Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
15. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení napadeného zákona. Upřesnila, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 12. 6. 2024 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 727/0 dne 13. 6. 2024. První čtení proběhlo na 108. schůzi dne 25. 6. 2024. Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro bezpečnost jako garančnímu výboru a též výboru pro sociální politiku. Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal a dne 11. 7. 2024 vydal usnesení s doporučením návrh zákona schválit (srov. sněmovní tisk č. 727/1). Výbor pro bezpečnost návrh zákona projednal a dne 6. 9. 2024 vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk č. 727/2. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 115. schůzi dne 22. 10. 2024, kdy byl v podrobné rozpravě jako sněmovní dokument č. 5055 načten pozměňovací návrh poslanců M. Exnera, V. Rakušana, P. Blažka, J. Bartoška, P. Žáčka, M. Zuny, J. Michálka a P. Letochy. Všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 727/3. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 20. 11. 2024 a pokračovalo ve dnech 6., 11. a 18. 12. 2024, kdy byl pozměňovací návrh č. 5055 schválen: ze 177 přítomných poslankyň a poslanců 100 hlasovalo pro a 74 proti. V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 poslankyň a poslanců bylo pro 99 a 78 proti. Návrh zákona byl přijat. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 30. 12. 2024, který jej zařadil na svou 5. schůzi dne 22. 1. 2025. Senát k návrhu zákona nepřijal usnesení (bylo přijato pouze doprovodné usnesení). Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podpisu dne 30. 1. 2025. Prezident zákon podepsal dne 6. 2. 2025.
16. V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou.
17. Senát (prostřednictvím předsedy) zrekapituloval obsah nyní posuzovaného návrhu i obsah napadených zákonných ustanovení. Dále popsal průběh projednání napadeného zákona (tisku č. 35). Organizační výbor přikázal návrh zákona výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost coby výboru garančnímu a dále pak výboru pro sociální politiku, ústavně-právnímu výboru a výboru pro vzdělání, vědu, kulturu, lidská práva a petice. Z hlediska obsahu nyní přezkoumávané materie je významné, že výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal dne 14. 1. 2025 a přijal usnesení č. 14, kterým doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně (mimo jiné) s pozměňovacím návrhem, jímž by byla vypuštěna novela trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se skutkovou podstatou nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi dne 22. 1. 2025. V mnohahodinové diskuzi vystoupili jak odpůrci, tak příznivci navrhované právní úpravy, resp. jednotlivých částí návrhu zákona. Senát ve vyjádření uvedl, že nyní přezkoumávaná úprava byla vnímána jako problematická, což dokládá rovněž hlasování o návrhu.
18. V hlasování vedeném pod pořadovým č. 5 se ze 73 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo 21 pro návrh senátorky M. Němcové schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, proti bylo 27, návrh nebyl přijat. Poté bylo přistoupeno k hlasování o návrhu na zamítnutí návrhu zákona senátorky J. Mračkové Vildumetzové. V hlasování vedeném pod pořadovým č. 6 se ze 74 přítomných vyslovilo pro návrh 15, proti 47, rovněž tento návrh nebyl přijat. Vzhledem k tomu, že nebyl žádný z návrhů přijat, zahájil předsedající podrobnou rozpravu, do které se nikdo nepřihlásil, a proto po jejím ukončení bylo přistoupeno k hlasování o pozměňovacích návrzích, které byly součástí výborových usnesení. V pořadí třetím byl pozměňovací návrh týkající se vypuštění novely trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se skutkovou podstatou nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. V hlasování nebyl přijat žádný pozměňovací návrh, Senát k návrhu zákona proto nepřijal žádné usnesení.
19. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil soulad návrhem napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.
II. b) Vyjádření vlády
20. Vláda přijala dne 26. 3. 2025 usnesení č. 208, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl, a zároveň ministrovi spravedlnosti uložila, aby ve spolupráci s ministrem vnitra a ministrem zahraničních věcí vypracoval podrobné vyjádření vlády k tomuto návrhu.
21. K procesním námitkám navrhovatelky vláda předně uvedla, že ústavnost napadeného zákona nemůže být zpochybněna pouhou absencí připomínkového řízení. V této souvislosti odkázala na projednávání vládního návrhu zákona (sněmovního tisku č. 861), jenž se od navrhovatelkou napadené právní úpravy v konečném důsledku liší toliko názvem trestného činu (činnost pro cizí moc namísto neoprávněné činnosti pro cizí moc). Zdůraznila, že sněmovní tisk č. 861 prošel rezortním i mezirezortním připomínkovým řízením, v němž bylo přihlédnuto též k připomínkám Nejvyššího soudu a Nejvyššího státního zastupitelství (např. doplnění novely § 88 trestního řádu). Připomínková místa, včetně Ministerstva spravedlnosti, tudíž měla možnost se k napadené právní úpravě vyjádřit.
22. Vláda vysvětlila, že s ohledem na zhoršující se bezpečnostní situaci v České republice a s ní související nárůst hybridních hrozeb a vzhledem ke skutečnosti, že nebylo jisté, zda se sněmovní tisk č. 861 stihne projednat a schválit ve stávajícím, tj. 9. volebním období Poslanecké sněmovny, zaujala skupina poslanců (jež zahrnovala i ministry vnitra a spravedlnosti) postoj, že je potřeba zajistit, aby navrhovatelkou napadená právní úprava byla schválena ještě v 9. volebním období. Z tohoto důvodu byla část právní úpravy obsažená ve výše specifikovaném návrhu novely trestního zákoníku podle sněmovního tisku č. 861 týkající se trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc včleněna cestou pozměňovacího návrhu č. 5055 do sněmovního tisku č. 727. Vláda upozornila, že pozměňovací návrh byl vložen do evidenčního systému Poslanecké sněmovny dne 2. 10. 2024 a byl uplatněn ve druhém čtení, které proběhlo dne 22. 10. 2024, tedy až poté, co navržená právní úprava prošla řádným připomínkovým řízením.
23. Vláda odmítla, že by napadená právní úprava představovala protiústavní přílepek. Zdůraznila, že Lex Ukrajina VII je sběrným zákonem, který se týká různých opatření souvisejících s agresí rozpoutanou Ruskou federací na Ukrajině, což ostatně vyplývá též z názvu tohoto zákona. Doplnila, že cílem všech přijatých zákonů označovaných jako Lex Ukrajina je úprava různorodých specifických otázek vzniklých v důsledku ozbrojeného konfliktu na Ukrajině. Opětovně poukázala na zhoršení mezinárodní bezpečnostní situace související mj. se změnou metod, jimiž Rusko vede proti České republice a ostatním evropským státům coby spojencům Ukrajiny hybridní válku. Vláda vyjádřila přesvědčení, že napadená právní úprava, včleněná do zákona Lex Ukrajina VII pozměňovacím návrhem č. 5055, není přílepkem, neboť pozměňovací návrh má úzký vztah k účelu i předmětu původního návrhu, k němuž byl uplatněn. Právní úpravu označila za zcela legitimní a vysoce potřebnou pro zajištění svrchovanosti, územní celistvosti České republiky a ochranu jejích demokratických základů, jakož i života, zdraví a majetkových hodnot jejích obyvatel.
24. K věcným námitkám vláda v odkazu na předchozí nálezovou judikaturu Ústavního soudu zdůraznila, že mu v zásadě nepřísluší, aby posuzoval šíři hranic trestněprávní kriminalizace určitých typů jednání, nemá-li dublovat nebo suplovat ústavní roli zákonodárného orgánu. Připomenula, že podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je bezpečnostní zájem státu chráněnou ústavní hodnotou.
25. K namítané neurčitosti skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc uvedla, že obsahuje několik konkrétně popsaných znaků, které musí být naplněny současně. Jedná se o úmyslný trestný čin se speciálním úmyslem, tj. úmyslem ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky nebo bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala.
26. Vláda se dále vyjádřila k jednotlivým pojmům obsaženým ve skutkové podstatě zařazené do § 318a trestního zákoníku. Uvedla, že pojem „cizí moc“ je v trestním zákoníku již použit u trestného činu vlastizrady (§ 309), zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace (§ 315) a vyzvědačství (§ 316). Pojem „neoprávněnosti“ pouze potvrzuje, že znakem trestného činu je i jeho protiprávnost, tzn. že z působnosti této normy jsou vyňaty případy, u nichž dochází ke spolupráci či ke konkrétnímu získávání a předávání informací zcela legálním postupem např. podle § 10 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, (dále jen „zákon o zpravodajských službách“), nebo postupem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Vláda dále uvedla, že pojem „činnost“ se na první pohled jeví jako pojem široký, nicméně upřesnila, že je nutné jej vykládat v úzké souvislosti se subjektivní stránkou, úmyslem zákonodárce a zásadou subsidiarity trestní represe (srov. § 12 odst. 2 trestního zákoníku), v níž je obsaženo i hledisko dostatečné společenské škodlivosti činu. Podle vlády plní prvky neoprávněnosti, spojení s cizí mocí a specifického škodlivého úmyslu roli korektivu jinak neurčitého vymezení případů, na které by skutková podstata dopadala. Doplnila, že úmysl zákonodárce, která jednání mají být typicky podle tohoto trestného činu postihována, je vyjádřen v důvodové zprávě k návrhu zákona, který Poslanecká sněmovna projednávala jako tisk č. 861, která slouží jako interpretační vodítko pro aplikační praxi při tvorbě judikatury. Vláda v odkazu na komentářovou literaturu vymezila rovněž další pojmy skutkové podstaty (poškození a ohrožení ústavního zřízení, svrchovanost a územní celistvost).
28. Vláda doplnila, že protiústavní neurčitost napadené právní úpravy nelze dovozovat ani z následného prohlášení tehdejšího ministra spravedlnosti, že přistoupí k úpravě tohoto trestného činu. Z odkazu na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci Berardi a Mularoni proti San Marinu ze dne 10. 1. 2019 č. 24705/16 a 24818/16, bod 54, dovodila, že pozdější zpřesnění skutkové podstaty trestného činu automaticky neznamená, že by předchozí právní úprava byla chybná.
29. Za nepřiléhavý označila odkaz na nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12, jímž Ústavní soud zrušil část § 289 odst. 2 trestního zákoníku zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu množství větší než malé. V tomto nálezu totiž Ústavní soud připustil, že i v trestním právu jsou některé neurčité pojmy vykládány soudní judikaturou. Tento závěr potvrzuje i navazující judikatura (srov. usnesení ze dne 9. 10. 2018 sp. zn. II. ÚS 2980/17, bod 44), v níž Ústavní soud z hlediska dodržení čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) akceptoval zachování „měkčího“ standardu, podle něhož je princip nullum crimen, nulla poena sine lege naplněn nikoliv jen samotným zněním zákona, ale rovněž jeho synergií s judikaturou vrcholných soudů. Shodně se k této otázce staví rovněž ESLP, z jehož judikatury vyplývá, že není porušením předvídatelnosti práva, je-li možné zjistit obsah určité normy trestního práva hmotného po seznámení se se soudní judikaturou (srov. např. rozsudek ve věci Kononov proti Lotyšsku ze dne 17. 5. 2010 č. 36376/04, bod 185, nebo rozsudek ve věci Norman proti Spojenému království ze dne 6. 7. 2021 č. 41387/17, bod 60, kde ESLP konstatoval, že „postupný vývoj trestního práva prostřednictvím soudní judikatury je pevně zakořeněnou a nezbytnou součástí právní tradice smluvních států. Článek 7 [Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen ,Úmluva‘)] nelze vykládat tak, že by zakazoval postupné upřesňování pravidel trestní odpovědnosti prostřednictvím soudního výkladu“. Obdobné závěry vláda dovozuje rovněž z rozsudku ve věci Ashlarba proti Gruzii ze dne 15. 7. 2014 č. 45554/08, bod 33, a rozsudku ve věci Huhtamaki proti Finsku ze dne 6. 3. 2012 č. 54468/09, bod 45). Vláda uzavřela, že Ústavní soud i ESLP jsou si vědomy potřeby užití neurčitých pojmů, jež následně dotváří judikatura soudů, přičemž v takovém postupu neshledávají porušení zásady legality.
30. V závěru vyjádření vláda konstatovala, že napadená právní úprava není excesivní ani v evropském kontextu.
31. Z uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
II. c) Replika navrhovatelky
32. Navrhovatelka v replice k zaslaným vyjádřením setrvala na své původní argumentaci. Zopakovala, že napadená úprava byla součástí původní zákonodárné iniciativy spjaté se sněmovním tiskem č. 861 a prostřednictvím pozměňovacího návrhu byla přilepena ke sněmovnímu tisku č. 727, se kterým však nemá úzký vztah předmětu ani účelu, neboť původní návrh zákona pod sněmovním tiskem č. 727 jakoukoliv změnu trestních předpisů neupravoval.
33. Navrhovatelka vyjádřila nesouhlas s argumentací vlády dovozující úzký vztah napadené právní úpravy k předmětu a účelu původního návrhu zákona. S odkazem na závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 namítla, že vztah k předmětu a účelu původního návrhu zákona nelze vymezovat příliš abstraktně, všeobjímajícím způsobem. Rozporovala rovněž vládou namítanou potřebu urychleného včlenění návrhu napadené skutkové podstaty do sněmovního tisku č. 727. Uvedla, že zde nebyla žádná urgentní potřeba legislativní změny, neboť bylo vysoce pravděpodobné, že návrh vedený pod sněmovním tiskem č. 861 bude schválen standardním legislativním postupem ještě v tomto volebním období (k tomu srov. pozn. uvedenou pod bodem 7 tohoto nálezu). Vláda navíc nevyužila jiné nástroje, kterými bylo možné zajistit legislativní změnu, byla-li by považována za urgentní (tj. stav legislativní nouze). Navrhovatelka se opětovně vymezila rovněž vůči zkrácení řečnické doby ve třetím čtení.
34. Z hlediska věcného posouzení napadené úpravy odkázala na nález ze dne 12. 4. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 43/93 (N 16/1 SbNU 113; 91/1994 Sb.), v němž Ústavní soud zdůraznil, že v ústavním státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost. Zopakovala, že napadená skutková podstata neumožňuje seznat, jaké jednání bude mít trestněprávní relevanci, a jaké nikoliv.
II. d) Sdělení veřejného ochránce práv
35. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
II. e) Vyjádření nevládních organizací
36. Ústavnímu soudu zaslaly sua sponte svá vyjádření rovněž Institute H21, z. ú., Iuridicum Remedium, z. s., a Otevřená společnost, o. p. s. Ústavní soud toto nevyžádané vyjádření nezasílal navrhovatelce na vědomí, neboť s ním dále nepracoval [srov. obdobně nález ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 44/23 (213/2024 Sb.), bod 18].