Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
V. c) Stanovení pevné doby hlasování – vyjádření se k pozměňovacímu návrhu
56. Navrhovatelka dále namítá, že při projednávání návrhu zákona č. 24/2025 Sb. došlo omezením debaty a pevným zařazením hlasování o návrhu zákona ve třetím čtení k porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu, přičemž ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil, zda tento postup porušuje rovněž ústavní principy.
57. Ústavní soud ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny ověřil, že třetí čtení, probíhající ve dnech 20. 11., 6. 12., 11. 12. a 18. 12. 2024, bylo na základě návrhu poslance J. Cogana na stanovení pevného času hlasování, a tedy ukončení projednávání návrhu napadeného zákona, ukončeno dne 18. 12. 2024 ve 12:30 hod. (srov. hlasování č. 53 na 123. schůzi ze dne 18. 12. 2024). V okamžiku ukončení rozpravy ve třetím čtení do ní bylo přihlášeno 12 poslanců.
58. Ústavní soud se porušením jednacího řádu spočívajícím v ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci, zabýval již opakovaně. Potvrdil, že ukončení rozpravy v situaci, kdy do ní byli přihlášeni další řečníci, zakládá porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu. Parlament totiž v § 66 odst. 1 jednacího řádu jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Na rozdíl od jiných zemí (např. Spolková republika Německo, Rakouská republika, Polská republika či Slovenská republika) tak jednací řád Poslanecké sněmovny neupravuje institut ukončení rozpravy hlasováním ani možnost stanovit předem délku rozpravy (srov. nález Pl. ÚS 11/25, bod 65).
59. Z prejudikatury Ústavního soudu současně vyplývá, že porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu, dané přijetím shora uvedeného procedurálního návrhu a následným ukončením rozpravy předsedajícím schůze Poslanecké sněmovny může zasahovat rovněž ústavní principy. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 170) Ústavní soud zdůraznil, že toto ustanovení je jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tento závěr Ústavní soud zopakoval rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (body 78 až 80).
60. Ústavní soud dále v případech omezení parlamentní debaty hodnotí, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy).
61. Při hodnocení kolize shora uvedených ústavních principů Ústavní soud vychází z následujících tezí. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 Ústavní soud konstatoval (bod 174), že legitimním cílem omezení rozpravy je ochrana principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 Ústavní soud uvedl (bod 118), že porušení jednacího řádu může mít ústavněprávní rozměr za předpokladu, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. Tato východiska Ústavní soud zopakoval též v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 (bod 68). Použitý prostředek je přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 Ústavní soud posoudil kolizi dotčených ústavních principů s využitím testu proporcionality, přičemž zhodnotil, že přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy představuje vhodný a potřebný prostředek prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (body 83 až 90). Ve třetím kroku tohoto testu, tj. v rámci posouzení přiměřenosti daného opatření a zodpovězení otázky, zda zasáhl do samotné podstaty dotčených ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, Ústavní soud zdůraznil (bod 94), že „podstatné tudíž je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny“. Ústavní soud v tomto ohledu připomíná, že význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, a nikoliv v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit (nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 55, nález ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 79).
62. V posuzovaném případě třetí čtení návrhu zákona č. 24/2025 Sb. probíhalo ve dnech 20. 11., 6. 12., 11. 12. a 18. 12. 2024 celkem více než osm hodin. V průběhu třetího čtení vystoupil opoziční poslanec H. Lang s projevem o délce přibližně 70 minut a opoziční poslanec R. Koten se dvěma projevy o délce přibližně 60 a 45 minut. Poté, co Poslanecká sněmovna zkrátila řečnickou dobu na patnáct minut a počet vystoupení jednotlivého poslance na dvě, zaznělo v rozpravě během dvou hodin a deseti minut už jen množství faktických poznámek a řádné vystoupení opoziční poslankyně H. Válkové v délce 30 minut. Vymezený čas pro třetí čtení podle § 95a jednacího řádu (středa a pátek od 9 do 14 hodin) byl dále dvakrát zkrácen přibližně hodinovými projevy opozičního poslance A. Babiše. Přinejmenším některé z těchto projevů lze vyhodnotit jako obstrukční.
63. Jak bylo detailně vyloženo v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (zejména bod 90), jednací řád a jeho dosavadní výklad neumožňovaly se proti používaným obstrukčním metodám v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 jednacího řádu. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli. Přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy bylo v tomto kontextu minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy.
64. Ústavní soud dále zhodnotí, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny a zda to byla dostatečná diskuse, šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti. Navrhovatelka nenapadá Lex Ukrajina VII jako celek, ale i v případě existence případných ústavních vad legislativního procesu navrhuje zrušení toliko jeho trestněprávní části. Ústavní soud proto upřesňuje, že hodnotil pouze otázku, zda měla parlamentní menšina možnost kvalifikovaně se vyjádřit k obsahu pozměňovacího návrhu č. 5055, jenž – jak bylo podrobně vysvětleno výše – do napadeného zákona vnesl právě změnu předpisů trestního práva.
65. Jak vyplývá již z rekapitulace nyní posuzovaného návrhu a vyjádření Poslanecké sněmovny, pozměňovací návrh č. 5055 byl předložen na konci druhého čtení dne 22. 10. 2024. Ústavní soud dále ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny zjistil, že k tomuto pozměňovacímu návrhu se ještě v průběhu druhého čtení vyjádřili, byť zcela rámcově a s námitkami směřujícími k vrácení návrhu garančnímu výboru, již v průběhu podrobné rozpravy opoziční poslanci R. Koten a J. Mašek. Na plénu Poslanecké sněmovny pak byla materie tohoto návrhu řešena v průběhu třetího čtení. Ústavní soud doplňuje, že souhrn všech pozměňovacích návrhů byl poslancům rozeslán dne 23. 10. 2024, tj. zhruba měsíc před zahájením třetího čtení. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že okolnost, že ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně-technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení (§ 95 odst. 2 jednacího řádu), neznamená, že se má rozprava omezovat právě jen na tyto otázky či aspekty. Řečeno jinak, Ústavní soud tímto již dříve připustil (srov. nález Pl. ÚS 11/25, bod 77), že i třetí čtení je z hlediska posouzení naplnění ústavního požadavku účasti opozice na legislativním procesu relevantní.
66. V průběhu třetího čtení se k materii pozměňovacího návrhu č. 5055 (tj. nikoliv k jiným aspektům Lex Ukrajina VII) vyjádřilo celkem sedm opozičních poslanců, jmenovitě: H. Válková (celkem pětkrát), Z. Ožanová (celkem devětkrát), J. Mašek, B. Peštová, R. Vondráček (celkem dvakrát), H. Lang a R. Koten, a to na jednání Poslanecké sněmovny dne 20. 11. 2024 a 18. 12. 2024. Opozice tedy měla možnost vyjádřit se k pozměňovacímu návrhu, a to s dostatečným odstupem od jeho rozeslání všem poslancům, zajišťujícím adekvátní přípravu k věcné debatě, v níž mohla být využita rovněž odborná vyjádření (srov. např. vystoupení H. Válkové odkazující na shora zmíněné připomínky Nejvyššího soudu), kteréžto možnosti též zjevně fakticky využila. Ústavní soud vzal v potaz i to, že pozměňovací návrh č. 5055 byl podroben debatě v garančním výboru (výboru pro bezpečnost), a to dne 7. 11. 2024. Debata v rámci poslaneckých výborů, složených rovněž ze zástupců parlamentní menšiny, je přitom nedílnou součástí legislativního procesu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/25, bod 78).
67. Ústavní soud dodává, že ačkoliv počet řečníků opozice vyjadřujících se k nyní napadené trestněprávní materii není na první pohled vysoký, jejich vyjádření je nutné zasadit do celkového kontextu legislativního procesu vedoucího k přijetí nyní napadeného zákona. Třetí čtení probíhalo celkem čtyři jednací dny a trvalo více než osm hodin. Ze stenozáznamů i videozáznamů vyplývá, že debata ve třetím čtení se týkala ponejvíce jiných oblastí zákona Lex Ukrajina VII (např. vzdání se ruského občanství jako podmínky pro nabytí českého občanství – srov. návrh na zrušení § 7x a 7y zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ze dne 11. 4. 2025 vedený u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 15/25). Ústavní soud nepřehlédl, že debata ve třetím čtení se rozvinula do poměrně značné šíře, přičemž se v ní prostřednictvím zástupců opozice cyklicky objevovaly rozsáhlé obecné výhrady týkající se postavení ukrajinské menšiny v České republice. Ústavní soud zdůrazňuje a zohledňuje, že opozice měla k dispozici dostatečný časový prostor, kdy se mohla vyjádřit k napadeným trestněprávním ustanovením zákona č. 24/2025 Sb. (viz výše). Ústavní soud současně nepřehlédl, že se obstrukce, bohužel, staly od roku 2016 notorietou a pravidelným rysem parlamentních debat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 56), na což ostatně upozorňuje i navrhovatelka, která připustila (bod 30 návrhu), že „návrh na omezení řečnické doby mohl vyvstat ze skutečností, že v současné době prakticky každá schůze Poslanecké sněmovny je doprovázena alespoň v části jejích jednacích dnů obstrukčními mnohahodinovými projevy a potřeba omezit projednávání tohoto návrhu zákona ve 3. čtení tak mohla vzejít jakožto důsledek obstrukce, vztahující se k jinému sněmovnímu tisku“. Stěžejní je, že opozice měla možnost zapojit se do parlamentní diskuze a měla příležitost být plnohodnotnou součástí zákonodárného procesu. Tuto příležitost také využila. Je pravda, že opozice velkou část debaty věnovala jiným aspektům projednávaného návrhu zákona a vystoupením, v nichž její zástupci vyjadřovali obecné znepokojení se situací vzniklou v důsledku ruské agrese, resp. s ukrajinskou migrací. Nicméně, z projevů zástupců opozice je patrné, že s obsahem pozměňovacího návrhu č. 5055 se jednotliví poslanci a poslankyně seznámili, jelikož zaznívala i jeho věcná kritika. Nelze z toho dle Ústavního soudu nyní dovozovat, že by parlamentní většina zatížila nyní posuzovaný legislativní proces ústavním deficitem spočívajícím v nezajištění „participačních práv“ opozice. V parlamentní rozpravě totiž proběhla otevřená diskuze mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.
68. Ústavní soud dále zohlednil, že samotná podstata rozporovaného pozměňovacího návrhu nebyla nikterak rozsáhlá. Byť je včleněna do více ustanovení trestního řádu a trestního zákoníku, souvisí toliko s jednou skutkovou podstatou trestného činu. Sporná otázka byla zcela srozumitelná, v podstatě omezená na tvrzenou neurčitost skutkové podstaty trestného činu v § 318a trestního zákoníku, byla diskutována v Poslanecké sněmovně i ve veřejném prostoru a komunikačních médiích. Poslanci měli možnost využít podklady z připomínkového řízení k vládnímu návrhu zákona vedenému jako tisk č. 861. Ustanovení § 318a trestního zákoníku bylo totiž původně součástí vládního návrhu novely trestního zákoníku, který byl v době parlamentního rozhodování o napadeném ustanovení již předložen Poslanecké sněmovně. Napadená právní úprava tak stejně jako vlastní tisk č. 861 prošla standardním procesem spojeným s předložením vládního návrhu zákona Poslanecké sněmovně, byla předmětem připomínkového řízení a je k ní připojena důvodová zpráva. Odůvodnění pozměňovacího návrhu v podstatě přebírá vysvětlení a odůvodnění k § 318a trestního zákoníku obsažené v důvodové zprávě k vládnímu návrhu novely trestního zákoníku. Jak je uvedeno již výše, pozměňovací návrh č. 5055 nebyl předložen překvapivě či „utajeně“, se snahou vyhnout se diskuzi a minimalizovat možnost zásahu do jeho obsahu v parlamentní diskuzi, naopak poslanci na něj a na důvody jeho předložení byli výslovně upozorněni (srov. vyjádření ministra vnitra v průběhu třetího čtení ze dne 11. 12. 2024). To představuje další faktor snižující intenzitu zásahu do ústavních pravidel a principů.
69. Ústavní soud proto shodně jako v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a Pl. ÚS 11/25 uzavřel, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě byli do rozpravy přihlášeni další poslanci, byl porušen § 66 odst. 1 jednacího řádu, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1 jednacího řádu došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich práva účastnit se sněmovní rozpravy. S odkazem na již zmiňovaný test proporcionality provedený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 však Ústavní soud uvádí, že použitý prostředek, tj. přijetí procedurálních návrhů o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy, byl nejen způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tj. ochrany protichůdného ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy), ale rovněž reagoval na obstrukční chování opozice. Ve shodě s citovaným nálezem (bod 90) a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/25 má Ústavní soud dále za to, že takto použitý prostředek byl minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, neboť jednací řád nenabízí jiný mírnější, a přitom obdobně účinný prostředek, jímž by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle, tj. prosazení politické vůle většiny. Vzhledem k široké možnosti opozice vyjádřit se k nyní posuzované části zákona Lex Ukrajina VII, vložené do návrhu zákona pozměňovacím návrhem č. 5055, považuje Ústavní soud zásah shora uvedených ústavních principů chránících zejména příslušníky parlamentní menšiny rovněž za přiměřený. Postup Poslanecké sněmovny v této věci byl tedy v souladu s Ústavou, a navzdory zkrácení rozpravy ve třetím čtení dostatečně vyvažuje práva parlamentní většiny i menšiny. Jak Ústavní soud uvedl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 (bod 73), „většina má právo vládnout a menšina musí mít reálnou možnost vyjádřit svůj názor“, což bylo ve věci předložené navrhovatelkou naplněno.
70. Ústavní soud opět zdůrazňuje, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 jednacího řádu není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze je chápat jen jako naprosto krajní řešení. Znovu apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin, aniž by muselo dojít k porušení jeho ustanovení.
V. d) Omezení řečnické doby
71. Navrhovatelka dále považuje – dle vlastních slov – z ústavního hlediska za problematické zkrácení doby vystoupení jednotlivých poslanců ve třetím čtení na dvakrát 15 minut u každého poslance. K tomuto omezení přistoupila Poslanecká sněmovna k procedurálnímu návrhu J. Cogana (srov. hlasování č. 54 na 123. schůzi ze dne 18. 12. 2024).
72. I v této námitce může Ústavní soud odkázat na vlastní prejudikaturu (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, body 60 až 73; v tomto případě se jednalo o limit dvakrát 10 minut u jednoho poslance). Ústavní soud zde v odkazu na § 59 odst. 1 jednacího řádu, dle něhož se Sněmovna může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než 10 minut, přičemž podle § 59 odst. 2 téhož zákona se může usnést rovněž na tom, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, jakož i s ohledem na ustálenou tuzemskou parlamentní praxi a komparaci s parlamentním právem v Rakouské republice, Spolkové republice Německo, Polské republice a Slovenské republice dospěl k závěru, že omezení řečnické doby neporušuje ani zákon, ani nevybočuje z ustálené parlamentní praxe a nepříčí se ani žádnému z ústavních principů. Ústavní soud neshledal žádný rozumný důvod, proč by se měl od těchto závěrů své předchozí judikatury v nyní posuzovaném případě odchýlit, neboť je nadále toho názoru, že omezení řečnické doby u jednoho poslance na 15 minut (a maiori ad minus) „nebudí pochybnosti o souladu s ústavním pořádkem ani zákonem, přičemž skýtá dostatečnou možnost poslance se k projednávané věci vyjádřit“ (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 67).
V. e) Připomínkové řízení
73. Navrhovatelka namítla, že k pozměňovacímu návrhu č. 5055 se nemohla vyjádřit obvyklá připomínková místa, ať už vládní, či mimovládní. Ústavní soud má za to, že ani tato námitka nezakládá vybočení z ústavních požadavků vztahujících se k zákonodárnému procesu. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 4. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (N 146/90 SbNU 369; 233/2018 Sb.), bod 54, připomínkové řízení je součástí postupu předcházejícího předložení vládního návrhu zákona nebo jiného právního předpisu podle legislativních pravidel vlády, schválených usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1998, přičemž jeho nedodržení nezakládá porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu. Legislativní pravidla vlády navíc nepředpokládají, že by předmětem připomínkového řízení měl být pozměňovací návrh k vládnímu návrhu zákona, a tudíž v dané věci ani nemohlo dojít k jejich porušení. Ústavní soud současně nepřehlédl (srov. výše), že nyní napadená právní úprava byla podrobena standardnímu připomínkovému řízení, a to v rámci přípravy vládního návrhu novely trestního zákoníku a trestního řádu (sněmovní tisk č. 861).
V. f) Dílčí závěr
74. Ačkoliv legislativní proces vedoucí k přijetí napadených trestněprávních ustanovení zákona č. 24/2025 Sb. nelze považovat za bezvadný, Ústavní soud prizmatem nastíněných ústavních kautel shledal, že není namístě napadenou úpravu v nyní posuzovaném případě zrušit, a to z důvodů podstatně snížené intenzity zásahu ústavních principů a pravidel. Ústavní soud rovněž vysvětlil, proč formální vada v legislativním procesu spočívající v porušení jednacího řádu automaticky nezakládá důvod pro derogaci právního předpisu, jenž z takto vadného legislativního procesu vzešel.