Nález Ústavního soudu ze dne 3. listopadu 2009 ve věci návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem

V. Vlastní přezkum V.

1. A.

   Zákaz retroaktivity

   1. 125. Navrhovatelé tvrdí, že je Lisabonská smlouva jako celek v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně s principem zákazu retroaktivity (jehož vlastní chápání navrhovatelé rozvíjejí v bodu 18 svého návrhu), jelikož orgány Evropské unie, odpovědné za vydávání Úředního věstníku EU, budou moci provádět ještě dodatečně a během schvalování Lisabonské smlouvy změny za účelem napravení chyb, které v ní anebo ve stávajících smlouvách budou nalezeny (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 6 tohoto nálezu).
   2. 126. Na prvním místě Ústavní soud připomíná, že jediné znění Lisabonské smlouvy, které bude po jejím případném vstupu v účinnost závazné na území České republiky, bude publikováno, v souladu s čl. 10 ve spojení s čl. 52 odst. 2 Ústavy a zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve Sbírce mezinárodních smluv, nikoliv Úředním věstníku EU. Tomu odpovídá i skutečnost, že jak Lisabonská smlouva, tak konsolidované znění SEU a SFEU, byly publikovány v řadě C Úředního věstníku EU, kde jsou zveřejňovány pouze informace a oznámení, nikoliv závazné právní předpisy (srov. Bobek, M.: K absenci řádného vyhlášení komunitární legislativy v jazycích nových členských států, Soudní rozhledy, roč. 2006, č. 12, s. 449–462, s. 450).
   3. 127. Jakékoliv změny provedené ve znění Lisabonské smlouvy publikovaném v Úředním věstníku EU se nemohou bezprostředně (bez dalšího) dotknout znění publikovaného ve Sbírce mezinárodních smluv. Pokud by ve znění Lisabonské smlouvy v době, kdy tato již případně bude účinná, byly skutečně provedeny jazykové úpravy, k jejich účinnosti na území České republiky by byla nutná jejich publikace ve Sbírce mezinárodních smluv. Takové změny jsou navíc prováděny formou protokolu, se kterým musí všechny signatářské státy souhlasit, a řídí se postupem předvídaným čl. 79 Vídeňské úmluvy. Tak se ostatně stalo několikrát v případě jazykových úprav provedených v textu Smlouvy o přistoupení – srov. např. sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 64/2009 Sb. m. s. Otázku časových účinků takových změn by případně musel Ústavní soud posoudit ve vztahu k charakteru provedených úprav a s ohledem na povahu adresátů norem, kterých by se úprava znění příslušného ustanovení smlouvy týkala.
   4. 128. Obdobně nelze spatřovat rozpor s principem zákazu retroaktivity (lze-li u mezinárodní smlouvy, která ještě ani není závazná, o takovém rozporu vůbec hovořit), pokud k jazykovým úpravám dochází ještě v průběhu schvalování smluv. I v takovém případě jsou o navržených úpravách signatářské státy vyrozuměny a musí s nimi souhlasit. Je povinností vlády informovat Parlament o těchto změnách. Navrhovatelé nikde neuvádějí, že by ke změnám, o kterých Parlament informován nebyl, skutečně došlo.
   5. 129. Lisabonská smlouva jako celek tudíž není v rozporu se zákazem retroaktivity.

1. B.

   Formální požadavky kladené na ustanovení smluv

   1. 130. Lisabonská smlouva jako celek má být podle navrhovatelů v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy rovněž proto, že „nevyhovuje požadavkům dostatečné srozumitelnosti a přehlednosti právního předpisu“. Navrhovatelé především namítají absenci „autentického konsolidovaného znění“ SEU a SFEU během schvalování Lisabonské smlouvy Parlamentem a rovněž upozorňují na rozsah změn, které tato smlouva zavádí (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 6 tohoto nálezu). Výhrady ohledně rozporu s požadavky „dostatečné srozumitelnosti a přehlednosti právního předpisu“, založené na čl. 1 odst. 1 Ústavy, navrhovatelé vznášejí i ohledně čl. 7, 8, čl. 17 odst. 1 a 3 a čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU a rovněž čl. 78 odst. 3 SFEU (blíže k těmto tvrzeným důvodům body 11, 12, 14, 16 a 19 tohoto nálezu).
   2. 131. V bodech 14 až 26 svého návrhu předestírají navrhovatelé svoje chápání principů právního státu, obsažených v čl. 1 odst. 1 Ústavy, ze kterých odvozují nesoulad Lisabonské smlouvy jako celku, jakož i výše uvedených ustanovení s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Odvolávají se přitom i na nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), ve kterém Ústavní soud zrušil některá ustanovení zákona č. 443/2006 Sb., jelikož se jednalo o nepřípustné tzv. legislativní přílepky (jezdce), tj. pozměňovací návrhy, které s legislativní předlohou nesouvisejí (právě obsahová nesouvislost pozměňovacího návrhu a legislativní předlohy byla důvodem pro derogaci napadených ustanovení zákona č. 443/2006 Sb.).
   3. 132. Z uvedeného nálezu však nelze bez dalšího dovozovat požadavek, aby Parlament disponoval během schvalování mezinárodní smlouvy jejím „autentickým konsolidovaným zněním“ (pokud lze o něčem takovém vůbec hovořit ve vztahu ke smlouvě, která ještě nevstoupila v platnost), popř. dokonce zněním s vyznačenými změnami, jak navrhovatelé požadují v bodu 69 svého návrhu. V uvedeném nálezu Ústavní soud vyslovil určité zásady, které musí zákonodárný proces z ústavního hlediska splňovat (zejm. v bodech 36 až 48). V tomto ohledu však neshledal, že by v rámci schvalování Lisabonské smlouvy Parlamentem byly porušeny. Navíc, jak je ze sněmovního tisku č. 407 (dostupný na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&t=407) patrné, vláda Parlamentu předložila nejen text samotné Lisabonské smlouvy, ale i konsolidované znění smluv, které Lisabonská smlouva novelizuje. V tomto ohledu nemohl být proces schvalování smlouvy Parlamentem stižen vadami, které by zpochybňovaly soulad ratifikace smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Navíc, jak uvádí vláda v bodu 12 svého vyjádření (srov. bod 44 tohoto nálezu), „absence oficiálního konsolidovaného znění zakládacích smluv se zapracovanými změnami podle Lisabonské smlouvy závěr navrhovatelů nepodporuje, ale naopak se jeví jako zcela logická, neboť předmětem ratifikace v členských státech je právě Lisabonská smlouva měnící zakládací smlouvy“. Ústavní soud se s vládou ztotožňuje v závěru, že „pokud by oficiální konsolidované znění existovalo, vznikla by naopak nejistota v tom smyslu, co má být předmětem ratifikace ve všech členských státech, a který z obou textů má přednost v (hypotetickém) případě jejich rozporu.“.
   4. 133. Rovněž nelze z uvedeného nálezu dovozovat požadavek na „přiměřenou obecnost a srozumitelnost“ právního předpisu tak, jak jej formulují navrhovatelé ve vztahu ke zpochybňovaným ustanovením Lisabonské smlouvy. Zpochybňovaná ustanovení SEU jsou součástí smluv, které tvoří samotné základy Evropské unie, popř. vyjadřují její hodnoty a cíle. Z povahy věci jsou tedy vyjádřeny ve vyšším stupni obecnosti – obdobně jako např. ustanovení ústavního pořádku České republiky, jimž dávají konkrétní obsah v konkrétních situacích až orgány aplikace práva, na což rovněž reagují specifické interpretační postupy a metody (srov. např. Holländer, P. Ústavněprávní argumentace. Praha, Linde, 2003, s. 24–61). V této souvislosti je třeba navíc zdůraznit, že předmětem přezkumu je mezinárodní smlouva, na kterou nelze beze zbytku uplatňovat požadavky, které v souladu s ústavními principy klade Ústavní soud na vnitrostátní právní předpisy. Pro mezinárodní smlouvy je naopak příznačná podstatně větší míra obecnosti, deklarativnosti a neurčitosti, jak Ústavní soud konstatoval již v bodu 186 svého nálezu Pl. ÚS 19/08. Ústavní soud tedy neshledal, že by zpochybňovaná ustanovení porušovala ustanovení ústavního pořádku, kterých se navrhovatelé dovolávají.

1. C.

   Demokracie v Evropské unii

   1. 134. K otázce „demokratického deficitu“ rozhodovacích procesů v rámci Evropské unie, jeho rozporu s principy demokratického státu a dělby moci, jež navrhovatelé hledají v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a jeho možného odstranění cestou zakotvení „vázaného mandátu“ (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 7 tohoto nálezu) je třeba v první řadě poznamenat, že Lisabonská smlouva nijak nebrání členským státům tyto instituty na vnitrostátní úrovni upravit, což ostatně dokazuje praxe jednotlivých členských států v otázkách kontroly jednání vlády v rámci Evropské unie ze strany vnitrostátních zákonodárných sborů (k tomu srov. např. Kiiver, P. The National Parliaments in the European Union: A Critical View on EU Constitution-Building. Kluwer Law International, Haag, 2006). Obdobně jako Ústavní soud nepodmínil ústavnost ratifikace Lisabonské smlouvy přijetím vnitrostátních procedur k rozhodnutím případně přijatým na základě čl. 48 odst. 6 a 7 SEU (přestože výslovně formuloval svoje výhrady ohledně jejich absence), nemůže být důvodem rozporu samotné Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky absence kontrolních mechanismů, které samotná Lisabonská smlouva nijak neomezuje.
   2. 135. Zároveň Ústavní soud nepřehlíží tendenci postavení parlamentů členských států v rámci rozhodovacích procesů na úrovni Evropské unie posilovat, čehož je ostatně Lisabonská smlouva příkladem (srov. např. důvodovou zprávu k návrhu zákona přijatého jako zákon č. 162/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, sněmovní tisk č. 742, dostupný na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&t=742 a rovněž jeho vlastní nález Pl. ÚS 19/08, bod 153 a 173–175).
   3. 136. Konečně Ústavní soud dodává, že je právě podstatou přenosu pravomocí orgánů České republiky to, že namísto Parlamentu (ale i dalších orgánů České republiky) tyto pravomoci vykonává mezinárodní organizace, na kterou tyto pravomoci byly přeneseny. Podmínky souladu takového přenosu s ústavním pořádkem Ústavní soud vymezil komplexně v bodech 88 až 120 svého nálezu Pl. ÚS 19/08, kde rovněž neshledal, že by tyto podmínky byly v případě Lisabonské smlouvy porušeny. Zároveň na několika místech tohoto nálezu zdůraznil, že je v krajním případě připraven při porušení těchto podmínek zasáhnout (srov. zejména body 120, 139, 196 a 197 citovaného nálezu).
   4. 137. S výše uvedenou výhradou proti Lisabonské smlouvě lze spojit i argument navrhovatelů týkající se rozporu čl. 10 odst. 1 SEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy (viz bod 13 tohoto nálezu). Pokud totiž toto ustanovení SEU stanoví, že je „fungování Unie založeno na zastupitelské demokracii“, nemyslí se tím, že by měly naplnění tohoto principu zajišťovat výlučně procesy na evropské úrovni. Uvedené ustanovení míří jak na procesy na evropské, tak na vnitrostátní úrovni, nikoliv pouze na Evropský parlament, jak uvádí německý Spolkový ústavní soud v bodu 280 svého rozhodnutí citovaného výše, jehož se navrhovatelé dovolávají v bodu 112 svého návrhu (ačkoliv sami odkazují na bod 271 uvedeného rozhodnutí).
   5. 138. V obdobném smyslu se nedávno vyjádřil i generální advokát Soudního dvora Evropských společenství Poiares Maduro ve svém stanovisku ze dne 26. března 2009 ve věci Komise v. Parlament a Rada, C-411/06, dosud nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, pozn. č. 5:

      „Demokracie [...] má, zejména ve Společenství, několik podob. Na úrovni Společenství má demokratická legitimita hlavně dva zdroje: buď je zajištěná v rámci Rady, kde vychází z evropských národů skrze postoje přijaté jejich příslušnými vládami, pod kontrolou národních parlamentů, nebo je zajištěná Parlamentem, což je evropský orgán s přímou reprezentací, a Komisí, která je tomuto orgánu přímo odpovědná. Přímá demokratická reprezentace je nepopíratelně relevantní měřítko evropské demokracie, ale není jediné. Evropská demokracie rovněž zahrnuje zejména citlivou rovnováhu mezi národním a evropským rozměrem demokracie, aniž by jeden nezbytně převažoval nad druhým. Proto Parlament nemá v zákonodárném procesu stejnou pravomoc jako národní parlamenty, a ačkoli by bylo možné obhajovat zvýšení jeho pravomocí, je ponecháno na evropských národech, aby rozhodly samy skrze revizi smluv. Časem se vyvinula rovnováha mezi pravomocemi svěřenými Parlamentu a dalším orgánům, která je dle vůle evropských národů vyjádřena různými normativními postupy a reflektuje rovnováhu mezi národními a evropskými prostředky opravňujícími k výkonu moci na evropské úrovni.“.

   1. 139. Jinými slovy, demokratické procesy na unijní a vnitrostátní úrovni se vzájemně doplňují a podmiňují. Navrhovatelé se ostatně mýlí, když tvrdí, že „zastupitelská demokracie může existovat pouze uvnitř států, uvnitř svrchovaných subjektů“. Princip zastupitelské demokracie je jedním z běžných principů organizace větších entit jak mezistátního typu, tak organizací nestátních. Existence prvků zastupitelské demokracie na unijní úrovni nevylučuje realizaci týchž prvků předvídaných ústavním pořádkem České republiky, ani neznamená překročení hranic přenosu pravomocí, daných čl. 10a Ústavy.
   2. 140. Z obdobných důvodů nelze spatřovat rozpor čl. 14 odst. 2 SEU, jenž upravuje počet členů Evropského parlamentu, s principem rovnosti stanoveným v čl. 1 Listiny, jak tvrdí navrhovatel (k tomuto tvrzenému důvodu bod 85 tohoto nálezu). Jak bylo poukázáno výše, Evropský parlament není exkluzivním zdrojem demokratické legitimity rozhodnutí přijatých na úrovni Evropské unie. Ta se odvozuje od kombinace struktur existujících jak na vnitrostátní, tak na evropské úrovni, přičemž nelze trvat na požadavku absolutní rovnosti mezi voliči v jednotlivých členských státech. Tak by tomu bylo pouze v případě, kdyby rozhodnutí v Evropské unii byla přijímána s vyloučením legitimačních vazeb na vlády a především pak zákonodárné sbory v jednotlivých členských státech. Jak ovšem Ústavní soud poukázal výše v tomto oddílu nálezu, opak je pravdou.

1. D.

   „Politická neutralita“

   1. 141. Navrhovatelé poukazují na čl. 3 SEU, který vymezuje cíle Evropské unie, a tvrdí, že odporují „principu politické neutrality“, který navrhovatelé hledají v čl. 1 odst. 1 Ústavy a rovněž v čl. 2 odst. 1 Listiny (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 8 tohoto nálezu). Ačkoliv se těchto norem ústavního pořádku navrhovatelé dovolávají jako důvodu rozporu SEU jako celku s ústavním pořádkem, z jejich samotné argumentace je patrné, že zpochybňují pouze samotný článek 3 SEU, nikoliv SEU jako celek. Obdobné argumenty navrhovatelé předkládají ve vztahu k čl. 17 odst. 3 SEU (stanovícímu mezi požadavky na členy Komise jejich „evropanství“; blíže k tomuto argumentu srov. bod 14 tohoto nálezu) a ve vztahu k čl. 21 odst. 2 písm. h) SEU (jenž jako cíl politiky Evropské unie v oblasti mezinárodních vztahů stanoví i podporu mezinárodního systému založeného na posílené mnohostranné spolupráci a na řádné správě věcí veřejných v celosvětovém měřítku; blíže k tomuto argumentu bod 16 tohoto nálezu).
   2. 142. S takovým chápáním jmenovaných ustanovení se však Ústavní soud neztotožňuje. Zákaz vazby státu na ideologie nebo náboženství neznamená hodnotovou a ideovou vyprázdněnost Ústavy a celého ústavního pořádku, popřípadě norem, které se uplatňují na jeho základě – jako je například právní řád Evropské unie. Ústavní soud konstatoval již v samých počátcích své činnosti, že „Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje, vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1, 5; 14/1994 Sb.)]. Pokud tedy čl. 3 SEU vymezuje regulativní ideje vyjádřené prostřednictvím cílů Evropské unie, Ústavní soud na tom neshledává nic, co by odporovalo ústavnímu pořádku České republiky.
   3. 143. Obdobně Ústavní soud neshledává obsahový rozpor mezi hodnotovou orientací ústavního pořádku a hodnotami, které jsou vyjádřeny jako cíle EU. V tomto smyslu odkazuje na svůj předchozí nález Pl. ÚS 19/08, body 208 a 209, kde Ústavní soud konstatoval zásadní soulad mezi hodnotami vyjádřenými v čl. 2 SEU a hodnotami, na kterých je vybudováno samotné materiální ohnisko ústavního pořádku České republiky.
   4. 144. Konečně Ústavní soud připomíná význam explicitní formulace cílů Unie pro vymezení přenesených pravomocí, zejména ve vztahu k ustanovení čl. 352 SFEU. I zde odkazuje na svůj předchozí nález ve věci Lisabonské smlouvy, bod 149. Jak v tomto bodu svého nálezu ukázal, právě cíle vymezené v relevantních ustanoveních SEU a SFEU slouží ke kontrole výkonu přenesených pravomocí orgány EU, nikoliv jako vyjádření určité ideologické doktríny (kterou v nich beztak nelze spatřovat).

1. E.

   Suverenita České republiky a státní moc