou dopodrobna a důkladně zabýval, a to nejen třikrát na své schůzi, ale i ve všech orgánech, které uvedený dokument projednávaly, a přestože zaznívaly nejrůznější názory vyjadřující jak kladná, tak i negativní stanoviska k projednávané mezinárodní smlouvě, většinový názor byl vyjádřen dne 6. května 2009 usnesením, kterým Senát dal souhlas k její ratifikaci“. Na úplný závěr vyjádření pak předseda Senátu konstatuje, že je „zasílá s vědomím, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy a oddílu druhého zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl o návrhu skupiny senátorů“.
  1. C.

    Vyjádření vlády

    1. 39. Dne 15. října 2009 došlo Ústavnímu soudu vyjádření vlády České republiky (přijaté téhož dne usnesením vlády č. 1295). Podrobně se vyjadřuje k jednotlivým bodům návrhu skupiny senátorů.
    2. 40. Na úvod svého vyjádření vláda považuje „za nezbytné zdůraznit, že Ústavní soud se již jednou posouzením souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem zabýval [v nálezu Pl. ÚS 19/08], kterým vyslovil, že Lisabonská smlouva v konkrétních ustanoveních zpochybněných [Senátem] a Listina základních práv Evropské unie nejsou v rozporu s ústavním pořádkem“. Podle vlády „přestože výrok lisabonského nálezu zahrnuje pouze některá ustanovení Lisabonské smlouvy, vychází vláda z toho, že Ústavní soud neposuzoval tato ustanovení izolovaně, nýbrž v jejich vzájemných souvislostech s jinými částmi Lisabonské smlouvy i v kontextu její celkové koncepce. [...] Tuto skutečnost je třeba podle názoru vlády vzít náležitě v úvahu zejména při posuzování části I. návrhu“ (bod 2 vyjádření vlády). Dále vláda uvádí, že „přípustnost dalšího návrhu na přezkum Lisabonské smlouvy by měla být spíše výjimečná“ (bod 3 vyjádření vlády). Vláda se rovněž domnívá, že „tuto otázku bude třeba ve vztahu k návrhu skupiny senátorů blíže vyjasnit, neboť v některých částech návrhu jsou zjevně napadána již přezkoumaná ustanovení Lisabonské smlouvy či jsou používány argumenty, které Ústavní soud již v lisabonském nálezu odmítl“ (bod 3 vyjádření vlády).
    3. 41. K výhradě navrhovatele rozšířit případně své podání o návrh na posouzení dalších ustanovení SFEU (viz bod 21 tohoto nálezu) vláda uvádí:

      „Ústavní soud by měl především posoudit, zda taková výhrada, jež má de facto charakter blanketního návrhu na zahájení řízení, neodporuje smyslu a účelu řízení o přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ČR. V případě, že Ústavní soud nedospěje k tomuto závěru, má vláda za to, že takový postup by mohl být případně posuzován i ve světle § 118b občanského soudního řádu, který by bylo možné vhledem k absenci výslovné úpravy v § 71d zákona o Ústavním soudu subsidiárně využít na základě § 63 citovaného zákona [zde vláda odkazuje na usnesení sp. zn. I. ÚS 288/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 4/21 SbNU 471)*]. Vláda se domnívá, že Ústavní soud by měl zvážit, zda na základě přiměřeného použití již citovaného § 118b občanského soudního řádu neomezuje navrhovatele v možnosti rozšíření původního návrhu zásada koncentrace řízení, a pokud ano, k jakému okamžiku se toto omezení váže“ (bod 5 vyjádření vlády).

    1. 42. K návrhu na spojení řízení v této věci s řízením sp. zn. Pl. ÚS 26/09 vláda odkazuje na odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/09 ze dne 6. 10. 2009, dostupné na http://nalus.usoud.cz o odmítnutí návrhu v této věci.
    2. 43. K bodu I petitu návrhu vláda nejprve uvádí, že je podle jejího názoru nesprávně formulován, když zpochybňuje „ústavněprávní konformitu nejen Lisabonské smlouvy jako celku, ale zároveň i [SEU] a [SFEU] jako celku. Lisabonská smlouva [podle názoru vlády] nepochybně představuje zásadní novelu stávajících zakládacích smluv, přesto některá ustanovení platného znění obou Smluv zůstávají touto novelou nedotčena, a neměla by být proto předmětem přezkumu Ústavním soudem v rámci řízení o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Vláda je přesvědčena, že v rámci tohoto přezkumu nelze přezkoumávat již v současnosti platné normy primárního práva“ (bod 4 vyjádření vlády; srov. rovněž bod 8). Vláda rovněž uvádí, že v této části návrh „postrádá ústavněprávně relevantní argumentaci a v některých bodech spíše vyvolává dojem, že navrhovatelé se pouze snaží přesvědčit Ústavní soud o svých právně-politických úsudcích“ (bod 8 vyjádření vlády). Pokud by tomu tak skutečně bylo, pak by k projednání těchto částí návrhu Ústavní soud nebyl podle názoru vlády příslušný (bod 9 vyjádření vlády).
    3. 44. Věcně k bodu I petitu návrhu vláda uvádí, že „nemůže být jakýchkoliv pochyb o tom, že souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy byl Parlamentem ČR dán platně, v souladu se všemi pravidly plynoucími z Ústavy a právního řádu ČR“ (bod 11 vyjádření vlády). Podle vlády je Lisabonská smlouva „novelizací zakládacích smluv a předmětem ratifikace jsou tedy tzv. novelizační body. Tento postup je ostatně užíván i v případech novelizací zákonných norem v českém legislativním procesu“ (bod 11 vyjádření vlády). Navíc podle vlády „absence oficiálního konsolidovaného znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy závěr navrhovatelů nepodporuje, ale naopak se jeví jako zcela logická, neboť předmětem ratifikace v členských státech je právě Lisabonská smlouva měnící zakládací smlouvy. Pokud by oficiální konsolidované znění existovalo, vznikla by naopak nejistota v tom smyslu, co má být předmětem ratifikace ve všech členských státech, a který z obou textů má přednost v (hypotetickém) případě jejich rozporu. Vláda uvádí, že neoficiální konsolidované znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy, které slouží pro lepší orientaci v textu, existuje a bylo publikováno v Úředním věstníku EU i v českém jazyce“ (bod 12 vyjádření vlády s odkazem na Úř. věst. C 115, 9.5.2008, s. 1). K navrhovatelem tvrzenému porušení principu zákazu retroaktivity (viz bod 6 tohoto nálezu) vláda uvádí, že „tato možnost dodatečných oprav, [...] je zcela v souladu s mezinárodním právem. Jedná se o tzv. korigenda, čili o opravy chyb, jež vznikly při překladech textu z původního jazyka, resp. jazyků, do ostatních úředních jazyků Unie, a nikoliv o změny věcné povahy. Tento postup podléhá pravidlům stanoveným v čl. 79 Vídeňské úmluvy o smluvním právu [vyhlášena pod č. 15/1988 Sb., dále jen ,Vídeňská úmluva‘]“ (bod 13 vyjádření vlády, odkazy vypuštěny). Vláda rovněž oponuje tvrzení navrhovatele, že Lisabonská smlouva odporuje základní charakteristice České republiky jako svrchovaného a demokratického právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, potažmo v čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod s ohledem na další tvrzené důvody shrnuté v bodech 6 a 7 tohoto nálezu.
    4. 45. Dále se vláda vyjadřuje k jednotlivým důvodům, ve kterých navrhovatel spatřuje rozpor určitých ustanovení Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem a které navrhovatel uvádí v bodu II petitu návrhu.
    5. 46. V bodech 18 až 23 svého vyjádření vláda argumentuje, že čl. 7 SEU není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 2 odst. 3 Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 11 nálezu). Připomíná, že toto ustanovení již bylo předmětem posuzování ze strany Ústavního soudu, který v nálezu Pl. ÚS 19/08 neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem. Dále vláda mj. uvádí, že výrazy, jejichž nepřiměřenou obecnost navrhovatel namítá, „nevybočují z mezí přiměřené obecnosti, a to nejen v rámci standardů norem mezinárodního smluvního práva, ale i v rámci standardů norem práva vnitrostátního, jež jsou zřejmě ve srovnání s prve uvedenými vyšší“ (bod 20 vyjádření vlády, které odkazuje na bod 186 nálezu Pl. ÚS 19/08).
    6. 47. V bodech 24 až 31 svého vyjádření vláda argumentuje, že čl. 8 SEU není podle jejího názoru v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 12 nálezu). Zde např. vláda poukazuje na skutečnost, že „významu sporných pojmů se lze dobrat běžnými výkladovými prostředky, jež jsou pro výklad mezinárodních smluv stanoveny v čl. 31 Vídeňské úmluvy. Podle tohoto ustanovení je nutné výrazy v textu mezinárodní smlouvy nevykládat izolovaně, nýbrž ve vzájemné souvislosti, vykládat je v dobré víře a připisovat jim obvyklý smysl, a konečně, přihlížet přitom i k předmětu a účelu smlouvy tak, aby výklad přispěl k efektivnímu provádění smlouvy“ (bod 25 vyjádření vlády). Vláda pak takový výklad provádí v následujících bodech svého vyjádření.
    7. 48. V bodech 32 a 33 se vláda zabývá pochybnostmi navrhovatelů vyjádřenými v souvislosti s čl. 10 odst. 1 SEU a rovněž konstatuje, že není v rozporu s čl. 1 odst. 1, ani s čl. 10a Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 13 nálezu). Vláda v bodu 32 svého vyjádření uvádí, že toto ustanovení SEU je

      „především konstatováním skutečnosti, že zastupitelská demokracie patří ke společným ústavním tradicím sdíleným členskými státy. Právě prostřednictvím zastupitelské demokracie na národní úrovni se uskutečňuje svěření pravomocí, jejichž originárními nositeli zůstávají členské státy, Unii a jejím orgánům. Tato základní linie zastupitelské demokracie je pak Lisabonskou smlouvou ještě akcentována přiznáním zvláštní úlohy vnitrostátních parlamentů při kontrole výkonu takto svěřených pravomocí. Skutečnost, že Evropský parlament, volený přímo občany členských států Unie na základě principu tzv. degresivní proporcionality, vykonává na unijní úrovni některé, nikoli však všechny funkce imanentní zastupitelským sborům národním, a to především funkce kontrolní a legislativní, vypovídá o tom, že tento orgán hraje doplňkovou roli v posílení transparentnosti a demokratické struktury rozhodovacího procesu, a nikoliv že Unie sama se jeho prostřednictvím stává státem nebo že by na něj byla přenesena práva parlamentů vnitrostátních. Evropská unie je tedy systémem sui generis, ve kterém je prvek demokratické reprezentace založen na legitimačním řetězu mezi národními parlamenty a Radou a doplněn o horizontální prvek zastoupení v Evropském parlamentu“.

    1. 49. V bodech 34 až 41 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr formulovaný v bodu 41, že čl. 17 SEU „není podle jejího názoru v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ani s Listinou základních práv a svobod“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 14 nálezu). K otázce namítané vágnosti pojmu „evropanství“ vláda poukazuje na znění tohoto pojmu v jiných jazykových verzích. Vláda uvádí, že „v českém překladu možná poněkud nevhodně zvolený výraz evropanství je tedy třeba chápat v této souvislosti spíše jako »evropskou angažovanost«, tedy volně řečeno bazální loajalitu vůči hodnotám a obecným cílům integrace“ (bod 39 vyjádření vlády). Obdobně vláda argumentuje s ohledem na údajný rozpor požadavku evropanství s principem politické neutrality.
    2. 50. V bodech 42 až 44 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr formulovaný v bodu 44, že „nesdílí názor navrhovatelů, že institut tzv. posílené spolupráce“ upravený v čl. 20 SEU „odporuje principu svrchovanosti České republiky, a je s ohledem na shora uvedené přesvědčena, že čl. 20 SEU není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 10a Ústavy ČR“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 15 nálezu). Vláda v bodu 42 svého vyjádření uvádí, že

      „smyslem posílené spolupráce je umožnit některým členským státům integrovat se v rámci Unie rychleji a přitom zajistit, že tato spolupráce bude ostatním členským státům v případě jejich pozdějšího zájmu kdykoliv za předem jasně stanovených podmínek otevřena. Z těchto důvodů je zcela logické, že Lisabonská smlouva, podobně jako již platná Smlouva o EU, podmiňuje navázání posílené spolupráce mezi skupinou členských států splněním stanovených podmínek a schválením ze strany Rady. Pokud si budou některé členské státy EU přát navázání spolupráce mimo oblast působnosti Unie a bez využití jejích institucionálních struktur, přičemž taková spolupráce nebude v rozporu se závazky těchto států plynoucími z jejich členství v Unii, Lisabonská smlouva jim v tomto žádné omezení neklade. Narozdíl od posílené spolupráce ve smyslu čl. 20 SEU však v tomto případě Unie nemůže ostatním členským státům zaručit, že jim zúčastněné státy umožní se k takové spolupráci mimo rámec EU připojit“.

    1. 51. Vláda v tomto ohledu doplňuje, že „v oblasti sdílených pravomocí platí zásada, že v rozsahu, v jakém určitou pravomoc nevykonala Unie nebo se ji rozhodla přestat vykonávat, náleží její výkon členským státům“ (vyjádření vlády bod 43). Podle názoru vlády mohou členské státy tyto Unií dosud nevykonané pravomoci vykonávat jednotlivě, popř. i společně, za podmínky, že se výkon těchto pravomocí nedostane do rozporu se závazky těchto členských států plynoucích z jejich členství v EU. Jak však vláda dále vysvětluje,

      „v případě posílené spolupráce ve smyslu čl. 20 SEU se však již jedná o kvalitativně jinou situaci, neboť tato spolupráce se uskutečňuje v rámci cílů a působnosti Unie a v rámci unijního integračního procesu, který tak může být touto cestou prohlubován a posilován i mezi užší skupinou (nejméně devíti) členských států. Členské státy zapojené do posílené spolupráce totiž vykonávají nevýlučné pravomoci Unie, nikoli pravomoci vlastní, jak je výslovně a jasně uvedeno v čl. 20 odst. 1 SEU. Pokud budou v rámci této kvalifikované posílené spolupráce přijímány právní akty, budou mít kvalitu unijního práva se všemi příslušejícími atributy“ (bod 43 vyjádření vlády).

    1. 52. V bodech 45 až 51 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr formulovaný v bodu 51, že „čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU není v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR ani s čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod“ (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 16 nálezu), přičemž odkazuje na argumentaci uplatněnou ohledně obdobných argumentů navrhovatelů a doplňuje ji srovnávacím jazykovým výkladem, s pomocí něhož vláda dospívá k přesvědčení, že „členské státy Unie neměly při sjednávání Lisabonské smlouvy na mysli řádnou správu věcí veřejných ve smyslu zodpovědného výkonu veřejné moci vůči podřízeným subjektům, který se účinně realizuje pouze uvnitř státu, jak se mylně navrhovatelé domnívají, jako spíše zodpovědné přijímání politických rozhodnutí vůči rovnocenným partnerům, které má vést k vytvoření a udržení celosvětového řádu“ (bod 48 vyjádření vlády).
    2. 53. V bodech 52 až 58 svého vyjádření vláda argumentuje pro závěr formulovaný v bodu 58, že možnost vytvoření společné obrany EU, zakotvená v čl. 42 odst. 2 pododst. 1 SEU, není v rozporu s čl. 1 odst. 1 ani s čl. 10a Ústavy (k tomuto navrhovatelem tvrzenému důvodu rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem viz bod 17 nálezu). Vláda předně považuje za nezbytné oponovat tvrzení navrhovatele (obsaženému v bodu 131 návrhu), že „nový text Maastrichtské smlouvy jinou alternativu než vznik společné obrany nepřipouští“. Podle vlády je toto tvrzení „v přímém rozporu se zněním čl. 42 SEU“. Podle vlády je „zřejmé, že z právního hlediska je zakotvena možnost jednomyslně rozhodnout o společné obraně, avšak je ponecháno na politické úvaze zástupců členských států v Evropské radě, zda bude takové rozhodnutí přijato. V žádném případě se nejedná o právní závazek, jehož nesplnění by znamenalo porušení smluvní povinnosti. Jinak řečeno, společná obrana vznikne, pokud o tom Evropská rada v blíže neurčeném budoucím časovém okamžiku rozhodne, výlučně na základě své politické úvahy, aniž by k tomu byla právně zavázána“ (obě citace z bodu 53 vyjádření vlády). Dále vláda upozorňuje na nutnost schválení takového rozhodnutí všemi členskými státy v souladu s jejich předpisy (bod 54 vyjádření vlády). Vláda je rovněž přesvědčena, že