Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/25 ve věci na zrušení části § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů
15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření shrnula průběh projednávání a schválení návrhu zákona, kterým bylo do právního řádu vloženo napadené ustanovení a který byl vydán jako zákon č. 57/2025 Sb.
16. Návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 18. 10. 2024 a poslancům byl rozeslán jako tisk 825. První čtení proběhlo na 119. schůzi dne 19. 11. 2024. Poslanecká sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona vyslovit souhlas již v prvém čtení, a přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru jako výboru garančnímu. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal a vydal dne 27. 11. 2024 usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk 825/1. Druhé čtení se uskutečnilo na 123. schůzi dne 20. 12. 2024, všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 825/2. Třetí čtení proběhlo ve dnech 15. a 17. 1. 2025 na 126. schůzi a návrh zákona byl přijat. Ustanovení § 4 schválila Poslanecká sněmovna ve znění navrženém vládou.
17. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 17. 1. 2025, který jej zařadil na svou 5. schůzi. Senát k návrhu zákona nepřijal usnesení. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 17. 2. 2025, prezident zákon nepodepsal a dne 17. 2. 2025 jej vrátil zpět Poslanecké sněmovně.
18. Hlasování o zákonu vráceném prezidentem proběhlo dne 4. 3. 2025 na 131. schůzi Poslanecké sněmovny, která setrvala na původním návrhu zákona.
19. Poslanecká sněmovna závěrem uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán předsedkyní Poslanecké sněmovny a předsedou vlády a vyhlášen bez podpisu prezidenta. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
20. Senát ve svém vyjádření konstatoval, že mu byl návrh zákona č. 57/2025 Sb. postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 17. 1. 2025 a v Senátu byl projednáván jako tisk 43. Návrh byl projednán výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výborem garančním dne 28. 1. 2025. V rámci projednávání návrhu byla tematizována skutečnost, že navržená právní úprava je fakticky co do svých důsledků shodná s úpravou, která byla zrušena nálezem Ústavního soudu, aniž je zřejmé, že existují dostatečné důvody pro takový postup. Vedle toho byla kriticky vnímána i skutečnost, že navržená přechodná ustanovení předpokládají retroaktivní působení návrhu. Výbor nepřijal žádné usnesení obsahující doporučení projednání Senátu. Téhož dne byl návrh projednán výborem ústavně-právním. Také v tomto výboru byl diskutován potenciální rozpor ad hoc platové základny pro rok 2025 s ústavním pořádkem, přičemž byl podán pozměňovací návrh, který navrhovanou úpravu § 4zákona č. 236/1995 Sb. vypouštěl. Podle § 102 odst. 1zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, (dále jen „jednací řád Senátu“) však výbor hlasoval nejprve o návrhu na schválení předlohy ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou a tento návrh byl přijat.
21. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi v patnáctém funkčním období dne 28. 1. 2025. K napadené úpravě se kriticky vyjádřili s odkazem na její (potenciální) nesoulad s judikaturou Ústavního soudu senátoři Michael Canov a Jan Paparega. Retroaktivní působení právní úpravy bylo kriticky tematizováno senátorkou Danielou Kovářovou. Po ukončení obecné rozpravy bylo v souladu s § 108 odst. 2jednacího řádu Senátu přistoupeno k hlasování o návrhu ústavně-právního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování č. 44 se ze 60 přítomných vyslovilo pro návrh 28, proti bylo 15, návrh tedy nebyl přijat. Následně byla podle § 109 odst. 1jednacího řádu Senátu zahájena o návrhu podrobná rozprava, v níž senátor Michael Canov podal avizované pozměňovací návrhy směřující k vypuštění napadené úpravy. Žádný z pozměňovacích návrhů nebyl přijat a jednání Senátu o návrhu zákona č. 57/2025 Sb. bylo ukončeno, aniž Senát k návrhu zákona přijal usnesení.
22. Senát ve svém vyjádření uzavřel, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III.2 Vyjádření vlády
23. Vláda úvodem konstatovala, že změna zákona č. 236/1995 Sb. učiněná zákonem č. 57/2025 Sb. byla nezbytnou reakcí zákonodárce na nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 5/24, důsledkem čehož v zákoně absentoval mechanismus výpočtu platových základen. Zákonodárce proto přistoupil k tomu, že obnovil mechanismus výpočtu platových základen do stavu, jaký zde byl před přijetím zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, s tím, že po uplynutí účinnosti přechodného ustanovení obsaženého v § 4zákona č. 236/1995 Sb. bude soudcům náležet plat stanovený na základě 3násobku průměrné mzdy v národním hospodářství.
24. Vláda zdůraznila, že napadenou úpravou nedochází ke snížení nominální výše soudcovských platů oproti právní úpravě platné do 31. 12. 2024 ani k fixaci („zmrazení“) platové základny, nýbrž ke zpomalení tempa jejího růstu. Zpomalení tempa růstu platu soudců je provedeno formou zákona z objektivních, legitimních a vážných důvodů spočívajících zejména v přetrvávající naléhavé potřebě konsolidace veřejných rozpočtů (včetně potřeby reagovat na ničivé povodně, ke kterým došlo v září 2024), a to transparentním způsobem podloženým ekonomickými daty. Novelizace byla provedena solidárním způsobem a ve shodném poměru ve vztahu ke všem hlavním představitelům jednotlivých složek státní moci a většině pracovníků veřejného sektoru, přičemž v ostatních složkách státní moci byly paralelně provedeny ještě další platové restrikce, které se na soudce nevztahují. Míra nárůstu výše platových základen v roce 2025 odpovídá nárůstu průměrné mzdy v národním hospodářství mezi roky 2022 a 2023, které tvoří základ pro výpočet platových základen pro rok 2024 a rok 2025, a činí 6,95 %. Z hlediska ústavního principu rovnosti jsou soudci i nadále privilegovanou skupinou osob odměňovanou z veřejných rozpočtů, a to jak samotnou existencí automatického meziročního zvyšování platové základny, tak samotnou absolutní výší platů.
25. K požadavku projednání právní úpravy s reprezentanty soudní moci vláda uvedla, že ačkoliv byla novelizace připravována a projednávána urgentně v určité časové tísni, k projednání záměru s představiteli soudní moci prokazatelně došlo nejméně skrze dvě ad hoc kolokvia (dne 15. 10 2024 a dne 12. 11. 2024). Podle vlády však nelze dovozovat kategorický požadavek na úplný souhlas představitelů soudní moci s příslušnou změnou zákona, otázka hospodaření s veřejnými prostředky a úprava výše platů patří do působnosti mocí zákonodárné a výkonné, nikoliv do společné působnosti s mocí soudní.
26. Komplikovaná hospodářská situace posledních několika let se nutně promítá ve všech sférách veřejného života. Samotná platová restrikce byla součástí rozsáhlé a systémové konsolidace veřejných rozpočtů, na které se podílí v zásadě všechny skupiny obyvatel. Současná úprava nahradila zrušenou trvalou restrikci platu soudců, ke které došlo v roce 2023, tedy v době, kdy zákonodárce přistoupil i k restrikcím výplat pro starobní důchodce, které Ústavní soud akceptoval. Motivací zákonodárce nebylo ztížení či znemožnění výkonu soudní moci, nýbrž úspora veřejných prostředků napříč státní správou. Od roku 2020 došlo k výraznému propadu rozdílu mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu a ke skokovému nárůstu státního dluhu. Jedná se o důsledek pandemie COVID-19, zhoršené energetické a bezpečnostní situace v evropském regionu a souvisejících ekonomických opatření, ke kterým v září 2024 přistoupila podle veřejně dostupných informací i potřeba dalších rozpočtových opatření souvisejících s řešením dopadů povodní. Úspora pozastavením tempa růstu platu soudců do konce roku 2025 je odhadována na částku 620,3 mil. Kč. Jde tedy jednoznačně o výraz symbolické solidární úspory veřejných prostředků, nikoliv o svévolný zásah do nezávislosti soudců.
27. Vláda zdůrazňuje, že nyní posuzovaná platová restrikce spočívá v dočasném snížení míry růstu platu soudců. Jedná se tedy o nejméně závažný zásah do platových základen soudců, který podléhá mírnějšímu ústavněprávnímu přezkumu, než je tomu u platových restrikcí trvalých.
28. Požadavek existence komplexního ekonomického rozboru byl podle vlády naplněn již nadstandardní ekonomickou analýzou v samotné důvodové zprávě, ve vyjádření však vláda uvádí další ekonomické ukazatele odůvodňující přijetí napadené úpravy. Platové poměry soudců se oproti zbytku veřejné správy zlepšují výrazněji, což vláda dokládá přiloženými grafy. Z grafů je podle vlády patrné vychýlení výše poměrů odměňování ve prospěch představitelů moci soudní oproti ostatním osobám odměňovaným na základě zákona č. 236/1995 Sb. v roce 2024 a opětovné obnovení původního průměru v roce 2025. Je z nich zřejmá také výrazně odlišná úroveň výše platů zástupců právnických profesí navázaných na tzv. platový automat, mj. v neprospěch státních zaměstnanců ve služebním poměru. Vláda poukazuje na celkovou výši platu soudců, která soudcům umožňuje komfortnější vypořádání se s následky platové restrikce, než by tomu bylo u osob s nižší absolutní výší příjmů. Dílčí omezené valorizace platových tarifů ostatních skupin veřejných zaměstnanců ve svém souhrnu nedosahují úrovně navýšení, ke kterému i při dotčeném omezení růstu v roce 2025 dojde v případě platových základen soudců. Další grafy ukazují, že v roce 2023 došlo k růstu skutečného průměrného platu soudců o 12,33 % a v následujícím roce 2024 o 6,73 %. Vláda dále poukázala na srovnání úrovně odměňování soudců ve státech Evropské unie.
29. Vláda neshledala navrhovatelem tvrzený rozpor napadené úpravy s rozsudkem SDEU ve věci C-146/23, který je třeba chápat komplexně. SDEU v bodech 51 a 52 rozsudku uvádí, že je věcí orgánů moci výkonné a zákonodárné, aby určily výši platu soudců, přičemž dává členským státům široký prostor pro jejich uvážení. Vnitrostátní zákonodárná a výkonná moc mají totiž nejlepší předpoklady k tomu, aby zohlednily zvláštní socioekonomický kontext členského státu, ve kterém musí být sestaven rozpočet a zohledněna nezávislost soudců. Možnost organizací soudů podílet se na legislativním procesu SDEU označuje za fakultativní. Posuzování adekvátnosti platu soudců je třeba zvažovat k celkové průměrné mzdě a ke mzdě právnických profesí. SDEU připouští nižší zvýšení nastaveného objektivního způsobu odměňování, je-li to provedeno ve formě zákona, výjimečně, objektivním, předvídatelným a transparentním způsobem, dočasně, a to ve vhodném a nezbytném rozsahu a dopad na soudce není nepřiměřený ve vztahu k zamýšlenému cíli. SDEU výslovně připouští důvod spočívající v odstranění nadměrného rozpočtového deficitu ve smyslu čl. 126 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie i změnu přidělení rozpočtových prostředků „v kontextu pandemie COVID-19, agrese Ruské federace na Ukrajinu a z toho vyplývajícího bezprecedentního růstu cen energií“. Rozhodnutí SDEU pouze nastínilo kritéria, která je třeba dodržet při nastavování právního rámce pro určení platu soudců, nedefinovalo, jak vysoký má soudcovský plat být, ani nekonstatovalo, že by v některém z dotčených členských států bylo zasaženo do nezávislosti soudců v důsledku úpravy jejich platů. Vláda je přesvědčena, že nastolená kritéria dočasné zpomalení nárůstu soudcovských platů splňuje.
30. Vláda závěrem shrnula, že v posuzovaném případě přijal Parlament řádným zákonodárným procesem výlučně časově omezenou restrikci soudcovských platů, přičemž tato restrikce představovala toliko snížení míry růstu platů, jednalo se tedy o nejméně závažný zásah do platových základen soudců. Restrikce se nevztahovala toliko na platy soudců, ale i na platy představitelů a státních zástupců. Samotná restrikce pak byla podrobena ekonomickému rozboru, byla zdůvodněná a lze ji považovat za proporcionální. Byla rovněž projednána s představiteli moci soudní. Proto i v případě, kdy by Ústavní soud dospěl k závěru, že předmětná úprava není v souladu s ústavním pořádkem, nezakládal by takový závěr nárok na zpětné doplacení platů. V obdobné situaci tento závěr již aproboval rovněž Evropský soud pro lidská práva (rozsudek ve věci Kubát a další proti České republice ze dne 22. června 2023, stížnost č. 61721/19).
III.3 Amicus curiae brief Soudcovské unie
31. Soudcovská unie má za to, že napadenou úpravou došlo k neústavní platové restrikci soudcovských platů, a to stanovením platové základny pro soudce pro rok 2025 ve výši 121 685 Kč. Nebýt této platové restrikce, činila by platová základna pro soudce v roce 2025 částku 129 360 Kč. Po nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 byl soudcům v období od 1. 1. 2024 do 31. 12. 2024 vyplacen plat určený z platové základny odpovídající 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy. V situaci, kdy pro období od 1. 1. 2025 do 6. 3. 2025 chyběla výslovná zákonná úprava, bylo při výpočtu platové základny třeba vyjít z uvedeného nálezu, tedy vycházet z 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy.
32. Soudcovská unie je přesvědčena o neústavnosti platové restrikce. Návrh zákona č. 57/2025 Sb. nebyl projednán s mocí soudní tak, aby měli poslanci a senátoři možnost seznámit se se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo toto stanovisko vypořádáno. K vládnímu návrhu zákona, ve znění obsahujícím platovou restrikci, neproběhlo připomínkové řízení a v důvodové zprávě není obsaženo stanovisko reprezentantů moci soudní. Soudcovská unie má za to, že vláda a Parlament vědomě nerespektovaly judikaturu Ústavního soudu a nezajistily řádné projednání návrhu platové restrikce s mocí soudní.
33. Soudcovská unie dále poukazuje na prolomení zákazu pravé retroaktivity, k němuž mělo dojít čl. IIzákona č. 57/2025 Sb., v němž je uvedeno, že při stanovení výše platových základen představitelů a soudců pro období od 1. 1. 2025 do dne nabytí účinnosti tohoto zákona se postupuje podle § 4zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Uvedené ustanovení nese znaky pravé retroaktivity, přičemž v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění výjimek pro průlom do zákazu pravé retroaktivity.
34. Soudcovská unie zdůrazňuje význam nezávislosti soudní moci, jakož i omezení, která se s výkonem soudcovské moci pojí. Záruka přiměřeného materiálního zabezpečení je jednou z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu. Výše platové základny soudců je provázána se mzdami v národním hospodářství formou tzv. platového automatu. Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci je v systému zabudována pevně. V minulosti docházelo přesto opakovaně k platovým restrikcím vůči soudcům. Soudcovská unie pokládá takové zásahy moci výkonné a zákonodárné do platového automatu za cílenou a dlouholetou činnost směřující k postupné erozi materiálního zabezpečení soudců, jejichž práce je pro fungování demokratického právního státu zcela nezbytná.
35. V nyní posuzované věci jde o středně závažnou platovou restrikci, neboť dočasně dochází k faktickému zmrazení platu soudců. Důvodová zpráva k návrhu zákona obsahuje pouze obecný odkaz na neuspokojivou rozpočtovou situaci státu a důsledky povodní v roce 2024. Vláda ani Parlament nedoložily, že v březnu roku 2025 panovaly výjimečné okolnosti, které by zavedení platové restrikce ospravedlnily. Platová restrikce nesleduje legitimní cíl, neboť skutečným záměrem jejího přijetí je získání volebních hlasů voličů v roce 2025, ve kterém se budou konat volby do Poslanecké sněmovny.
36. Platová restrikce vůči soudcům je podle Soudcovské unie v rozporu se zásadou proporcionality oproti ostatním „služebníkům státu“. Soudcovské platy byly podrobeny restrikci v době, kdy od 1. 1. 2025 došlo k navýšení prostředků na platy ve veřejné sféře (i pro nejvýše postavené státní úředníky) a došlo k nárůstu platů představitelů [§ 1 písm. a), b), c), d), e) a f)zákona č. 236/1995 Sb.] a ostatních osob, které jsou odměňovány podle zákona č. 236/1995 Sb. (mimo soudců). K dalšímu navýšení platových tarifů dochází s účinností od 1. 7. 2025 [u vojáků, hasičů a dalších příslušníků bezpečnostních složek státu (včetně nejvýše postavených státních úředníků)]. Soudcovská unie navrhuje zrušení napadené právní úpravy a zpětné doplacení soudcovských platů. Jedině vědomí, že se protiústavně zavedené restrikce nemohou ekonomicky vyplatit, sníží riziko jejich budoucího opakování.
37. V doplnění vyjádření Soudcovská unie opětovně zdůraznila, že k vládnímu návrhu zákona, který obsahoval platovou restrikci, neproběhlo řádné připomínkové řízení. V rozhodném období přitom probíhala celá řada jednání mezi představiteli moci soudní a členy vlády, která se ovšem týkala mzdových podmínek justičního personálu. Pouze na jednom jednání padl dotaz na přítomné předsedy krajských a vyšších soudů a prezidenta Soudcovské unie, jaká by byla reakce na případnou platovou restrikci soudců. Tu všichni zúčastnění soudci odmítli a dále se téma nerozvíjelo. Dne 15. 10. 2024 (den před zasedáním vlády) byli na Úřad vlády ministry Jurečkou a Blažkem pozváni představitelé justice. Zde bylo oznámeno, že možná vláda platovou restrikci soudců a státních zástupců navrhne, zástupcům justice však přes jejich žádost nebyl předložen text návrhu zákona k prostudování. Stanovisko moci soudní tak nejenže nemohlo být obsaženo v důvodové zprávě, nebylo ani známo ministrům a později poslancům a senátorům.
III.4 Replika navrhovatele
38. Ústavní soud zaslal vyjádření Poslanecké sněmovny, Senátu a vlády navrhovateli k replice. Navrhovatel Ústavnímu soudu sdělil, že svého práva repliky nevyužije, a odkázal na podaný návrh.