III. III.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky prof. Ing. Václav Klaus, CSc., úvodem objasňuje okolnosti přijetí předmětné zákonné úpravy. Uvádí, že institut stížnosti pro porušení zákona byl do našeho právního řádu zaveden v roce 1950 a později byl přejímán i do dalších trestních řádů, a to včetně platného zákona č. 141/1961 Sb. Předseda Poslanecké sněmovny dále upozorňuje na skutečnost, že již od roku 1990 byly proti tomuto institutu vznášeny především v odborné literatuře námitky, jejichž obsah byl prakticky totožný s argumenty obsaženými v návrhu III. senátu Ústavního soudu. S přihlédnutím k obsahu tohoto institutu se ve vyjádření v zásadě připouští, že není zcela v souladu se zásadou rovnosti účastníků trestního řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny, neboť stížnost pro porušení zákona může podat pouze ministr spravedlnosti, a nikoli též druhá strana trestního řízení, tj. obžalovaný. Je poukazováno dále na opakované posuzování tohoto problému při dosavadních novelizacích tr. řádu a uvádí se, že v současné době je i z tohoto důvodu další novelou přijato zavedení nového mimořádného opravného prostředku - dovolání, u něhož by byla zaručena rovnost stran trestního řízení, a že dovolání by mělo s účinností od 1. ledna 2002 prakticky zcela nahradit stížnost pro porušení zákona, a to včetně § 272. Vlastní institut stížnosti pro porušení zákona však zmíněnou novelou navrhován ke zrušení není, neboť dle názoru předsedy Poslanecké sněmovny až do přijetí rekodifikace trestního řádu by měl řešit některé výjimečné případy, kdy eventuální pochybení nebude napraveno dovoláním nebo jiným způsobem. Na základě výše uvedeného se ve vyjádření konstatuje, že lze v zásadě souhlasit se zrušením § 272 tr. řádu, přičemž účinnost příslušného nálezu Ústavního soudu by však měla být odložena alespoň do 1. ledna 2002, kdy nabude účinnosti novela trestního řádu, popřípadě i na delší dobu, neboť v návaznosti na tento nález by měla být pravděpodobně přijata odpovídající novela trestního řádu, zejména pokud jde o možnost nápravy pochybení týkajících se jiných osob než obviněného.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že § 272 tr. řádu, ve znění pozdějších předpisů, byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, samotný zákon (trestní řád), jehož je toto ustanovení součástí, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart úvodem rekapituluje vývoj § 272 tr. řádu. Uvádí, že uvedené ustanovení je součástí trestního řádu ode dne přijetí tohoto zákona Národním shromážděním, tj. od 29. listopadu 1961, přičemž do současnosti doznalo z hlediska sledovaných problémů spíše nevýznamné změny: v ustanovení se odráželo střídání subjektů oprávněných k podání stížnosti - na počátku náleželo generálnímu prokurátorovi a předsedovi Nejvyššího soudu, později vystřídal předsedu soudu ministr spravedlnosti (dle novely tr. řádu provedené zákonem č. 149/1969 Sb.) a po změně uskutečněné před několika lety (zákonem č. 292/1993 Sb.) zůstal jediným oprávněným podavatelem stížnosti ministr spravedlnosti; zákonem č. 30/2000 Sb. bylo pak ustanovení doplněno novým odstavcem 2 intimujícím dosavadní obsah ustanovení.
Ve vyjádření se dále upozorňuje na skutečnost, že Senát Parlamentu České republiky byl ustaven a zahájil své ústavní působení v prosinci roku 1996, v důsledku čehož Senát nemůže Ústavnímu soudu poskytnout vyjádření k věci, které by vycházelo z přímého projednávání a přijetí § 272 tr. řádu, resp. celého institutu stížnosti pro porušení zákona a většiny jeho novelizací. V době existence Senátu byly přijaty pouze novela doplňující § 272 tr. řádu jeho druhým odstavcem (zákon č. 30/2000 Sb.) a dále tzv. velká novela trestního řádu schválená Senátem dne 29. června 2001, která se úpravy stížnosti pro porušení zákona dotkla obsáhleji. V rámci zákona č. 30/2000 Sb. bylo drobné doplnění § 272 tr. řádu zcela okrajovou záležitostí (hlavním tématem zákona byla rozsáhlá novela občanského soudního řádu), přičemž v rozpravě komory k návrhu zákona nebyla problematika stížnosti pro porušení zákona jmenovitě vůbec zmíněna. Předseda Senátu dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že předmětná změna § 272 tr. řádu byla schválena Senátem ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou na jeho 15. schůzi (2. funkční období) usnesením č. 249 ze dne 12. ledna 2000, když v hlasování ze 72 přítomných senátorů, při kvoru 37, hlasovalo pro její přijetí 68 senátorů a proti nehlasoval nikdo.
V souvislosti s přijetím tzv. velké novely tr. řádu se ve vyjádření uvádí, že změny a doplnění učiněné danou novelou v úpravě stížnosti pro porušení zákona se konkrétně netýkají problémů, které se staly předmětem výtek protiústavnosti ze strany III. senátu Ústavního soudu. V samotném § 272 tr. řádu dochází pouze k prodloužení lhůt k rozhodování Nejvyššího soudu o stížnosti. Novelizace institutu stížnosti pro porušení zákona se při projednávání Senátem nestala zvláštním tématem rozpravy, komora dané změny a doplnění akceptovala. Předseda Senátu, obdobně jako i v případě novely tr. řádu provedené zákonem č. 30/2000 Sb. i v případě přijetí zákona č. 265/2001 Sb., konstatoval, že Senát schválil tento zákon ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, a dále potvrdil, v souladu s požadavky obsaženými v § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že tak Senát učinil na své 8. schůzi (3. funkční období) usnesením č. 141 ze dne 29. června 2001, když v hlasování ze 60 přítomných senátorů, při kvoru 31, pro něj hlasovalo 58 senátorů a proti nehlasoval nikdo.
Pro účel posuzování námitek protiústavnosti a návrhu na zrušení § 272 tr. řádu upozorňuje předseda Senátu na některé skutečnosti, které by při něm bylo možné vzít ještě v úvahu. Jedná se v první řadě o poukaz na okolnost, že platná úprava vychází spíše z výjimečnosti plného uplatňování § 272 tr. řádu, když ministr spravedlnosti má být při jeho užívání vždy veden úvahou, zda zájem na dodržení zákonnosti převáží nad zájmem na stabilitě pravomocného rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení. Na okraj předmětné zákonné regulace předseda Senátu upozorňuje, že jakkoli je odstranění nezákonného stavu za cenu zhoršení postavení obviněného v platné úpravě omezeno zvláštními podmínkami, naplněním těchto podmínek však není Nejvyšší soud omezen v možnosti vyslovit se ke stížnosti formou akademického výroku o porušení zákona. Dále se ve vyjádření analyzuje dopad tzv. velké novely tr. řádu na předmětnou problematiku. Poukazuje se na skutečnost, že tato novela výrazně posiluje garance zásady obžalovací, což činí mimo jiné tím, že opravňuje nejvyššího státního zástupce k přezkumu a zrušení každého nezákonného usnesení nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci ve lhůtě dvou měsíců od jejich právní moci. Kromě toho nový mimořádný opravný prostředek trestního procesu - dovolání - umožňuje všem stranám přístup k nejvyšší instituci struktury obecných soudů. Oba tyto nové instrumenty přinášené tzv. velkou novelou tr. řádu dle názoru předsedy Senátu relativizují možný dopad vytýkaného nedostatku „rovnosti zbraní“ a narušení zásady obžalovací v rámci institutu stížnosti pro porušení zákona. V závěru pak vyjadřuje přesvědčení, dle něhož redukce nápravy porušení zákona ve prospěch obviněného pouze na akademický výrok může být v krajních specifických případech justičního selhání chápáno jako nedostatek, pročež úprava stížnosti pro porušení zákona jako mimořádného opravného prostředku nemusí ve všech případech hodnocení spadat vjedno s prostředky sevřenými rámcem standardního trestního stíhání, tedy vázané rigorózně na základní požadavky spravedlivého procesu.
Vycházeje z možnosti dané § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a jelikož aplikace § 272 tr. řádu se bezprostředně dotýká Nejvyššího soudu a Ministerstva spravedlnosti, obrátil se Ústavní soud na tyto státní orgány se žádostí o vyjádření k návrhu na zrušení uvedeného zákonného ustanovení.
V úvodu svého vyjádření se předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., ztotožnila s obsahem usnesení III. senátu Ústavního soudu, jímž bylo přerušeno řízení ve věci sp. zn. III. ÚS 464/2000 a jímž byl plénu Ústavního soudu předložen k projednání a rozhodnutí návrh na zrušení § 272 tr. řádu. Nad rámec důvodů uvedených v daném usnesení se ve vyjádření poukazuje i na další důvody rozporu § 272 tr. řádu s ústavním pořádkem. Uvádí se v něm, že účel institutu stížnosti pro porušení zákona lze hledat ve dvou rovinách - jednak v představě, že zákon, tj. objektivní právo, zasluhuje ochranu, a za druhé v kontrole postupů státních orgánů podílejících se na trestním řízení (vyšetřovatele, státního zástupce, soudce, příp. soudu - § 266 odst. 1 tr. řádu).
Předsedkyně Nejvyššího soudu v návaznosti na dané východisko konstatuje, že stížnost pro porušení zákona podávaná v neprospěch obviněného je institutem, který zasahuje do práv obviněného na fair proces v širším smyslu, pročež je nezbytné zkoumat takový zásah do uvedeného základního principu [jenž v šíři jdoucí nad konkrétní základní procesní práva a garance obsažené v hlavě páté Listiny je dovoditelný z čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“)] i z hlediska principu proporcionality (rovněž dovoditelného z čl. 1 Ústavy). V této souvislosti považuje za důležité odpovědět na otázku, zda zkoumaný institut je opatřením v demokratické společnosti nezbytným. Na tuto otázku je ve vyjádření formulována odpověď, dle níž účel, který stížnost pro porušení zákona podaná v neprospěch obviněného sleduje - tj. ochrana dodržování objektivního práva a procesních postupů - je patrně sám problematický, neboť oba prvky, které mají být chráněny, jsou chráněny izolovaně, nikoli ale ve vazbě k subjektivním právům obviněného nebo poškozeného, anebo ve vazbě k ochraně veřejného statku. Chráněn je v konečném důsledku jen produkt státu, tj. objektivní právo v podobě zákona, resp. je sledována náprava chování státních či úředních osob nebo orgánů. Stížnost pro porušení zákona podávaná v neprospěch obviněného je tak dle názoru předsedkyně Nejvyššího soudu z hlediska účelu institutem problematickým v demokratickém právním státu, jehož imanentním znakem je úcta k právům a svobodám jednotlivce, jelikož do těch může stát legitimně zasáhnout jen zákonem, avšak jen z důvodu ochrany práv a svobod druhých, anebo ochrany veřejných statků. V této souvislosti se ve vyjádření zejména zdůrazňuje, že zásah však stěží může být odůvodněn pouze nápravou pochybení státu samého, na kterém se pochybením dotčený jednotlivec sám nepodílel. Institut stížnosti pro porušení zákona podávané v neprospěch obviněného může z uvedených důvodů dle přesvědčení předsedkyně Nejvyššího soudu porušovat i princip obsažený v čl. 1 Ústavy.
Důvodem druhým, jenž ve svém vyjádření řadí předsedkyně Nejvyššího soudu nad rámec odůvodnění protiústavnosti § 272 tr. řádu obsaženého v návrhu III. senátu Ústavního soudu, je poukaz na skutečnost, že v některých případech může institut stížnosti pro porušení zákona podávané v neprospěch obviněného představovat i zásah do práva nebýt stíhán dvakrát za tentýž trestný čin, a to v intencích čl. 4 protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Na rozdíl od čl. 40 odst. 5 Listiny, který hovoří v plurálu o možnosti uplatnění mimořádných opravných prostředků (zjevně tak reaguje na platnou zákonnou úpravu), které mohou zmíněný princip prolomit, zná čl. 4 protokolu č. 7 k Úmluvě pouze obnovu řízení, jejíž přípustnost, co do rozsahu, sám definuje. Rozsah přípustnosti totiž váže pouze na nově odhalené skutečnosti, anebo na podstatnou vadu v předešlém řízení, přičemž obě se uplatní pouze tehdy, mohly-li ovlivnit rozhodnutí ve věci. Z toho se pak ve vyjádření dovozuje, že na rozdíl od stížnosti pro porušení zákona, jejímž účelem je ochrana objektivního práva či náprava vadného postupu v řízení tak říkajíc „o sobě“, je obnova ve smyslu protokolu č. 7 k Úmluvě přísně vázána na ovlivnění konkrétního individuálního rozhodnutí ve věci. Protože odstavec 3 čl. 4 protokolu č. 7 k Úmluvě stanoví, že od tohoto článku nelze ustoupit podle čl. 15 Úmluvy, tj. ani ve výjimečných (např. válečných) situacích, považuje se za zřejmé, že nelze rozšiřovat prostor pro prolamování základního principu nebýt stíhán dvakrát za týž trestný čin, jak zjevně činí zejména stížnost pro porušení zákona podávaná v neprospěch obviněného. Proto je institut stížnosti pro porušení zákona v neprospěch obviněného ve vyjádření považován za zasahující v některých případech do základního práva obsaženého v čl. 4 protokolu č. 7 k Úmluvě.
Ze všech uvedených důvodů se předsedkyně Nejvyššího soudu přiklání k návrhu III. senátu Ústavního soudu na zrušení § 272 tr. řádu pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 4 protokolu č. 7 k Úmluvě. Na žádost Ústavního soudu předsedkyně Nejvyššího soudu předložila pro účely předmětného řízení statistické údaje týkající se podaných stížností pro porušení zákona v letech 1996 až 2001.
Z předložených údajů zejména vyplývá, že v uvedeném období došlo jednak ke změně poměru stížností pro porušení zákona podaných ve prospěch a v neprospěch obviněného, jednak k celkovému nárůstu podaných stížností pro porušení zákona. Zatímco v roce 1996 bylo ministrem spravedlnosti podáno 174 stížností ve prospěch a toliko 49 v neprospěch obviněného (přičemž 12 bylo podáno zároveň v jeho prospěch i neprospěch), v roce 1997 byl pak poměr sledovaných údajů 88 k 58 (při 3 podaných ve prospěch i neprospěch obviněného), v roce 1998 pak 74 k 98 (při 6 podaných ve prospěch i neprospěch obviněného), tj. poprvé počet stížností podaných v neprospěch převýšil počet stížností podaných ve prospěch obviněného, v roce 1999 pak poměr sledovaných údajů činil 88 k 117 (při 13 podaných ve prospěch i neprospěch obviněného), v roce 2000 pak 113 k 166 (při 22 podaných ve prospěch i neprospěch obviněného) a konečně v prvních sedmi měsících roku 2001 75 ke 102 (při 10 podaných ve prospěch i neprospěch obviněného). Dále z předložených statistických údajů vyplývá, že zatímco v roce 1996 činil podíl podaných stížností proti rozhodnutí v přípravném řízení 14 %, v roce 1997 činil již 18 %, v roce 1998 22 %, v roce 1999 21 %, v roce 2000 pak již 26 % a v prvních sedmi měsících roku 2001 stoupl na 29 %.
Následující stránka